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Qui décide dans l’éducation nationale ?


 

Pour répondre à cette question autrement que, par esprit routinier, « la Centrale »[1] ou « les syndicats d’enseignants », on se penchera avec intérêt sur les Regards sur l’éducation, publiés en 2012 par l’OCDE[2]. Ils permettent en effet de mieux connaître comment se fait et évolue la prise de décision dans les systèmes éducatifs entre 2007 et 2011.

Globalement, en moyenne des pays de l’OCDE, 41% des décisions sont prises par les établissements, contre 31% en France. 6% le sont en moyenne par le niveau régional ou départemental contre 37% en France, ce qui souligne le caractère effectivement décentralisé de notre république en matière éducative ; 36% le sont en moyenne par l’Etat, pour 32% seulement, a-t-on envie d’écrire, en France. On peut dire qu’arithmétiquement, l’Etat ne compte que pour un tiers dans les décisions organisant le système éducatif. Voilà qui va à l’encontre de certaines de nos idées reçues.

Les données par secteur d’activité sont également intéressantes. La pédagogie se décide à 80% dans l’établissement (les moyennes OCDE et France sont identiques). La gestion des personnels  relève à 62% de l’Etat en France contre 40% dans l’OCDE : notre fonction publique d’Etat fait encore bien la différence. La planification de l’éducation  est réalisée à 42% par l’Etat en France, contre 60% dans l’OCDE : y aurait-il donc plus jacobins que nous au sein de l’OCDE ? Quant aux ressources utiles à l’éducation, elles sont fournies à 80% par les régions ou les départements en France, contre seulement 10% en moyenne dans l’OCDE. On prendra soin de ne pas perdre de vue que ces ressources n’incluent pas les dépenses de traitement des personnels qui,  pour l’essentiel, incombent en France à l’Etat.

L’évolution observée par l’OCDE dans le temps ne manque pas d’intérêt non plus : en France, entre 2007 et 2011 on constate une baisse de 10% du nombre de décisions prises par les établissements. L’évolution n’est donc pas linéaire, et, pour ce qui concerne notre pays, paraît démentir les discours politiques, tenus lors du dernier quinquennat, sur l’autonomie nécessairement grandissante dévolue aux établissements.

 

Ce phénomène de dessaisissement de l’Etat est-il récemment intervenu, comme une conséquence à la révision constitutionnelle de 2003 qui a entériné une évolution marquée par les lois de 1982 et 83 et prolongée par celle de 2004 ? On pourrait être tenté de croire qu’avant la création des EPLE, l’Etat régnait en maître sur l’éducation nationale.

C’est ici que le regard de l’historien de l’éducation nous est précieux.

Dans un ouvrage publié en 2010[3], Jean-Michel Chapoulié a mis en lumière, en examinant deux siècles de politique scolaire en France, la prise réduite de l’institution centrale, de l’Etat, sur les évolutions réalisées au sein de l’organisation scolaire. Si, pour Jean-Michel Chapoulié, l’Etat est loin d’être maître des évolutions de l’institution scolaire, cela s’explique d’abord par l’ignorance frappante du détail des organisations scolaires par ceux qui, pour les réformer, sont obnubilés par un aspect du système scolaire à transformer et sous-estiment les réactions en chaîne provoquées par une seule modification sur le système entier et sur ses acteurs. Cela s’explique ensuite par le mode de recrutement des enseignants. Celui-ci les incite, par exemple, quelles que soient les orientations pédagogiques officielles, à valoriser les savoirs abstraits et généraux diffusés dans les filières d’excellence. Cela s’explique également par les résistances de la partie de la population menacée dans son hégémonie sociale par une démocratisation de l’école : ces résistances contrecarrent également les projets politiques de réduction des inégalités face à la formation scolaire. Au final, les comportements de la population à l’égard de l’école comptent au moins autant  que les dispositions législatives sur la scolarisation.

Cette déprise de l’Etat sur la réalité scolaire ne date donc pas des années 80. Aussi, à l’heure d’un discours ministériel très volontariste et ambitieux ne visant pas moins que la refondation de l’école, et avant que ne commence le débat parlementaire sur la future loi d’orientation censée donner un cadre à cette refondation, il convient de s’interroger sur ce qu’il est advenu, dans un passé récent, de mesures décidées par les ministres de l’éducation nationale.

Nous prendrons pour exemple deux mesures prises par les Ministres Xavier Darcos et Luc Chatel.

En 2008, la suppression des cours à l’école le samedi matin est décidée par X. Darcos[4]. En échange, les professeurs des écoles doivent  organiser et proposer aux élèves, dans la semaine de quatre jours, des temps d’accompagnement personnalisé en petits groupes aux élèves qui en ont besoin. Une note de synthèse des inspections générales sur le suivi de la réforme de l’enseignement primaire remise en juillet 2011[5] fait le point, dès l’introduction, sur l’aide individualisée. « Les observations sur le terrain confirment à ce sujet l’importance des contraintes externes (transport, restauration) sur l’organisation et le contenu de ce dispositif. Elles redisent aussi la difficulté que rencontrent les autorités académiques pour cerner avec précision les contenus, les méthodes et l’articulation de l’aide personnalisée avec le temps de la classe et pour bien faire la distinction entre « le formel et le réel », selon l’expression d’un IEN-A ». En termes élégamment choisis, c’est dire que l’autorité académique, et, a fortiori, ministérielle, ne sait pas ce qui se passe ni si se passe effectivement ce qui est officiellement prescrit.

En 2010, le programme CLAIR[6], devenu ECLAIR l’année suivante, est lancé par L. Chatel.  Il s’agit, dans les établissements les plus exposés aux difficultés scolaires de l’éducation prioritaire, d’expérimenter et d’innover dans les domaines de la pédagogie, de l’éducation et des ressources humaines. Un rapport, remis par les inspections générales en juillet 2012[7], observe que « l’innovation pédagogique apparaît comme un point faible du programme ». Au delà, le rapport s’interroge sur la capacité du programme ECLAIR à redonner un nouveau souffle à l’éducation prioritaire et sur la validité de la méthode retenue dans la mise en place de ce programme pour impulser des changements dans le système éducatif.

On touche là au fond de la question. L’Etat peut-il être encore un état régulateur, qui décide et impose des règles de fonctionnement et d’organisation à toutes les unités d’enseignement du territoire, ou doit –il plutôt être stratège et fixer le cap, en donnant aux unités d’enseignement toute latitude pour atteindre les objectifs fixés par la représentation nationale ?

Ces éclairages croisés (l’OCDE, l’historien de l’éducation, les inspections générales) convergent pour éclairer le contexte de la refondation de l’école visée par Vincent Peillon. Cette refondation réelle se jouera pour beaucoup dans les écoles, les collèges et les lycées et leurs divers conseils, dans les conseils municipaux, d’agglomération, métropolitains, généraux et régionaux ; le rôle des personnels, des parents, des élèves, des partenaires de l’école sera essentiel.

Il est souhaitable que le débat parlementaire et la loi qui sera votée à l’issue de ce débat prennent en compte cette donnée.

C’est la seule voie pour conjurer le risque pris, ces dernières années, de mesures d’en haut que  le terrain met, au mieux, en œuvre formellement, ou contourne tout simplement.

 

 

 

 


[1] C’est ainsi qu’en "langage éducnat" est désigné le Ministère de l’Education nationale

[2] http://www.oecd.org/fr/edu/rse2012.htm

[3] Chapoulié, Jean-Michel, L’Ecole d’Etat conquiert la France : deux siècles de politique scolaire, Presses Universitaires de Rennes, 2010

[4] http://www.education.gouv.fr/cid5612/ecole-suppression-des-cours-du-samedi-matin.html

[5] http://media.education.gouv.fr/file/2011/53/3/2011-075_215533.pdf

[6] circulaire n° 2010-096, http://www.education.gouv.fr/cid52643/mene1017616c.html

[7] Elargissement du programme CLAIR (collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite) au programme ECLAIR (écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite)

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000508/index.shtml

Tous les commentaires

05/02/2013, 14:42 | Par Apeiron

Très intéressant, au moment particulièrement où le "débat" ( plutôt le prétendu débat) est réduit à l'expression essentiellement corporatiste et idéologiquement pavlovienne du refus du changement.

Je relève deux éléments de réflexion qui méritent approfondisseement.

- D'une part les éléments chiffrés sur la répartition des différents lieux de décision semblent montrer qu'en la matière les aspects statistiques ne sont pas prépondérants; c'est un peu une évidence de l'analyse  des organisations, mais cette mise en évidence appelle en même temps des prolongements;

- d'autre part, et c'est peut-être déjà un début de réponse au point précédent, tout ce qui est dit sur le recrutement et la formation des enseignants ( et ce qui ça laisse entendre sur leur identité professionnelle et conception du métier ) , concerne ( et éclaire) directement ce qui se passe actuellement.

05/02/2013, 14:55 | Par Gilbert Pouillart

Le" terme "déciszions" est trop "ouvert" à mon gré. Les décisons règlementaires et les décisions budgétaires ne sont pas du même ordre, par exemple.Quant aux "décisions de terrain", qui sont le fairt journalier et massif, absence curieuse de leur évocation... Une autre chose, à quoi vous me faires penser : l'interpr&étation, pa

05/02/2013, 15:04 | Par Gilbert Pouillart

Le" terme "décisions" est trop "ouvert" à mon gré. Les décisions règlementaires et les décisions budgétaires ne sont pas du même ordre, par exemple.Quant aux "décisions de terrain", qui sont le fait journalier, et massif, de l'enseignement,absence curieuse de leur évocation...Mais comment recueillir des données fiables? Une autre chose, à quoi vous me faires penser : l'interprétation, par des historiens modernes, des lois et règlements de notre période comme des outils destinés, non à susciter des comportements, mais à enregistrer et encadrer, aux moindres freais et aux moindres risques, les comportemnts existants. Ce qui concerne la circulation, routière et citadine, et ,récemment, "le mariage pour tous" , semble leur donner des arguments...

Je continue de lire avec attention vos billets, toujours passionnants, en particulier par les angles d'observatio"n singuliers" et toujours instructifs choisis par vous. Quant au fond, je crois quer nous avons la même boussole...

07/02/2013, 13:13 | Par Jean-Pierre VERAN

Merci de ces deux commentaires qui invitent à prolonger la réflexion, dans deux directions qui se complètent à mon sens.
Je pense en effet que, derrière les données de l'OCDE, il faut lire sans doute d'abord et avant tout l'importance des décisons prises par l'enseignant,  non seulement durant ses cours, masi avant et après ceux-ci. Ce que l'on appelle parfois "la boîte noire" de l'éducation nationale, où se joue l'essentiel. Mais cette boîte noire a bien changé.

En effet, à la différence de jadis, où la séparation nette était faite entre le professeur qui professe et l'administration qui administre, nous sommes aujourd'hui dans une situation où l'on attend du professeur qu'il conduise un projet, en évalue les résultats, participe à l'élaboration de la politique pédagogique et éducative de son établissement. Il est donc appelé à être un cadre responsable, non seulement de la conduite de son enseignement, mais co-responsable de la politique de formation de son établissement. Cela modifie nettement les schémas traditionnels, où la direction décide de tout, sauf de la pédagogie, et l'enseignant, de toute façon, enseigne comme il l'entend, et ne rend compte qu'à son inspection une fois tous les cinq ans. Un processus de co-décision, de co-responsabilité se met en place, inégalement, avec des réticences de part et d'autre...

 

07/02/2013, 07:53 | Par Gilbert Pouillart

Très juste! Je crois qu'on peut voir là un aspect, un facette de l'irruption de la conscience de la complexité, qui rend plus sensible aux interactions qu'aux "noeuds" où ces interactions se croisent.

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