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Dépenses et hausses d'impôts : les zones d'ombre du programme de Nicolas Sarkozy

La cellule chiffrage de Terra Nova a examiné le cadrage financier du projet présenté le 5 avril par Nicolas Sarkozy. La trajectoire de retour à l’équilibre affiché pour 2016 soulève trois questions. Le coût des dépenses nouvelles du programme paraît fortement sous-évalué, d’environ 15 milliards d’euros selon nos calculs (pour un projet coûtant 26 milliards d’euros). La hausse des impôts est beaucoup plus importante qu’annoncée : 40 milliards d’euros d’ici 2017 dont 22 reposent sur des rendements très hypothétiques ou demeurent non documentés. La charge de ces nouvelles hausses serait en outre globalement la même que celle subie depuis 2010, faute de réforme fiscale. Enfin, les économies affichées apparaissent extrêmement ambitieuses  (5 fois le rendement de la RGPP depuis 5 ans), alors que les réformes de structure nécessaires à une telle réduction ne sont pas détaillées. Au total, il manque plus de 35 milliards d’euros à la trajectoire de retour à l’équilibre affichée pour 2016 sur la base de ces économies annoncées. Autant de zones d'ombre sur lesquelles le président candidat est loin de faire la clarté.

Retrouvez cette note ainsi que tous les analyses de Terra Nova sur l'élection présidentielle sur Debats2012.fr

 

Synthèse

La cellule chiffrage de Terra Nova a examiné le chiffrage du projet présidentiel présenté le 5 avril par Nicolas Sarkozy. Si Nicolas Sarkozy a été avare de nouvelles annonces (l’essentiel des propositions avaient déjà été présentées), le plan de retour à l'équilibre des comptes publics à l’horizon 2016 a été minutieusement détaillée.

 

Pour ramener le déficit public à zéro en 2016, le projet annonce un effort de 115 milliards d’euros d'efforts auxquels s’ajouteraient « 9,5 milliards d'euros à financer ». Le plan d’ajustement atteindrait ainsi 125 milliards d’euros en 4 ans (2012-2016), dont les « deux tiers (64 %) » porteraient sur les dépenses.

 

Le taux de prélèvements obligatoires, sur la base d’une hausse des impôts supérieure à 40 milliards d’euros en 4 ans, serait porté à 45,8 % de PIB en 2016. Le taux de dépenses publiques dans le PIB baisserait pour sa part de 4 points.

 

Les experts de la cellule chiffrage de Terra Nova ont analysé en détail les documents financiers qui ont été rendus publics. La trajectoire de retour à l’équilibre affichée pour 2016 soulève trois questions :

 

1.        Le coût des dépenses nouvelles du programme paraît fortement sous-évalué, d’environ 15 milliards d’euros selon nos calculs : le coût des nouvelles annoncées présentées par Nicolas Sarkozy atteint 26 milliards d’euros dans notre scénario médian. Et encore, ce chiffre n’inclut-il pas le coût en trésorerie de l’une des rares mesures réellement nouvelles annoncées le 5 avril : l’anticipation du versement des pensions dès le 1er de chaque mois, qui pourrait coûter plus de 8 milliards d’euros supplémentaires ;

2.        La hausse des impôts est beaucoup plus importante qu’annoncée : 40 milliards d’euros d’ici 2017 dont 22 reposent sur des rendements très hypothétiques ou demeurent non documentés. Au total, il manque donc plus de 35 milliards d’euros à la trajectoire de retour à l’équilibre affiché pour 2016 ;

3.        Les économies affichées apparaissent extrêmement ambitieuses (5 fois le rendement de la RGPP depuis 5 ans) faute de visibilité sur les réformes de structure qui seraient engagées.

 

Au total, il manque donc plus de 35 milliards d’euros à la trajectoire de retour à l’équilibre affiché pour 2016 sur la base des économies affichées.

 

1.        Les dépenses nouvelles du programme (9,5 milliards d’euros) nous paraissent fortement sous-évaluées.

 

Selon nos calculs, le coût des mesures nouvelles du projet représente un coût en régime de croisière compris entre 22 et 30 milliards d’euros pour un coût médian de 26 milliards d’euros (1,3 point de PIB)[1] et non de 9,5 milliards d’euros comme annoncé par les documents du candidats.

 

Et encore, ce chiffre n’inclut-il pas le coût en trésorerie de l’une des rares mesures réellement nouvelles annoncées le 5 avril : l’anticipation du versement des pensions dès le 1er de chaque mois, qui pourrait coûter plus de 8 milliards d’euros supplémentaires.

 

Le coût financier de nombreuses mesures nous apparaît sous-estimé, en particulier de dix d’entre elles :

 

- Création de 200 000 solutions de garde supplémentaire (1,5 Md€) que nous évaluons à 1,5 milliard d’euros sur la base des hypothèses rendues publiques par le candidat et non à 1 milliard d'euros comme il l'est évalué dans les documents de l'équipe de campagne ;

- Création de 24 000 places de prison supplémentaires (1,7 Md€). Le chiffrage présenté de 0,75 Md€ nous apparaît notoirement sous-évalué et tend à minorer à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement nécessaires à cette mesure ;

- Programme national de rénovation urbaine 2 (1,2 Mds€) : le chiffrage annoncé (0,3 Md€) ne prend en compte que la seule part Etat et n'intègre pas l'impact de la mesure sur les collectivités territoriales ;

- Fractionnement du congé parental jusqu’aux 18 ans de l’enfant (3,2 Md€) : le coût de cette mesure est incontestablement sous-estimé (0,05 Md€). En régime de croisière, elle représenterait selon nos estimations une charge pour les finances publiques comprise entre 2,1 et 4,3 milliards d'euros (coût médian : 3,2 Md€), même si la mesure s’appliquerait progressivement sur la base des futures naissances ;

- Division par deux des droits de mutations (3,8 Md€) : la mesure représenterait selon nos estimations une perte totale annuelle très lourde sur le plan fiscal de plus de 3,8 milliards d’euros ;

- Création d’une exonération de cotisations salariales sur les bas salaires (4 Md€) : le coût brut de la mesure est évalué à 4 milliards d’euros avant tout gage issu de la PPE[2] et de la hausse proposée de la fiscalité du patrimoine. Ce montant doit être intégré dans le total des dépenses du programme ;

- Exonération de charges sociales pour toute embauche d'un senior (fourchette comprise entre 1,4 Md€ et 4,1 Md€) : le coût de la mesure est largement sous-estimé. En cas d'efficacité de la mesure, son effet sur l’élévation du taux d’emploi des 55 ans (qui reste toutefois très incertain compte tenu de l’ampleur probable des effets d’aubaine) conduirait à une explosion du coût de la mesure pour les comptes publics, compte tenu de ses modalités (dépense à guichet ouvert) ;

- Poursuite du programme nucléaire et développement des énergies renouvelables (1,7 Md€) : les coûts associés à l'engagement de poursuivre l'effort du programme nucléaire d'ici 2017 ne sont pas chiffrés alors qu'ils pourraient représenter une dépense supérieure à 1,5 milliard d’euros ;

- L'augmentation promise de la rémunération des enseignants (1,4 Mds€) en contrepartie d’un allongement de la durée de présence n'est pour sa part même pas chiffrée par l'équipe du candidat ;

- Par ailleurs, l’augmentation de la formation des demandeurs d’emploi n’est pas budgétée. Est-ce à dire que le financement serait pris sur la formation des salariés et qu’il faudrait attendre d’être au chômage de longue durée pour se former ? Auquel cas la mesure accroîtrait le coût pour la société. Aujourd’hui, 10 % des chômeurs accèdent à la formation pour un coût global de 3,8 milliards d’euros, sur un budget total de la formation professionnelle de 31 milliards d’euros (chiffres 2009). Pour que tous les chômeurs accèdent à la formation, il faudra un budget supplémentaire de 34,2 milliards d’euros (9*3,8 milliards d’euros)…

 

2.        La hausse réelle des impôts supplémentaires prévus par le programme est bien plus importante que celle annoncée par le Président de la République

 

Il n'y aura « aucune augmentation d'impôt nouvelle pour les ménages durant les cinq prochaines années », promet Nicolas Sarkozy dans sa lettre aux Français. Pourtant, selon le projet présenté par Nicolas Sarkozy, les prélèvements obligatoires augmenterait de 40 milliards d’euros d’impôt supplémentaires.

 

32 milliards sont présentés dans les documents budgétaires transmis comme ayant « déjà été votés ». En réalité, selon nos estimations, près de 22 milliards d’euros d’impôts supplémentaires restent en réalité encore à identifier :

 

- Selon le projet présenté par Nicolas Sarkozy, un effort en dépenses et recettes de 115 milliards d’euros d’économies est supposé réduire un déficit de 137 milliards d’euros. A ce seul titre, il manque au moins 22 milliards d’euros de hausses d’impôts futures non encore affichées ;

 

- Selon nos calculs, le montant des impôts déjà votés ces derniers mois, notamment dans le cadre des Plans Fillon I et II, ne représente qu’une économie potentielle de 20 milliards d’euros et non de 32 milliards comme annoncé.

 

Par ailleurs, près de 9,5 milliards d’euros de recettes nouvelles annoncées pour 2016 nous semblent fragiles, pour ne pas dire « virtuelles » :

 

- 7 milliards de recettes affichées dépendront dans les faits de l’issue de négociations internationales plus qu’incertaines. C’est le cas de la taxe sur les exilés fiscaux (500 millions d’euros de rendement présenté), de la taxe (hypothétique) sur les grandes entreprises de l’internet (500 millions d’euros), des « 3 milliards d’euros » affichés au titre de la taxation sur les transactions financières, explicitement subordonnée à un accord de tous les Etats européens, des 3 autres milliards d’euros attendus au titre de l’impôt mondialisé sur les grandes entreprises qui nécessiterait la révision de plus de 100 traités internationaux, sans parler de l’économie de 3 milliards d’euros affichée au titre du gel des contributions à l’Union européenne ;

 

- 2,5 Md€ de recettes sont par ailleurs affichés au titre de la « lutte contre la fraude  fiscale» que rien ne permet de justifier ;

 

Impôt minimal pour les grands groupes

3,0

Taxe sur les exilés fiscaux

0,5

Taxe sur les entreprises Internet

0,5

Taxe sur les transactions financières élargie aux dérivés

3,0

Lutte contre la fraude fiscale

2,5

Total des mesures de financement « fragiles »

9,5

 

 

Au total, près de 22 milliards d’euros d’impôt supplémentaires – nécessaires au retour à l’équilibre affiché pour 2016 restent à étayer selon nos estimations

 

L’affirmation d’aucune augmentation d'impôt nouvelle pour les ménages durant les cinq prochaines années  est en réalité d’ores et déjà démentie par les mesures engagées en 2011 : la hausse de TVA prévue au 1er octobre (10,6 milliards), la taxation accrue des dividendes (1,5 milliard d'euros) touchera tous les petits actionnaires et la suppression de la prime pour l'emploi (2,5 milliards), même si elle sera plus que compensée par des allégements de cotisations sociales, fera de nombreux perdants.

 

3.        Aucun gage n’est donné sur un quelconque rééquilibrage de la charge fiscale à venir d’ici 2016.

 

Les programmes de réduction des déficits affichés par N. Sarkozy et F. Hollande affichent enfin plus que jamais leurs différences en matière de choix politiques sur la répartition de l’effort fiscal à engager.

 

Les classes moyennes et populaires viennent déjà de subir depuis la fin de l’année 2010 une cascade de nouveaux prélèvements, taxes et impôts. Cette ponction fiscale se fait aujourd’hui sentir sur le pouvoir d’achat, même si la majorité a souvent privilégié depuis 2 ans dans ses arbitrages des mesures « discrètes » ou apparemment « indolores », dont les meilleurs exemples sont la non indexation du barème de l’impôt sur le revenu, la hausse du taux minimal de TVA de 5,5 % à 7 %, et l’augmentation des taxes sur les mutuelles, acquittés par de très nombreux ménages, quel que soit le niveau de leurs revenus. 

 

Faute d’une réforme fiscale ou de choix fiscaux différents, les nouvelles hausses de prélèvements programmées par le projet de N. Sarkozy pèseraient pour une part encore très significative sur les ménages, et notamment les classes moyennes et populaires.

 

Le cumul de la TVA sociale (+12 milliards d’euros) associée aux autres hausses d’impôts et la déstabilisation des heures supplémentaires par la suppression proposée de la durée légale du travail via les accords de compétitivité pourrait peser sur la consommation et la trajectoire de croissance affichée par le candidat (2 % de croissance à partir de 2014) dans un contexte de chômage élevé et de pression sur les salaires. Ce facteur n’est pas intégré dans le cadrage financier présenté par le candidat.

 

  4.        Les économies alléguées ne semblent pas davantage réalistes

 

L’effort d’économies annoncé par N Sarkozy représenterait en 4 années un effort cinq fois supérieur au rendement estimé de la RGPP cumulé depuis 5 ans sur l’État. Et ce, alors qu’aucune réforme de structure de la dépense, en particulier relative aux missions de l’Etat et aux modes d’organisation de la sphère sociale, n’est esquissée.

 

L’effort de réduction sur l'assurance-maladie est très ambitieux. L'assurance-maladie devra économiser 13 milliards d'euros pour limiter la progression de ses dépenses à 2,5 % par an jusqu'en 2016. C’est l’implication directe du choix retenu de limiter à 0,4 % seulement la progression de la dépense publique. Si certaines pistes d’économies, de bon aloi, sont mentionnées (prix du médicament, effort demandé à l’industrie pharmaceutique), le projet ne détaille pas les réformes de structure et les décisions en matière de régulation des autres dépenses qui seraient nécessairement impliquées par une telle trajectoire. Cela est vrai dans le domaine de l’assurance-maladie comme sur les autres composantes de l’intervention publique. Quelles implications sur les services publics ? sur les pensions et les traitements des fonctionnaires ? sur l’offre et l’accès aux soins ? sur les remboursements ?

 

Quant à la mise à contribution annoncée des collectivités locales (outre le gel des dotations de l'Etat, celles de plus de 30 000 habitants devraient mettre en œuvre la règle du « 1 sur 2 » et réduire leurs dépenses de fonctionnement pour une économie de 2,5 milliards, les collectivités récalcitrantes étant « punies » par une baisse de leurs dotations), elle soulève la question des limites des pouvoirs de l’Etat dans ce domaine, et de la faisabilité juridique d'un tel malus.

 

 

5.        Les programmes de réduction des déficits affichés par N. Sarkozy et F. Hollande affichent une certaine convergence sur le sérieux de l’effort mais se distinguent par des différences importantes en matière de choix politiques

 

- Un retour à l’équilibre prévu en 2016 pour N. Sarkozy, en 2017 pour F. Hollande (0,5 % de déficit résiduel en 2017 pour ce dernier) ;

 

- Un partage de l’effort portant à hauteur des 3/4 sur les économies pour N. Sarkozy contre 60 % dans le programme de F. Hollande (2,4 points de PIB soit encore 50 milliards d’euros d’économies entre 2012 et 2017 sur les dépenses, contre une hausse de +1,8 point de PIB soit 44,5 milliards d’euros de mesures de recettes du côté des prélèvements)

 

- Cette différence renvoie notamment au poids plus important des baisse des niches fiscales et sociales (25,5 milliards d’euros au total) dans le programme du candidat socialiste ainsi qu’à un ensemble de mesures nouvelles plus importantes en faveur de l’emploi ou de l’investissement industriel auxquelles sont affectés 15,1 milliards d’euros de mesures fiscales.

 

- Un niveau d'augmentation des prélèvements obligatoires globalement peu éloigné une fois redressé des éléments précédemment mentionnés : +40 milliards d’euros annoncés pour Nicolas Sarkozy d’ici fin 2016 contre +44,7 milliards d’euros à l'horizon 2017 selon nos estimations pour François Hollande, dont au moins 22 milliards d’euros restent à ce stade à documenter pour le premier. Encore le chiffre de 40 milliards d’euros de hausses d’impôts n’intègre-t-il pas la hausse de prélèvements - qui sera bien réelle notamment sur les ménages - de 12 milliards d’euros supplémentaires de « TVA sociale » sur les consommateurs, cet impact n’étant pas comptabilisé « techniquement » dans le calcul du taux de prélèvements obligatoires puisque compensé par une baisse concomitante des charges des entreprises.

 

- L’effort d’économie plus modéré sur les dépenses publiques du côté du programme du candidat socialiste (50 milliards d’euros d’économies entre 2012 et 2017 contre 79 milliards d’euros officiellement pour N. Sarkozy entre 2012 et 2016) nous apparaît toutefois plus réaliste (+1 % de progression annuelle en volume, contre +0,4 % pour N. Sarkozy) au regard de leur évolution passée et de la part de la dépense sociale en son sein à court terme.

 

6. La comparaison des deux trajectoires laisse apparaître à l’inverse de vraies divergences dans les programmes fiscaux, en particulier du point de vue du partage des efforts à accomplir au cours du prochain quinquennat.

 

Ainsi, dans le programme fiscal de F. Hollande, dans le cadre des priorités affichées par la réforme fiscale du candidat socialiste (restauration de la progressivité en matière d’impôt sur le revenu, alignement des revenus du capital et du travail, remise en cause plus large de certains dispositifs de défiscalisation massive en matière d’impôt sur les sociétés) :

 

- 25,5 milliards d’euros seraient pris sur les niches fiscales et sociales ;

- 22,2 milliards d’euros au total prélevés sur les entreprises et les institutions financières ;

- 11,8 milliards en faisant contribuer les plus hautes rémunérations et en revenant sur la défiscalisation des heures supplémentaires (sauf pour les petites entreprises)[3].

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