Les institutions de l'Union européenne

Les institutions de l'Union européenne ont progressivement évolué depuis leur création, en particulier par les traités de Maastricht et de Lisbonne, et l'on peut légitimement se demander dans quelle mesure l'équilibre institutionnel actuel parvient à attribuer à l'Union les caractéristiques d'une entité démocratique.

Les institutions de l'Union européenne

L'Union européenne est une entité inter-étatique : en droit international elle n'est ni un Etat ni une fédération ni une confédération d'Etats. Elle a cependant pour principe d'intégrer le droit européen dans celui des Etats membres ; cela passe par l'obligation de transposer ou d'appliquer directement dans ces états le droit issu des institutions européennes, ce, sous le contrôle de la Cour de Justice de l'UE. Pour installer ce droit européen, l'UE secrète plusieurs types de textes. Le règlement, la directive et la décision sont d'application obligatoire par les états membres. La recommandation et l’avis ne sont pas d'application obligatoire ( https://vie-interne.attac.org/IMG/pdf/fiches_-_procedure_legislative.pdf ).

De façon corollaire, tous les droits nationaux doivent être compatibles avec le droit de l'UE. En cas de non respect des textes européens de nature obligatoire des sanctions peuvent être prises à l'encontre de l’État membre fautif.

Les institutions de l'Union européenne ont progressivement évolué depuis leur création, en particulier par les traités de Maastricht et de Lisbonne, et l'on peut légitimement se demander dans quelle mesure l'équilibre institutionnel actuel parvient à attribuer à l'Union les caractéristiques d'une entité démocratique.


Le Conseil européen est composé des chefs d’Etat ou de gouvernement des États membres et de son président ainsi que de la présidente de la Commission européenne. Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une seule fois (le Président du Conseil européen ne peut détenir une fonction nationale pendant son mandat (TUE, article 15.5)).

Le Conseil européen donne une impulsion politique mais n'a pas de fonction législative. Réuni deux fois par semestre sur convocation de son président, il se prononce généralement par consensus. Dans certains cas, il adopte ses décisions à l’unanimité ou à la majorité qualifiée.


La Commission européenne est une entité clé de l’Union européenne. Chaque Etat membre en désigne un commissaire, sachant que traditionnellement les commissaires les plus importants sont désignés avec l'aval des Etats membres les plus influents (le président, le commissaire chargé de la PAC, celui chargé de l'harmonisation du marché intérieur, celui chargé des affaires économiques et celui chargé de la politique commerciale commune). Les membres désignés ne reçoivent pas d'instructions de leur Etat membre d'origine qu'ils ne sont pas censés représenter.

L'administration de la Commission européenne est composée de 55 services et agences appelées « Directions générales » (commerce, affaires économiques, PAC, etc.) qui ont un rôle déterminant dans la réalité du travail de la Commission. La Commission emploie environ 35 000 personnes.

La Commission est l'exécutif de l'UE. Sa fonction principale consiste à proposer et à mettre en œuvre les politiques de l'Union adoptées par le Conseil européen et le Parlement européen. Elle a le pouvoir de soumettre des propositions de directives et de règlements. La Commission supervise l’application des lois de l’Union sous le contrôle de la Cour de Justice de l’Union européenne.

La Commission dispose du droit d’initiative législative dans certains domaines tels que le budget et les politiques dites « de cohésion » (fonds structurels). La Commission dispose du droit exclusif d’initiative dans les domaines dans lesquels les États membres ont transféré une part significative de leurs responsabilités, comme la politique agricole commune, l’union douanière, le marché intérieur, l’Euro, etc.).

Le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne ou la BCE peuvent l'inviter à soumettre des actes législatifs, ce qu'elle peut refuser en publiant les raisons de ce refus.

Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir de prendre des actes non législatifs de portée générale complétant ou modifiant certains éléments non essentiels de l'acte législatif considéré.

Par l'initiative citoyenne européenne (ICE), les citoyens de l'Union européenne (UE) peuvent (depuis 2008) demander à la Commission de formuler des propositions législatives. Pour être recevable, une ICE doit obtenir au moins un million de signatures dûment formalisées (dépôt de son identité, etc.), réparties dans au moins un quart des Etats membres de l'UE. Cependant, la Commission peut refuser, en invoquant des raisons formelles ou juridiques, de valider le dépôt d'une proposition en se justifiant par écrit. La Commission a validé le dépôt de quelques ICE. Certaines ont atteint le seuil requis mais aucune de celles-ci n'a ensuite donné lieu à une quelconque initiative de la Commission.

La Commission, « gardienne des traités » (cf. TUE, article 17), peut poursuivre devant la Cour de justice de l'UE les Etats membres qui ne les appliqueraient pas correctement. Elle peut proposer d'appliquer des sanctions contre les Etats qui ne respecteraient pas les traités, notamment dans les domaines budgétaires, de l'harmonisation du marché intérieur ou du respect des principes fondamentaux de l'UE.


Le Conseil de l'Union européenne, couramment appelé Conseil dans les textes officiels de l'UE, est composé des ministres de chaque État membre ayant des responsabilités dans un domaine abordé lors d'une réunion. Ils sont chargés, avec les ambassadeurs permanents des Etats membres auprès de l'UE, d'y représenter les États membres et de défendre leurs intérêts. La présidence du Conseil de l'Union européenne est assurée par chaque Etat membre, sur une base tournante semestrielle.

Le Conseil de l'Union européenne vote les directives et les règlements et ratifie les traités internationaux.

Le Conseil a un rôle primordial en matière législative.

Dans la procédure législative ordinaire le Conseil est co-législateur avec Parlement européen.

En matière budgétaire, qui relève d'une procédure législative spéciale, le Conseil doit adopter le Cadre financier pluriannuel (CFP) à l'unanimité (le Parlement doit l'adopter dans les mêmes termes).


Le COREPER

Les Etats membres ont des représentants permanents réunis dans le COmité des REprésentants PERmanents en responsabilité de la préparation du travail du Conseil de l’Union européenne. Il est constitué de représentants permanents des États membres (formation COREPER I) auxquels s’adjoignent les ambassadeurs des États membres auprès de l’Union européenne (formation COREPER II) et est présidé par l’État membre qui assure la présidence du Conseil.

Le COREPER est informé des décisions des organes de l'Union européenne, notamment de la Commission européenne.


Le Parlement européen est élu pour un mandat de 5 ans au suffrage universel direct ; le nombre de députés par Etat membre est proportionnel à l'importance de sa population. Chaque Etat membre reste libre des modalités pratiques.

L'organisation interne du Parlement européen est semblable à celle des Parlements nationaux, avec un processus qui voit intervenir un certain nombre de commissions chargées de donner des avis sur les textes proposées avant le débat en séance plénière.

Le Parlement européen valide la composition de la Commission proposée par le Conseil européen.
Le Parlement européen contrôle également le travail de la Commission européenne qu'il peut censurer.
Le Parlement européen n'agit qu'en tant que co-législateur partiel : il partage avec le Conseil de l'Union européenne le pouvoir d'adopter et de modifier les propositions législatives et d'arrêter le budget pluri-annuel de l'Union européenne. Le Parlement et le Conseil européen doivent se mettre d’accord sur le budget annuel de l’Union européenne. Toutefois, les décisions prises par le Parlement et le Conseil européen en matière de dépenses et de recettes doivent respecter le plafond annuel de dépenses fixé dans le plan de financement à long terme de l'Union (le "cadre financier pluriannuel" (CFP), celui en cours concerne 2021 à 2027). Le CFP, qui dépend donc de la contribution des Etats membres au budget européen, ne peut être modifié qu'avec l'accord des états membres, ce après une simple consultation du Parlement européen, ce qui marque une limitation importante des compétences budgétaires de ce dernier.


Le Comité des régions (CdR, fréquemment désigné par l'acronyme anglais CoR)

Créé par le traité de Maastricht, le Comité des Régions compte 350 membres, élus locaux ou régionaux des Etats membres. Ses membres sont nommés par le Conseil de l'UE, sur proposition du gouvernement des Etats membres, pour un mandat de cinq ans renouvelable.

Il est obligatoirement saisi pour avis, pour tout projet législatif impactant les collectivités locales ou régionales. Il peut également donner des avis de sa propre initiative à la Commission, au Conseil de l'Union européenne et au Parlement.

Il peut saisir la Cour de Justice de l'UE notamment pour défendre le principe de subsidiarité.


Le CESE

Le Comité économique et social européen (CESE) est un organe consultatif de l'UE qui se compose de représentants d'organisations de travailleurs et d’employeurs et d’autres groupes d’intérêts. Ses 359 membres sont nommés pour un mandat renouvelable de 5 ans par le Conseil sur proposition des États membres.

Le CESE transmet des avis à la Commission, au Conseil de l’UE et au Parlement européen.


La COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires).

Cet organe, composé de parlementaires européens et nationaux, est chargé de la collaboration du Parlement européen avec les parlements nationaux.

La Cour des comptes

La Cour des comptes qui siège à Luxembourg est composée d'autant de membres que d'Etats membres désignés par la Conseil.

La Cour des comptes est notamment chargée du contrôle du budget général de l'UE. Elle ne dispose pas du pouvoir de sanction. Elle publie un rapport annuel et peut spontanément publier des rapports spéciaux.


La CJUE (Cour de Justice de l'Union européenne)

La CJUE est composée d'autant de juges que d'Etats membres. Elle siège à Luxembourg.
Elle regroupe deux juridictions : la Cour de justice et le Tribunal.

La CJUE peut être saisie par la Commission, un Etat membre, le CdR ou une personne physique ou morale.

En première instance, le Tribunal statue sur les recours formés par des personnes morales ou physiques, et dans certains cas, les Etats membres. Les décisions rendues par le Tribunal peuvent, sauf exception faire l'objet, d'un pourvoi devant la Cour de justice, limité aux questions de droit, dans les conditions et limites prévues par le statut (TFUE art. 256§1).

La CJUE veille à l'application du droit de l'Union et à l'uniformité de son interprétation sur le territoire de l'Union. À cette fin, elle contrôle la légalité des actes des institutions de l'Union européenne et statue sur le respect, par les États membres, des obligations qui découlent des traités. Elle interprète également le droit de l'Union à la demande des juges nationaux. Elle n'a cessé d’interpréter la portée des textes européens dans le sens de la supériorité du droit communautaire sur les droits nationaux. Ce processus a renforcé le pouvoir politique de la CJUE.


Exemples du rôle crucial de la CJUE

Arrêt Cassis de Dijon (1979). Un importateur allemand de cassis de Dijon, l'entreprise Rewe-Zentral, a porté plainte contre l'administration du monopole des alcools de la RFA, n'ayant pas obtenu le droit de commercialiser en Allemagne cette liqueur française. Au nom de la liberté du commerce intracommunautaire, l'arrêt donne raison à l'entrepreneur. La CJUE, par cette décision, a joué un rôle politique de premier plan, en consacrant une interprétation libérale des traités.

Arrêts Viking, Laval, Rüffert et Luxembourg (2007/ 2008). Une nouvelle fois, la CJUE donne une interprétation libérale du droit, en faisant passer les intérêts économiques des entreprises avant ceux des salariés, avec des conséquences non négligeables sur l'exercice des droits syndicaux. Mener une action syndicale peut être désormais considérée comme une restriction de la liberté fondamentale du droit d'établissement des entreprises et les pouvoirs publics ne peuvent plus exiger de tous les entrepreneurs qu’ils s’engagent à verser à leurs salariés la rémunération prévue dans la convention collective applicable sur le lieu d’exécution.

Arrêt Singapour (2017). Saisie par la Commission sur l’accord de libre échange entre l’UE et Singapour, la CJUE n’a exclu du champ de la compétence exclusive européenne que le tribunal arbitral et les prises de participations minoritaires dans les sociétés commerciales, estimant notamment conforme au droit de l’Union européenne le mécanisme de coopération réglementaire. Cet arrêt fait jurisprudence pour les futurs traités de libre échange et de libre investissement.

La CJUE est donc une institution politique très importante, qui veille scrupuleusement sur le rôle qu'elle s'est elle-même conférée depuis de nombreuses années : donner une interprétation juridique en général très libérale des traités européens.


La Banque Centrale Européenne (BCE)

Créée en 1998 par le traité d'Amsterdam, la BCE emploie 2.500 personnes et son siège est à Francfort.
Elle a été instituée selon le principe d'indépendance à l'égard des institutions politiques. Elle dispose du monopole de la politique monétaire et financière. La BCE est dotée d'une personnalité juridique depuis le traité de Lisbonne ce qui renforce son indépendance.

La BCE participe de deux systèmes :

- le Système Européen des Banques Centrales (de tous les Etats membres) ;

- l'Eurosystème constitué à partir des 19 Etats membres ayant adopté l'euro (zone euro).

L’Eurosystème n’est pas mentionné dans les traités pas plus que l’Eurogroupe. Ce dernier est une réunion informelle des ministres des finances des pays de la zone euro.

Seules les banques centrales des pays de UE sont actionnaires de la BCE (selon une clé de répartition basée sur la part de chaque État membre de l'Union européenne dans le PIB et la population de l'Union) ; les banques centrales des pays de la zone euro y détiennent ainsi 70% du capital.

Sa mission de base depuis le traité de Maastricht est de maintenir la stabilité des prix. La crise financière de 2008 puis celle liée à la pandémie Covid 19 l'ont néanmoins amenée à déroger à ce principe en privilégiant une politique de facilité monétaire (quantitative easing).

La BCE est chargée d'émettre l'euro en tant que monnaie de l'Union économique et monétaire et de définir les grandes orientations de politique monétaire de la zone euro.

La gouvernance de la BCE relève de :

1) la Présidence, nommée par accord des chefs d'Etats et de gouvernement de la zone euro (actuellement C. Lagarde) ;

2) Le directoire, officiellement dénommé Comité exécutif de la Banque centrale européenne, comprend le président, un vice-président et quatre autres membres, tous choisis parmi des personnes ayant une autorité et une expérience professionnelle reconnues en matière monétaire ou bancaire. Le Directoire est nommé pour un mandat de huit ans non renouvelable, d'un commun accord entre les chefs d'État et de gouvernement des États de la zone euro, sur recommandation du Conseil de l'Union européenne et après consultation du Parlement européen et du Conseil des gouverneurs.

3) Le Conseil des gouverneurs se compose du directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro. Les principales responsabilités de ce Conseil des gouverneurs consistent à : arrêter les orientations et prendre les décisions nécessaires à l'accomplissement des missions confiées à l'Eurosystème, définir la politique monétaire de la zone euro, les taux directeurs et l'approvisionnement en réserves au sein de l'Eurosystème.

4) Le Conseil général se compose du président, du vice-président et des gouverneurs de toutes les banques centrales nationales. Le Conseil général n'intervient pour l'essentiel qu'à un niveau technique.



Interprétation
La séparation entre les pouvoirs exécutif et législatif, la clarté de la répartition des rôles institutionnel et d'impulsion, l’existence de politiques issues de et validées par l’expression démocratique des citoyens, n'existent pas dans l'Institutionnel de l'Union européenne. Ce sont pourtant les conditions minimales de la démocratie.

Commission européenne, Conseil européen et Conseil de l'Union européenne y jouent, sans contrôle citoyen, des rôles prépondérants dont les poids respectifs peuvent d’ailleurs varier selon les circonstances historiques (une période de crise peut avoir pour effet de donner plus de poids au Conseil européen vis à vis de la Commission).

Le vrai pouvoir exécutif est détenu par la Commission qui dispose de pouvoirs considérables (y compris dans la procédure législative ). La Commission peut certes être censurée par le Parlement européen mais celui-ci ne maîtrise pas son ordre du jour. Le Parlement européen reste une institution relativement secondaire alors que c’est la seule institution européenne élue au suffrage universel direct. L’un des pouvoirs fondamentaux d’un parlement est de voter l’impôt ; le Parlement européen ne le vote pas.

L’Union européenne est ainsi un agrégat institutionnel d’États fondé sur « les forces impersonnelles du marché » qui met ces forces à l’abri « des interférences législatives », pour reprendre l’expression de Friedrich Hayek évoquant en 1939 ce que serait pour lui la bonne gouvernance...

Dans ce contexte, les plus puissants, en l’occurrence les transnationales, ont ainsi la part belle.



Pour le groupe de travail « Ue-commission », Paul Bocquet, Jean Michel Coulomb, Patrick Fodella, 2 avril 2021





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