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Billet de blog 1 mai 2021

Les compétences de l'Union européenne

Depuis la signature du premier traité instituant la CECA, la construction européenne a connu un approfondissement continu, notamment par le traité de Rome en 1957, le traité de Maastricht en 1992, le traité d'Amsterdam en 1997 puis le traité de Lisbonne en 2007.

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Les compétences de l'Union européenne


Depuis la signature du premier traité instituant la CECA, la construction européenne a connu un approfondissement continu, notamment par le traité de Rome en 1957, le traité de Maastricht en 1992, le traité d'Amsterdam en 1997 puis le traité de Lisbonne en 2007. Les dispositions relatives aux compétences de l'UE sont désormais inscrites dans le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

« En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres.» (art. 5§1 TUE).

Ce principe strict de nature à protéger les compétences propres des Etats membres admet cependant des exceptions sous la forme de «pouvoirs implicites» de l'Union, exprimés par la jurisprudence de la Cour de Justice de la Communauté européenne du 31 mars 1971 (Commission des Communautés européennes contre Conseil des Communautés européenne- Accord Européen sur les Transports Routiers (AETR)) selon laquelle une «compétence résulte non seulement d'une attribution explicite par le traité (...) mais peut découler également d'autres dispositions du traité et d'actes pris, dans le cadre de ces dispositions, par les institutions de la Communauté».

1. Les types de compétence

L'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants (art. 3 TFUE) :

- la politique commerciale commune (traités de libre échange);

- l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ;

- l'union douanière, (ex. Code des douanes de l'Union européenne, 2013) ;

- la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche ;

- la politique monétaire pour les EM de la zone euro.

" L'Union dispose également d'une compétence exclusive pour la conclusion d'un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée." (art. 3.2 TFUE)

La compétence exclusive se traduit par des processus d'élaboration et de décision au seul niveau européen (voir fiche institutions de l'Union européenne). En ces domaines les États membres ont donc abandonné toute souveraineté.

La compétence partagée avec les États membres (art.4 TFUE) s'exerce principalement dans les domaines suivants :

- le marché intérieur (hors l'établissement des règles de concurrence) (ex : Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur);

- la politique sociale pour les aspects définis dans le TFUE (ex.: Fond social européen créé avec le traité de Rome ayant notamment comme objectif « compétitivité régionale et emploi ») ;

- la cohésion économique, sociale et territoriale ;

- l'agriculture et la pêche (hors la conservation des ressources biologiques de la mer) ;

- l'environnement (ex: le Pacte vert pour l'Europe) ;

- la protection des consommateurs ;

- les transports ;

- les réseaux trans-européens (ex.: Décision d'exécution 2013/801/UE de la Commission instituant l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux qui intervient dans les projets concernant tous les types de transports) ;

- l'énergie (ex. directive 2003/54/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité) ;

- l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ex : règlement Dublin 3 (no 604/2013) de juin 2013) ;

- les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique pour les aspects définis dans le TFUE.

" Lorsque les traités attribuent à l'Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l'Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne. Les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l'Union a décidé de cesser d'exercer la sienne." (Art. 2.2 TFUE)


Sans contrainte sur les États membres, l'Union dispose également d'une compétence pour mener des actions dans les domaines de la recherche, du développement technologique et de l'espace, dans les domaines de la coopération au développement et de l'aide humanitaire, ainsi que dans les domaines de la protection et l'amélioration de la santé humaine, l'industrie, la culture, le tourisme, l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport, la protection civile, la coopération administrative.

2. L'exercice des compétences de l'Union européenne

Trois principes viennent encadrer la mise en œuvre de ses compétences.

Le principe de subsidiarité est défini à l'article 5.3 du TUE : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. »

Ce principe qui ne s'applique évidemment qu'aux compétences partagées dans l'Union, permet de déterminer, au cas par cas, quelle autorité, nationale ou communautaire, sera le mieux à même de mettre en œuvre le droit de l'Union.

Le contrôle juridictionnel peut être exercé à posteriori par la CJUE qui n'examine alors que le "moyen de l'erreur manifeste d'appréciation". A titre d'exemple, le Tribunal de l'Europe (une des instances de la CJUE) a jugé que l'objectif de l'action en cause pouvait être mieux réalisé au niveau de l'Union dès lors que pouvait être observée une évolution hétérogène des législations nationales (Trib. UE, 25 avril 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a/Commission).

Le principe de proportionnalité est une construction jurisprudentielle le validant comme principe général du droit- (CJCE, 29 novembre 1956, Fédéchar), et désormais énoncé à l'article 5.4 du TFUE : « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

Ce principe est opposable à l'UE comme aux Etats membres, sur l'ensemble des compétences de l'UE (exclusives et partagées). Le contrôle juridictionnel par la CJUE se borne ici également à l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation.

Ainsi il a été admis que les « mesures visant à mieux lutter contre le financement du terrorisme et à garantir une plus grande transparence des transactions financières » respectent ce principe dès lors que « les règles concernant la protection de la vie privée et des données à caractère personnel imposent d’établir une nette distinction entre les catégories d’entités juridiques dont l'activité consiste à gérer des fiducies/trusts, en vue de réaliser des bénéfices, et d’autres catégories » ( COM(2016) 450) ».


Le principe de flexibilité comporte deux dimensions :

a) L'adaptation destinée à parer aux éventuelles lacunes des traités : « Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l'unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen».

Ce principe qui ne s'applique qu'aux compétences propres (exclusives et partagées) à l'Union, n'est que rarement utilisée, toujours en dernier recours, pour éviter les blocages.

b) La différenciation juridique, rendue nécessaire dans une Union à 28 États, est accordée à certains États compte tenu des traditions et des circonstances locales.

La différenciation peut être défensive, exemples : a) l'Opting out alors accordé au Royaume Uni pour rester à l'écart notamment de la politique économique et monétaire, ou de la politique sociale ; b) celle obtenue par le Danemark qui bien que participant au mécanisme de change européen, n'est pas tenu d’adhérer à l’UEM et à l’Euro.

La différenciation peut au contraire prendre la forme de la coopération renforcée lorsque sur un sujet précis les obstacles ne permettent pas d'envisager l'obtention de l'unanimité.

La différentiation fait l'objet des articles 326 et suivants du TFUE. La demande d'autorisation de coopération renforcée doit rassembler neuf Etats au minimum. Elle peut être accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen. Ce n'est qu'après cette autorisation que les modalités de coopération renforcée peuvent être arrêtées. La coopération renforcée, tout en participant à la réalisation des objectifs de l'Union, doit à la fois protéger les Etats participants mais également ne pas nuire aux Etats non participants.

A titre d'exemples, la mise en place de l'espace Schengen (22 états membres ainsi que les 4 états de l'AELE), celle du principe d'une taxation sur les transactions financières (11 états membres), celle en matière de brevet (25 états membres).

La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) fait l'objet d'une procédure particulière, prévue à l'article 329 du TFUE. « La demande des États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune est adressée au Conseil. Elle est transmise au haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, (...) ainsi qu’à la Commission, qui donne son avis, notamment sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec les autres politiques de l’Union. Elle est également transmise au Parlement européen pour information. L’autorisation de procéder à une telle coopération renforcée est accordée par une décision du Conseil, statuant à l’unanimité. »


Pour le groupe de travail « Ue-commission », Paul Bocquet, Jean Michel Coulomb, Patrick Fodella, Claude Layalle 30 avril 2021

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