Émergence du mythe de la transparence, lobbying et responsabilité des élus (2/2)

Le mythe de la transparence contribue à pointer du doigt les lobbies, entraînant un mouvement de déresponsabilisation des élus et une conception simpliste de l'intérêt général.

Perception du lobbying par les médias et ses parties prenantes et transparence

 

En France, le lobbying est une activité particulièrement clivante. Certains, à l’instar de A.-M. Ducroux, administratrice de Transparency international France, véhiculent une perception positive du lobbying : « Pour éclairer des questions complexes, nouvelles, souvent traitées dans l'urgence, les expertises plurielles et contradictoires sont essentielles à la démocratie. Ainsi, il est plus nécessaire que jamais de garantir aux citoyens, au sein du Parlement, une écoute équilibrée des représentants d'intérêts économiques, sociaux et sociétaux, environnementaux et culturels »[1]. Cette vision positive est alors principalement sous-tendue par deux arguments. Elle repose, d’abord, sur l’idée selon laquelle le lobbying trouve naturellement sa place dans une démocratie pluraliste, en tant qu’il est une expression légitime des intérêts, certes le plus souvent catégoriels, des groupes de citoyens et des entreprises qui font pleinement partie du tissu social et économique national et méritent, dès lors, de pouvoir faire valoir leur point de vue auprès des décideurs publics.

La perception positive du lobbying repose, ensuite, sur la plus-value qu’il constitue en matière d’expertise auprès des décideurs publics, une plus-value nécessaire en raison, essentiellement, de la technicisation et de l’accélération de la réglementation normative. Cette plus-value expertale est défendue, bien entendu, par les lobbyistes eux-mêmes[2], mais également par les décideurs publics[3], les associations[4] et les organisations internationales[5].

 

Cette vision ne fait toutefois pas l’unanimité, puisqu’elle trouve son pendant dans une perception beaucoup plus négative du lobbying, illustrée par le positionnement de l’association Anticor, selon laquelle « le lobbying est une pathologie de la démocratie, une confiscation de la décision publique »[6]. Cette perception est alors sous-tendue par une multitude d’arguments, au premier rang desquels l’idée selon laquelle le lobbying vise à défendre des intérêts particuliers, au détriment de l’intérêt général. Cet argument, qui trouve ses racines dans le jacobinisme et la conception nationale de la souveraineté, est souvent relayé par les médias, qui se plaisent à rappeler les actions de lobbying – efficaces – qui ont été réalisées à l’occasion de récents projets et propositions de loi afin de défendre les intérêts d’un groupe de personnes ou d’une profession au détriment de ce qui est présenté comme étant l’intérêt général[7].

La perception négative du lobbying repose ensuite sur l’idée, parfois avérée, souvent fantasmée, selon laquelle il repose sur le complot et la dissimulation, figurant un « un monde politique où les décisions se prennent portes fermées, avec des enjeux de pouvoir qui échappent aux règles démocratiques »[8]. A cela s’ajoute l’association, relativement fréquente, entre lobbying, d’un côté, et corruption ou argent sale, de l’autre côté. Car, comme le relève O. Babeau, Professeur de stratégie d’entreprise à l’Université Paris 8, « le mot lobbying en France est facilement associé à quelques images d’Epinal : la grande firme pollueuse qui veut pouvoir poursuivre ses activités en toute impunité, le puissant groupe qui parvient à susciter une loi en sa faveur, en un mot l’inavouable influence d’un intérêt coupable qui s’exprime dans l’opacité. Le mot sonne mal aux oreilles françaises, car il est presque synonyme pour nous de corruption »[9].

Enfin, la perception négative s’appuie sur l’image de David contre Goliath. En effet, les lobbyistes constituent une catégorie largement hétérogène, qui regroupe notamment, telle qu’elle a été définie par la loi « Sapin 2 », les syndicats, les associations cultuelles, les ONG, les PME et les multinationales, y compris celles œuvrant dans des domaines dits « sensibles » (agroalimentaire, tabac, chimie, santé, …). Cette hétérogénéité n’a, en soi, rien de problématique ni de condamnable. En revanche, la différence de moyens dont disposent chacune de ces catégories est parfois perçue comme une difficulté. Car regrouper sous un même terme des acteurs disposant de moyens très inégaux revient, pour certains, à nier que le lobbying – ou, à tout le moins, le lobbying réussi – n’est le fait que des acteurs qui ont le plus de moyens financiers[10]. P. Jan en conclut alors que « L'effet projeté est alors évident. Le lobbyisme ne parvient jamais à compenser un tel déséquilibre en termes d'image : il est présumé illégitime »[11].

 

Aujourd’hui, c’est cette perception négative du lobbying qui l’emporte encore et, semble-t-il, pour longtemps. Couplée à l’exigence croissante de transparence, elle explique la volonté du gouvernement et du législateur d’encadrer davantage l’activité de représentation d’intérêts, mais également les arguments et discours tenus à l’occasion des débats ayant entouré l’adoption de la loi « Sapin 2 ».

 

L’adoption du projet de loi « Sapin 2 », ou les effets du mythe de la transparence sur le lobbying 

 

Dans la droite lignée des lois du 11 mars 1988[12], du 29 janvier 1993[13] et du 11 octobre 2013[14] relatives à la transparence de la vie publique et à la lutte contre la corruption, le Gouvernement a présenté en Conseil des ministres son projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dit « Sapin 2 ». L’objectif de ce texte, tel qu’il est énoncé dans l’étude d’impact qui l’accompagne, est de « réaliser de nouveaux progrès en matière de transparence et de modernisation de la vie des affaires et des relations entre acteurs économiques et décideurs publics »[15]. Ainsi qu’il était possible de s’y attendre au vu de ces éléments, l’argument de la transparence a joué un rôle fondamental dans les débats et discours relatifs au texte de loi, qu’il s’agisse des médias, des membres de l’Exécutif, du Parlement, des élus locaux, des autres parties prenantes, c’est-à-dire des représentants d’intérêts eux-mêmes, des associations de lutte pour la transparence (Transparency international, Anticor, et Regards citoyens), des personnes et entités ayant recours à des représentants d’intérêts, mais également des universitaires.

 

L’argument de la transparence, dans les débats et discours relatifs au projet de loi « Sapin 2 », a incontestablement rempli la fonction d’argument d’autorité. Cette fonction attribuée à la transparence a été perceptible, d’abord, dans les discours des membres de la majorité présidentielle, lorsqu’ils ont défendu le projet de loi. Pour ces derniers, qui se posent « fers de lance » de la transparence, postulée comme étant un idéal incontestable et comme un objectif à atteindre, la transparence est un argument d’autorité « positif ». L’exécutif, dont la côte de popularité était extraordinairement basse et entachée par les affaires Thévenoud et Cahuzac, et sa majorité parlementaire ne manquent alors pas de souligner que « ce projet de loi est un texte fondamental qui s’inscrit dans la cohérence de l’action menée par la majorité depuis 2012 pour accroître la transparence et la moralisation de la vie publique et de la vie économique »[16]. Mais, pour le Gouvernement comme pour les membres de la majorité présidentielle – ou de tous ceux qui étaient favorables au projet de loi –, la transparence est également un argument d’autorité « négatif », en ce qu’il permet de stigmatiser toute opposition parlementaire visant à amoindrir ou à réduire à néant l’encadrement du lobbying. L’intervention d’I. Attard, députée (Ni) du Calvados, en réaction aux critiques de l’opposition qui jugeait excessives certaines des dispositions de l’article 13 du projet de loi, est de ce point de vue éclairante : « À ce stade des débats, je tiens à dire combien je suis surprise par les termes utilisés pour qualifier notre travail sur les lobbyistes : ainsi, il serait  "excessif" de demander plus de transparence ou d’éthique. (…) De manière générale, je trouve que l’on se pose en France beaucoup de questions sur la transparence, alors que cette attitude est normale ailleurs. Cela devrait nous inciter à supprimer de nos débats le terme "excessif" »[17].

La fonction d’autorité de la transparence a, d’ailleurs, pris une dimension d’autant plus importante qu’elle a largement été reprise par les médias. Parmi les mécanismes utilisés pour ce faire figurent le recours quasi-systématique à un vocabulaire laudatif pour évoquer le renforcement de la transparence du lobbying[18], ou encore la surreprésentation des représentants des associations Regards Citoyens, Transparency international ou Anticor dans les articles de presse[19].

 

Le lobbying à l’épreuve du mythe de la transparence : vers la  déresponsabilisation des élus et une perception simpliste de l’intérêt général

 

Au-delà des aspects potentiellement et prétendument vertueux de la transparence, nombreux sont les travaux à avoir souligné les risques d’un excès de transparence, voire les aspects négatifs consubstantiels à la transparence elle-même. Ainsi, invoquant le Panoptique de J. Bentham – une structure permettant à un gardien, situé dans une tour au centre, de pouvoir « maintenir sous surveillance n’importe que individu sous quelque motif que ce soit »[20] sans permettre à celui-ci de savoir s’ils est observé – M. Foucault, parmi d’autres, souligne le fait que la transparence n’est rien d’autre que le moyen de créer une société disciplinaire axée sur le contrôle social. Aussi, selon D. Bessire[21], le paradigme de la transparence repose sur la théorie de l’utilitarisme, développée par J. Bentham, et selon laquelle l’homme est un individu calculateur, toujours prêt à des comportements opportunistes si les profits attendus sont supérieurs aux pertes estimées. Le paradigme de la transparence serait ainsi, intrinsèquement, porteur d’un antihumanisme radical excluant toute éthique. Il créerait « une société transparente à elle-même. (…) La transparence ainsi obtenue n’est pas efficace, elle instaure la surveillance mutuelle et la méfiance. La transparence n’est pas d’abord le contraire du mensonge et de la dissimulation, elle est le contraire de la confiance. Avoir confiance en quelqu’un c’est en effet accepter de le perdre de vue et de lui laisser autorité sur sa tâche, à commencer par cette tâche première qu’est la conduite de son existence dans ses rapports avec son métier et avec ses contemporains »[22].

 

Instrument de contrôle, porteuse d’un antihumanisme, la transparence serait également un obstacle à la prise de décision puisque, pour G. Carcassonne, « la manie de la transparence risque de nuire à tout exercice d’une volonté. L’expression, parce que promise à être connue, se gardera de toute aspérité, les enjeux seront inventoriés et traités à égalité de peur de susciter l’hostilité. A poursuivre la transparence avant tout, l’on n’aura gagné que la fadeur ou la caricature »[23]. A cela s’ajoute le fait que l’encadrement du lobbying au nom de la transparence tend à pointer du doigt les seuls lobbyistes et à omettre les décideurs publics ou, à tout le moins, à les présenter uniquement comme les victimes des lobbies. Or, en tant que représentants du peuple[24], les décideurs publics sont investis d’une responsabilité, celle de veiller à l’intérêt général et, partant, sont supposés être en capacité d’entendre, sur un sujet donné, l’ensemble des arguments en présence – y compris lorsque ces arguments concernent des intérêts particuliers – et d’arbitrer entre ces derniers au nom de ce qu’il considère être l’intérêt général. Le débat sur l’encadrement sur lobbying, en étant focalisé sur l’exigence de transparence, tend donc soit à infantiliser et déresponsabiliser les décideurs publics – incapables de faire le tri entre ce qui relève des intérêts particuliers et de l’intérêt général, il faudrait que le citoyen puisse le faire pour eux –, soit à les diaboliser en estimant que leur faiblesse – certes humaine – les conduit à céder aisément devant les arguments – verbaux et financiers – des lobbyistes.

 

Enfin, le discours faisant du renforcement de la transparence l’alpha et l’oméga de l’encadrement du lobbying véhicule une image simpliste de l’intérêt général, en ce qu’il laisse penser qu’il suffit de faire la lumière sur les différentes pressions que pourraient subir les représentants du peuple et sur les différents intérêts particuliers pour que l’intérêt général apparaisse de manière évidente. Il suppose ainsi que l’intérêt général n’est pas la somme des intérêts particuliers, voire même qu’intérêts particuliers et intérêt général s’opposent nécessairement. Il y aurait donc un intérêt général, aisément identifiable, contre lequel œuvreraient les différents lobbies. Cette équation ne se vérifie pourtant pas toujours. A titre d’exemple, le lobby pharmaceutique, souvent dénoncé, représente logiquement les intérêts économiques des laboratoires, qu’on oppose de manière systématiques à l’intérêt des patients ou des patients potentiels, assimilés à l’intérêt général. Sans nier que les abus existent parfois – voire souvent –, il convient aussi d’admettre que permettre aux laboratoires de financer la recherche et l’innovation en fixant des marges suffisantes sur les médicaments existants participe de l’intérêt général en favorisant le développement de nouvelles thérapies.

 

Davantage de transparence est, bien entendu, nécessaire. Mais cela ne doit pas conduire à occulter des réflexions plus larges, autour notamment de la définition de l’intérêt général et de la responsabilité politique des élus.

 


[1] A.-M. Ducroux, « Encadrement du lobbying: pourquoi tant de timidité politique ? », Mediapart, 2 juillet 2009.

[2] Ainsi, M.-L. Daridan, chargée des affaires publiques chez Apple, et A. Luneau, Directeur associé d’Interel, estiment par exemple qu’ « en informant les politiques sur les multiples enjeux de leurs décisions, en les confrontant à la réalité du terrain, en leur apportant une information argumentée et étayée, ils contribuent à éclairer la prise de décision et, pour aller un cran plus loin, à élaborer de meilleures normes. Leur contribution est reconnue par les pouvoirs publics, à l’instar de l’Assemblée nationale et du Sénat où les représentants d’intérêts peuvent désormais être enregistrés. Dans un contexte de technicisation croissante des sujets qu’ils soient économiques, juridiques, environnementaux ou sociétaux, confronté à la profusion d’informations disponibles, le politique est demandeur d’une expertise dont il ne dispose pas nécessairement » (M.-L. Daridan et A. Luneau, « Du mythe du secret aux défis de la transparence », Géoéconomie, 2015/3, n°75, pp. 51-61).

[3] D. Fasquelle, député (LR) du Pas-de-Calais, estime ainsi que les parlementaires « ne peuvent pas être spécialistes de tous les sujets » et explique que, dès lors, ils ont « intérêt à écouter le maximum de points de vue » (R. Legendre et C. Vigoureux, « Michel Sapin veut "outer" les lobbyistes », L’Opinion, 9 juin 2016). P. Charié, ancien député (LR) du Loiret, indique, dans son rapport d’information sur le lobbying : « Dans une société de plus en plus complexe, ils doivent confronter les points de vue, croiser les regards. Dans un monde en mutation permanente, quand la vérité d’hier peut vite évoluer et quand la vérité binaire devient relative, les gestionnaires de la cité devraient être en relation directe et permanente avec les entreprises » (J.-P. Charié, Rapport d’information n°613 de la commission des affaires économiques sur le lobbying, 16 janvier 2008). Enfin, C. Sirugue, député (PS) de Saône-et-Loire, estimait également que l’expertise fournie par les représentants d’intérêts est précieuse en ce qu’elle permet « d’obtenir des informations sur la manière dont la loi est appliquée et sur les moyens de l’améliorer » ainsi que sur les « attentes de la société civile » (l’Assemblée nationale, février 2013, p. 3).

[4] T. Morlier, administrateur de Regards citoyens, admet que « les parlementaires, qui disposent de ressources humaines limitées, n’ont pas les moyens d’écrire des amendements qui tiennent la route juridiquement » (M. Damge, « Encadrer le lobbying, la promesse oubliée de François Hollande », LeMonde.fr, 3 mars 2016).

[5] « Le lobbying peut contribuer à une prise de décision informée en mettant au service de politiques publiques efficaces des données et des opinions utiles » (Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying adoptée par l’OCDE le 18 février 2010).

[6] J. Adel,  « "Nous, le Peuple" et le lobbying », Mediapart.fr, 9 juillet 2013.

[7] Les cas les plus souvent rappelés sont le succès du Conseil supérieur du notariat, auquel on attribue la paternité de 2 383 des 3 194 amendements déposés sur le projet de loi pour la croissance et l’activité, dit « Macron », ou encore les succès du secteur financier auquel on impute l’échec de la soumission de certains dividendes au paiement de cotisations sociales ou de l’instauration d’une taxe sur le trading à haute fréquence et sur les transactions financières.

[8] C. Sirugue, Rapport de la délégation chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études de l’Assemblée nationale, février 2013, p. 2-3.

[9] O. Babeau,  « Le volet "lobbying" du projet de loi Sapin 2 : une conception archaïque des relations entre le monde économique et la politique », Atlantico.fr, 8 juin 2016.

[10] Une étude conduite par Regards citoyens révèle en effet qu’ « au top 5 de l'influence figurent ainsi EADS, EDF, Total, GDF Suez et Bouygues » (F. Dedieu et B. Mathieu, « Les lobbies qui tiennent la France », L’Expansion, 12 avril 2012).

[11] P. Jan, « Le droit parlementaire à l'épreuve du lobbying », L.P.A., n°73, 11 avril 2013, pp. 4-10.

[12] Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, dite loi « Sapin 1 ».

[13] Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.

[14] Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

[15] Etude d’impact du projet de loi, p. 13.

[16] Compte-rendu n°86 de la réunion de la commission des lois de l’Assemblée nationale du 25 mai 2016.

[17] Assemblée nationale, 1ère lecture, compte-rendu de la 1ère séance du 8 juin 2016.

[18] Pour Le Parisien, « L’Assemblée nationale peut s’enorgueillir d’un rôle d’éclaireur en matière de transparence politique : ni le Sénat, ni les ministères, ni aucunes des administrations publiques ne s’est encore imposé une telle cure de transparence » (« Lobbys, bas les masques », Le Parisien, 5 janvier 2014).

[19] Voir not. F. Krug, « Lobbies à l’Assemblée : le grand ménage n’aura pas lieu », Rue89.nouvelobs.com, 13 février 2013 ; D. Israël et M. Mathieu, « Le plan de Bercy pour contrôler les lobbyistes », Mediapart.fr, 27 janvier 2016 ; « UE : les lobbies sont-ils nuisibles ou sains pour la démocratie ? », rtbf.be, 17 avril 2015….

[20] D. Bessire, « La quête de transparence au risque de l’anti-humanisme », Finance & Bien Commun, 2005/2, n°22, pp. 54-62.

[21] Ibid.

[22] A. Cugno, « Le deuil du politique », Études, 2011/6, T. 414, pp. 773-783.

[23] G. Carcassonne, « Le trouble de la transparence », Pouvoirs, 2001/2, n°97, pp. 17-23.

[24] Article 3, alinéa 1er de la Constitution de 1958.

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