Affaire Fillon : libre exercice du mandat, détournement de fonds publics... ou pas ?

Le droit, tout le droit, rien que le droit... même en période de campagne électorale!

Voilà maintenant deux semaines que l'actualité est totalement focalisée sur le recrutement et l'emploi durant de longues années par François Fillon, candidat à l'élection présidentielle, de son épouse et de ses enfants. Le parquet national financier, soupçonnant notamment un délit de détournement de fonds publics, prévu et réprimé par l'article 432-15 du code pénal, a ouvert immédiatement après la parution de l'article du Canard Enchaîné une enquête préliminaire sur ces faits.

Depuis deux jours, un double débat sur la compétence du procureur national financier et sur la constitution même du délit se fait jour dans la presse.

Il n'est donc pas inintéressant pour les juristes d'examiner un peu plus avant la question du point de vue purement théorique.

 

Un délit spécifique, qui ne peut en réalité être détaché des règles de la comptabilité publique

Le délit de détournement de fonds publics est le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l'un de ses subordonnées, de détourner ou soustraire des fonds publics remis en raison de ses fonctions ou de sa mission.

Selon les comptes-rendus de presse, les avocats de François Fillon soutiendraient qu'un parlementaire n'est pas considéré comme une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public.

Il est exact que les jurisprudences retrouvées concernant des élus condamnés pour détournement de fonds publics ne visent pas les parlementaires.

En réalité, l'analyse de la jurisprudence permet de constater que les agents qui sont condamnés pour détournement de fonds publics relèvent des catégories d'ordonnateur ou de comptable, de droit ou de fait, ou des subordonnés de ces deux catégories. Un maire ou un président de collectivité territoriale est ainsi ordonnateur. Un député ou un sénateur ne l'est pas. Premier indice.

Un autre point particulièrement important n'a pas été relevé : de manière générale en France, l'emploi des deniers publics est contrôlé par le juge des comptes : Cour des comptes ou chambres régionales des comptes.

Qu'en est-il des fonds du Parlement ? Évidemment, pour que soit respectée l'indépendance du pouvoir législatif, celui-ci bénéficie de l'autonomie budgétaire. La Cour des comptes, uniquement depuis 2013, procède à des travaux de certification des comptes de l'Assemblée Nationale et du Sénat.

La Cour des comptes précise bien son rôle dans chacun de ses rapports : sa mission n'a pas pour objet d'émettre un avis sur l'utilisation des versements opérés par le Parlement ou des dotations qu'il attribue. Elle vérifie la qualité des états comptables dans le respect de la liberté d'utilisation des fonds du Parlement par celui-ci.

L'absence revendiquée de contrôle par la Cour des comptes de l'utilisation des fonds versés par les deux chambres du Parlement, condition nécessaire de l'autonomie du pouvoir législatif, est un point très important. Deuxième indice.

Certes l'article de Mediapart de ce jour indique que les poursuites d'un parlementaire pour détournement de fonds publics relativement à la rémunération de ses assistants sont possibles. Mais il ne rappelle pas suffisamment que la mise en examen qu'il évoque a été annulée par la cour d'appel. Pour un défaut de réquisitoire introductif, donc pour le non respect du principe de la saisine in rem (désolé pour l'aspect technique). Ce qui signifie que la cour ne s'est pas penchée sur le fond. Il est donc hasardeux d'en tirer journalistiquement des conséquences juridiques.

 

Une jurisprudence très récente de la Cour de cassation très protectrice du statut des parlementaires

Le 15 mars 2016, par un arrêt publié au Bulletin (Cass crim, 15 mars 2016, n°15-85362) concernant l'affaire Dassault, la chambre criminelle de la Cour de cassation a eu l'occasion de rappeler que le juge judiciaire ne pouvait pas porter une appréciation sur les éléments faisant partie statut du parlementaire et participant comme tels à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement, principe constitutionnel garanti par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Troisième indice.

L'article 18 du Règlement de l'Assemblée Nationale rappelle que les députés peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs parlementaires qui les assistent dans l'exercice de leurs fonctions et dont ils sont les seuls employeurs. Ils bénéficient à cet effet d'un crédit affecté à leur rémunération. Il ne fait donc absolument aucun doute que le recrutement des collaborateurs du parlementaire et le choix des tâches qu'il leur donne font partie intégrante du statut du parlementaire, insusceptible de contrôle d'opportunité.

Sinon il faudrait évidemment se pencher sur les tâches – fictives au sens de la polémique actuelle ? – des collaborateurs travaillant pour des parlementaires qui n'ont déposé aucune proposition de loi, rédigé aucun amendement, posé aucune question écrite ou orale. Il en existe. Par exemple, depuis un an, selon l'Observatoire citoyen de l'activité parlementaire, le député de la 16ème circonscription de Paris n'est jamais intervenu en commission, n'a rédigé aucune proposition de loi, n'a signé qu'un seul amendement, n'a rédigé aucun rapport et n'a posé aucune question écrite ou orale... On pourrait dès lors se demander ce que font ses collaborateurs parlementaires rémunérés sur les crédits de l'Assemblée Nationale... Mais les tâches que leur assigne ce député - manifestement pas le travail parlementaire de préparation des rapports, amendements et autres questions écrites au Gouvernement - sont de son libre choix et ne sauraient être discutées si l'on respecte la séparation des pouvoirs.

On voit bien au travers de cet exemple pourquoi la Cour de cassation, comme le Conseil d'État ou la Cour des comptes, ont sanctuarisé le statut du parlementaire et exclu le contrôle du juge ordinaire sur les actes non détachables relevant de ce statut. Ce serait sinon la porte ouverte à beaucoup de dérapages sur le contrôle de l'opportunité des actions des représentants de la nation. Le sujet dépasse évidemment le cas de François Fillon, anecdotique et relativement répandu, qui employait son épouse et ses enfants, quelles que soient les tâches qu'il leur confiait.

 

Une polémique sur la séparation des pouvoirs qui n'est pas sans rappeler celle de décembre 2016.

La polémique juridique, qui va évidemment monter sur la compétence ou non de l'autorité judiciaire pour enquêter et donc juger la réalité des tâches accomplies par l'épouse de François Fillon en tant que collaboratrice parlementaire de son mari, fait miroir avec celle qui s'est déclenchée début décembre 2016.

Souvenons-nous que le Gouvernement avait décidé par décret que la Cour de cassation, plus haute juridiction de l'ordre judiciaire, serait désormais soumise au contrôle de l'inspection générale de la justice.

Le premier président et le procureur général de la Cour de cassation ont alors expliqué, non sans arguments pertinents, que ce contrôle du fonctionnement de la plus haute juridiction de l'autorité judiciaire par un service dépendant du pouvoir exécutif posait question.

Les organisations de magistrats Syndicat de la Magistrature et FO-Magistrats ont également dénoncé dans cette possibilité de contrôle du fonctionnement de la Cour de cassation par un service dépendant de l'exécutif, une atteinte à la séparation des pouvoirs.

On comprend immédiatement le problème que poserait réciproquement le contrôle qu'exercerait l'autorité judiciaire sur les actes relevant de l'opportunité des choix effectués par un parlementaire dans le libre exercice de son statut, qui ne se limite évidemment pas aux stricts travaux dans l'hémicycle.

Il serait étonnant que d'un côté la possibilité de contrôle par l'exécutif du fonctionnement de la plus haute juridiction de l'autorité judiciaire porte atteinte à la séparation des pouvoirs et que de l'autre cette même autorité judiciaire puisse contrôler les actes relevant du statut des membres du Parlement sans porter atteinte à ce principe de séparation. Quatrième indice.

La Cour de cassation a toujours jusqu'à aujourd'hui protégé ce statut du parlementaire pour justement défendre le principe de séparation des pouvoirs, qui est le fondement de l'indépendance de la Justice, allant même autrefois très loin avant la réforme constitutionnelle de 1995 en prohibant l'engagement de poursuites en l'absence d'autorisation du bureau de la chambre lors des sessions parlementaires, ce qui n'est plus applicable de nos jours.

Sauf à envisager un retournement de jurisprudence particulièrement marquant par rapport au principe édicté dans l'arrêt du 15 mars 2016, la question de la compétence du juge pénal, au-delà de celle du procureur national financier, pour statuer sur l'opportunité et la réalité des tâches confiées aux collaborateurs parlementaires semble donc effectivement se poser, ainsi qu'ont commencé à l'évoquer plusieurs voix universitaires, notamment les professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel dans une tribune parue ce matin.

Dans une démocratie, la séparation des pouvoirs et le libre exercice du mandat des parlementaires sont des questions bien plus fondamentales que la polémique électoraliste. La volonté évidemment manifeste des adversaires de "dézinguer" une candidature à l'élection présidentielle n'est pas à la hauteur des enjeux posés par ces questions. Attendons de voir quelles réponses y seront apportées dans les semaines à venir.

Une bonne sortie de crise pour le candidat dans l'oeil du cyclone serait de s'engager sur des réformes importantes permettant de renouer avec la confiance des citoyens : fin de la possibilité d'employer des proches pour les parlementaires, invention d'un contrôle par la Cour des comptes, en lien avec les questures des assemblées, de l'utilisation des fonds par les parlementaires, meilleur contrôle - avec sanction - des conflits d'intérêts notamment au niveau ministériel, fin du "verrou de Bercy" en matière de fraude fiscale pour lever toutes les hypothèques, conduite d'une politique de lutte contre la fraude aux finances publiques qui permette d'assurer la justice entre ceux qui payent leur contribution à l'effort commun et ceux qui trichent... Mais là nous repartons dans de vrais sujets de campagne. Et la presse unanime semble ne pas vouloir les traiter pour le moment. Wait and see...

 

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.