Retour sur Notre-Dame-des-Landes: vérités sur notre démocratie

L'abandon du projet d'aéroport à Notre-Dame-de-Landes n'aura pas échappé aux périls et aux passions nous rappelant que ne s'est jamais dissipée cette méfiance réciproque entre le pouvoir et ses administrés qui a toujours maintenu l'arbitraire du premier et l'incivisme des seconds.

L'abandon du projet d'aéroport à Notre Dame des Landes aura fait voir une illustration de plus de la psychopathologie de notre vie administrative qui, sans remettre en cause un régime, révèle un tempérament national, une identité culturelle qui fait parti de notre héritage au même titre qu'une tendance familiale à l'eczéma ou l'hypertension.

Cette affaire n'aura pas échappé aux périls et aux passions nous rappelant que ne s'est jamais dissipée cette méfiance réciproque entre le pouvoir et ses administrés qui a toujours maintenu l'arbitraire du premier et l'incivisme des seconds.
Il n'est pas nécessaire d'enfoncer des portes ouvertes mais combien d'ouvrages ont dénoncé, depuis longtemps, le "mal français" d'un Etat qu'on dit autoritaire et fragile, a-démocratique (avec un bémol nécessaire lorsque les français se plaignent d'eux-mêmes !); problème rattaché à notre tempérament national où les français, en bons individualistes, n'aiment pas être contraints tout en revendiquant les bénéfices d'un bon gouvernement. Ainsi la crise est une menace dans notre République, aggravée par une propension nationale à l'escalade, qui peut transformer de banals problèmes de projets administratifs en test pour la démocratie.

La passion autour du projet d'aéroport à Notre Dame des Landes s'est peut-être assez refroidie pour qu'on puisse réfléchir plus sereinement à la dynamique institutionnelle qui y a mit fin. Le problème est difficile car il n'a jamais relevé d'une règle du jeu simple mais d'un système imbriqué de rapports entre des forces politiques et sociales diverses aggravé par tous les décalages dans le temps subis par le projet. On aura assisté à un vaste manège démocratique reposant sur une cascade de procédés d'expression reposant sur des piliers d'intérêt et de pratique inégales (procédés de la démocratie représentative - s'exerçant par les élus -, démocratie semi-directe - s'exerçant par les citoyens sur sollicitation des élus - ou modes d'expression spontanés) avec un dosage difficile entre le point de vue technique et le point de vue dogmatique. Mais sans doute est-ce aussi cela que l'on appelle la démocratie: le libre jeu de la volonté et de la liberté.

Le problème est qu'à Notre Dame des Landes on aura vu une démocratie qui aura joué contre elle-même dans le sens ou chaque mode d'expression aura été cassant pour les autres, poussant sa solution dans le sens contraire. Leur utilisation simultanée, désordonnée, n'aura permis que de contempler les divergences de vues, repoussant la décision finale et ménageant le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Tout s'est passé comme si chaque mode d'expression avait permis de rêver, aucun de trancher. De telle manière que la bataille démocratique n'aura été qu'une manifestation de surface. La démocratie aura joué contre la démocratie. Elle n'aura finalement pas joué son rôle de départager les forces collectives opposées.

Démocratie représentative contre démocratie directe

Un des problèmes essentiels que la pays rencontre dans sa démocratie consiste à savoir qui commande - au-delà de l'auteur juridique des décisions toujours identifiable -? C'est qu'avec la souplesse de nos institutions, qu'on nous a si souvent chanté, la réponse est difficile. Dans notre vie locale, la préservation des intérêts des administrés n'aura jamais prospéré sur la proclamation de grands principes démocratiques, mais sur de vielles recettes commodes. Le cumul des mandats électoraux (député-maire ou sénateur-président de conseil départemental, par exemple) a ainsi joué empiriquement dans le sens de la démocratie locale: le goût des français pour la réclamation avait toujours fait de l'élu local-parlementaire ce "monsieur qui fait du bruit devant le guichet", c'est-à-dire un contrôleur efficace de l'administration et un ambassadeur de sa collectivité auprès des ministres. Et cela paraissait avoir bien plus d'intérêt pratique pour la décentralisation qu'un référendum local. La démocratie repose ainsi sur la qualité des hommes. Mais, du procédé, les citoyens n'en auront éprouvé que le paradoxe car l'élu, "bon prince", ne s'en remet à la vue de ses électeurs que s'il le veut bien. Ici, les grands élus (J.M.Ayrault, maire-parlementaire-premier ministre, F.Fillon, président de région, parlementaire, premier ministre) auront fait fonctionner la mécanique à front renversé. Ils auront imposé leurs propres vues pour faire admettre le projet à la masse de leurs administrés qui n'était pas immédiatement prête à l'accepter sans réserve ni conditions (à preuve le vote très partagé sur l'agglomération nantaise à l'occasion de la consultation de juin 2016) ; et ceci, chose admirable, sans qu'on sache en quel nom parle le grand élu (mandat national? mandat local? leader d'un réseau d'élus?). Et on ne peut imputer ce résultat aux traits de caractère de tel ou tel grand élu. En vérité ce sont nos institutions qui sont en cause.

Et ces institutions recèlent encore bien d'autres commodités pour le pouvoir lui-même. Allons plus loin. Avec notre fameux mille-feuilles territorial, avec notre territoire couvert de multiples communes de petite taille, l'administration se fait nécessairement par la négociation et l'accord entre l'ensemble des collectivités. Mais, du coup, s'est abandonner cette administration et la vie locale au marché noir des arrangements entre les élus. Alors quoi de plus unitaires et de plus centralistes, finalement de moins démocratiques, que ces arrangements qui sacrent l'autorité de grands élus sur une cohorte de petits maires dépendants de leurs subventions, qui sacrent l'autorité des grands partis politiques qu'on repère sur un échiquier politique national et non sur une carte géographique. Alors on ne sait, sauf chez les initiés, où se trouvent les centres réels de décision, ni quand ces décisions seront appliquées, si toutefois on leur réserve un avenir. La souplesse est une qualité pour les matelas, pas pour les institutions ni pour la démocratie.

La question de l'aéroport a ainsi pu s'ancrer dans une équation décisionnelle déterminée au sommet qui sacre le ralliement au plus fort, assurant le leadership de Nantes sur Rennes, du Parti socialiste sur ses satellites. Voilà comment, d'approximations en approximations de la démocratie locale, le projet d'aéroport, qui était aussi une affaire locale, a pu être traité de la manière la plus centraliste et anti-transparente qui soit. Alors, le pays qui n'aura pas compris grand chose, ne croira plus à rien, sinon au marché noir. 

Démocratie nationale contre démocratie locale

Dans la mesure où la construction de l'aéroport était un grand projet de dimension régionale et nationale, le processus décisionnel allait nécessairement reposer sur les principes de la "participation consultative" locale s'efforçant par les procédés de l'enquête publique et du débat public de rechercher l'adhésion raisonnable en recueillant les positions des populations intéressées. Mais ces garanties devaient conduire à cette absurdité technique d'éliminer le recours aux procédés de démocratie locale semi-directe, l'administré ne pouvant guère être appelé à prendre la parole en tant que citoyen local, alors pourtant que d'autres décisions indispensables au projet ne relevaient que du pouvoir des collectivités (urbanisme, transport...). L'empire du droit n'a cependant cessé de progresser sur ce front de la démocratie locale semi-directe, des textes consacrant les procédés du référendum consultatif (loi 6 février 1992) puis du référendum décisionnel (loi constitutionnelle 28 mars 2003) grâce auxquels l'administration des collectivités territoriales ne devrait plus pouvoir aussi facilement se retrancher derrière son fameux pouvoir discrétionnaire. Ces procédés eurent permis à la démocratie des développements supérieurs, offrant à l'administré-citoyen de s'exprimer de manière moins pauvre, c'est-à-dire avec un peu plus de poids politique. La vérité et la paix en eurent peut-être gagnés.
Mais le Conseil d'Etat a affecté leurs règles d'une lecture - allant sans doute dans le sens de la loi elle-même - qui n'offre guère de s'en servir que dans des cas particuliers où l'opération relève de la compétence exclusive de la collectivité dont les citoyens sont consultés (CE, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé, à propos de l'illégalité d'un référendum consultatif municipal sur le tracé d'une autoroute jouxtant la commune). On parvient alors à un résultat qui dessine une économie générale de la démocratie en matière de grand projet où la démocratie politique locale se trouve reléguée au rang des pures abstractions puisqu'elle se trouve mise en obstacle par les procédés participatifs de la démocratie administrative classique réputés plus précis, techniquement mieux adaptés et plus rigoureux.

La récente procédure de consultation du public instituée sur le fondement de l'article L.131-1 du Code des relations entre le public et l'administration (ordonnance 23 octobre 2015), pourtant organisée selon des règles autrement plus libérales, n'échappe pas à cette solution.
Abondance de biens de nuit pas, mais elle désoriente. C'est un symptôme de fièvre de notre démocratie participative car la manière d'annoncer, d'agencer et de résoudre toutes les possibilités de participation qui se sont multipliées est riche d'incertitudes, de contradiction et d'espoirs déçus, à tout le moins chez les initiés. Il faut bien le constater: cette démocratie organisée par le droit se complique de querelles juridiques qui, avec les débats de grammaire, sont les plus inexplicables.

Mais le plus beau était à venir. Après des années de drôle de guerre (les origines du projet remontant aux années 1975) et de lassitude à laisser le temps respirer pour rien, l'arbitrage élyséen fini par s'abattre sur le dossier; signe d'un réflexe qui n'a jamais disparu dans notre inconscient collectif: le recours au souverain, redresseur de torts par dessus des intermédiaires.
Suivant un goût très contemporain chez nos responsables politiques pour les médicaments péremptoires, le président Hollande annonça en février 2016 la tenue d'un referendum consultatif qui allait permettre à l'Etat de sortir de son indécision. Laissons de côté les interrogations critiques, largement développées par ailleurs, qu'ont suscité la rédaction de la question posée et le périmètre départemental, sans doute trop étriqué de la consultation. Son sens, pour ce qu'il révèle des tendances constantes de notre vie administrative nous intéressera davantage. A cet égard, on ne peut soutenir que le procédé aura permis de donner spontanément la parole aux électeurs tant il frappe par son caractère tardif, faisant figure de solution de sauvetage. Ce qui veut dire que les affaires publiques, petites ou grandes, ne sont portées devant l'opinion que lorsqu'on ne peut faire autrement. C'est, en creux, le signe qu'en France, le salut public dépend plutôt des barrières que l'on oppose aux administrés, à leur information et à leur participation.

Le référendum possède une vertu rééducative car il faut bien choisir et arrêter de rêver. Mais c'est une option simple et rude qui introduit le manichéisme dans nos structures publiques, en remettant nos citoyens, de manière militaire, en rang par deux, car choisir c'est seulement se déterminer entre deux possibilités, ce qui ne peut traduire la diversité des options dans le dossier.
Il faut voir aussi que le président de la République, qui ne disposait d'aucune base juridique pour engager le referendum consultatif qu'il avait annoncé, allait, pour définir cette base, se tailler un costume à sa mesure. L'ordonnance du 21 avril 2015 fraye, en effet, la voie à sa libre décision à tous les niveaux: pour en prendre l'initiative (par décret), pour arbitrer quant au cercle des électeurs invités à se prononcer et pour s'écarter de l'avis populaire après l'avoir pris comme ce fût le cas. Le président est entièrement maître du procédé, ce qui aura abouti à cette monstruosité démocratique après le vote populaire de juin 2016 pourtant positif : la soumission passive des citoyens et de leurs élus locaux (J.-M.Ayrault dénonçant un "déni de démocratie") à la décision personnelle du souverain qui aura tranché pour l'abandon du projet avec la seule force de sa persuasion.

Finalement cette consultation n'aura été qu'une lettre d'enfants à un père Noël facétieux car cette molle convergence en faveur du projet n'aura pas fait décision. Cette consultation n'aura abouti qu'à renforcer le particularisme du dossier et pourri le système de décision. On aura ressenti tout le poids de la démocratie représentative jusqu'à l'over dose. Cet épisode sonne comme un rappel: il est utopique de considérer dans notre pays  que la relation administration-administrés ne soit plus fondée sur la décision unilatérale de l'administration mais sur le seul consentement. Les progrès de la démocratie administrative, pourtant réels, n'auront jamais fait place qu'à l'explication et la participation pour tenter d'orienter le sens de l'intérêt général. Ce qui nous renvoie toujours l'image de responsables administratifs et politiques tout-puissants qui acceptent d'être bienveillants, c'est-à-dire, au fond, qui nous supportent.

La démocratie spontanée contre la démocratie organisée

On sait la place prise dans la bataille démocratique par les adversaires les plus farouches du projet érigés en forces inconditionnelles de rejet (occupants de la ZAD, manifestations violentes). La démocratie ne supprime pas le combat. Elle ne substitut pas des anges aux hommes en lutte. Elle pratique les "lois de la guerre" plus humaines et préférables à celles des autres systèmes non démocratiques. Néanmoins la démocratie exige un minimum de structure. Des forces de rejet choisissent de s'opposer à la contrainte, mais la contrainte ne peut s'effacer, même en démocratie.
Que l'on songe à cette illustration, comique et affligeante, du ravissement avec lequel neuf français sur dix acceptent cette affirmation selon laquelle leur nation est principalement composée d'imbéciles ou d'inutiles. Chez Voltaire, Martin dit à Candide "dans la plupart des provinces, la moitié de la population est folle!". Dans une pièce de Jean Anouilh, un personnage déclare: "Où qu'on se trouve, les imbéciles sont la majorité!". Et, à cette réplique, la majorité applaudit dans la salle (ce qui, selon un simple calcul de probabilité, ne la qualifie guère comme experte). Ce mécanisme mental est inquiétant: que peut signifier la démocratie, le pluralisme, la libre discussion pour une masse d'individus qui reconnaît en son sein une majorité d'imbéciles? Que pouvait-elle signifier cette démocratie à Notre Dame des Landes avec des manifestations d'orgueil de groupes à groupes où l'information ne joue plus et où la communication est rompue?

Alors peut-on présenter une réflexion sur la démocratie où celle-ci prendrait sa source aussi bien dans ses manifestations que dans ses violations (puisque les abus vont à l'encontre de l'idée même qu'on doit s'en faire) ? C'est dire qu'il ne peut exister de démocratie sans le respect d'autrui. Malraux définissait le fascisme par le "mépris". Alors sommes-nous devenus fascistes? A tout le moins, sommes-nous des enfants gâtés habitués à nager dans la démocratie et la félicité et qui demandons la lune, au besoin en s'énervant?
Les choses sont heureusement moins simples. La démocratie ne peut vivre que s'il existe un désir, des possibilités et une crédibilité de l'information et de la communication. Parce ce que c'est à ce prix que les citoyens renonceront à se traiter mutuellement d'imbéciles ou d'inutiles. Mais ces trois éléments sont nécessaires. Le désir d'information doit être inculqué par une éducation sans dogme, en se méfiant de nombres d'antidogmatiques prétendus qui sont, en fait, des dogmatiques à l'envers. Les possibilités d'information doivent prendre toutes les formes: la presse, la radio, la télévision... même la parole publique par des manifestations paisibles car, en démocratie, tout ce qui n'est pas interdit doit être autorisé, et constitue même un droit. La crédibilité de l'information, c'est-à-dire en fin de compte, le respect de la liberté de l'informé. Or il est clair, au vu du dossier, que les procédures d'enquête publique et de débat public n'ont pas été pratiquées de manière sincère par les pouvoirs publics. A tous ces égards nous n'avons obtenus que des résultats approximatifs.

Prenons du recul. La transparence de nos institutions et de l'information qu'elles nous livrent, évidemment nécessaire, n'est plus un objectif lorsque ces institutions ne se laissent plus discerner à la vue des citoyens. Qui sait la distinction entre une métropole et une commune? Qui sait comment sont réparties les compétences entre une métropole et sa région? Qui sait entre quels niveaux de collectivités se répartissent les impôts qu'il paye? Ce qui se ramène à notre question précédente: qui commande? Alors dans un droit et des institutions aujourd'hui davantage configurées par leur complexité pour les élus - et encore les grands élus - que pour les citoyens, la communication de ces élus se transforme en politique de communication autour d'arguments d'autorité (ici la sécurité, le développement économique en faveur du nouvel aéroport), ce qui aura nourri la suspicion envers la technostructure, toujours regardée comme inapte à se laisser convaincre.
Il faut voir également que les positions pouvaient d'autant plus se radicaliser qu'il était difficile de se faire une idée totale et définitive du projet tant les arguments techniques dans tous les sens opposés paraissaient subtilement balancés. Chaque option présentaient de graves inconvénients. Match nul! Dans ce contexte, les dogmes sont ressortis pour mieux appuyer les positions (dénonciation des illusions du monde productiviste, du conformisme gouvernemental) offrant à deux visions du monde, qui éprouvaient le besoin d'en découdre, l'occasion de s'affronter. Le projet d'aéroport se transformait alors en terrain d'affrontement sur une éthique, sur des valeurs qui sont les données les plus irréconciliables car elles donnent lieu à des demandes absolues et infinies.

Tout ceci aura durci le jeu de la démocratie. Et d'à peu près en à peu près, d'approximations en approximations, cette démocratie aura fuit vers sa ligne d'horizon.

Bertrand Faure
Professeur de droit à l'Université de Nantes

 

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