La politique agricole commune

La prochaine réforme de la PAC devait entrer en vigueur au 1er janvier 2021. Si ce calendrier reste officiellement d'actualité, les difficultés actuelles liées à la pandémie covid-19, aux difficultés économiques et à la durée des négociations (commencées en 2017) nous orientent maintenant sur janvier 2022, voire plus tard.

LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT


1 - Aux origines de la PAC
Lorsque le traité de Rome est signé en 1957, les six pays signataires ont des objectifs principalement économiques. Le « marché commun » ainsi créé a besoin de politiques emblématiques et à fort potentiel de réussite afin de convaincre de la pertinence du projet européen. L’agriculture est sortie très meurtrie des années de guerre et sa production est insuffisante pour satisfaire les besoins. La sécurité et la souveraineté alimentaire sont ainsi un enjeu déterminant. Une Politique Agricole Commune s’impose alors comme une évidence.
Le traité de Rome (art. 39) affiche de manière très explicite les objectifs suivants :
• accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant [...] un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre ;
• assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture ;
• stabiliser les marchés ;
• garantir la sécurité des approvisionnements ;
• assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
C'est en janvier 1962 qu'est ainsi créée la toute première Politique Agricole Commune (PAC).
(https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/section/196/la-politique-agricole-commune-pac-)


2 - Première approche
Produit d’un compromis entre les États membres, la PAC a été une des toutes premières politiques financées sur le budget européen. Elle en est restée la principale jusqu'en 2019 inclus. Toutefois depuis 2007, en termes de part du budget global européen, elle n'a cessé de décroître de façon très significative pour en 2020 finalement passer en second (devancée par les fonds structurels). Pour l'année 2020, elle représente ainsi
environ 34,5 % du budget européen (vs 66% à l'origine), soit 58,12 milliards d’euros.
https://www.liberation.fr/planete/2018/06/01/la-pac-perd-sa-place-de-premier-budget-de-l-unioneuropeenne_1655884
La PAC concerne environ 20 millions de personnes, soit un peu moins de 9 millions d'équivalent temps plein(AWU), travaillant sur 10,5 millions d'exploitations agricoles (chiffres 2016). Les superficies moyennes par pays présentent une très grande disparité entre ceux (à l'Ouest) qui pratiquent une agriculture intensive depuis des décennies et les derniers entrants (à l'Est).
https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ef_m_farmleg/default/table?lang=fr)
https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/performance-agricultural-policy/agriculture-country/eu-country-factsheets_en
Ce qu'il est convenu aujourd'hui d'appeler le premier pilier de la PAC est centré sur l'organisation des marchés et la compétitivité.
Un second pilier, introduit en 1999, est consacré au « développement rural » en prenant en compte les préoccupations sociétales, sociales et environnementales.


3 - Le premier pilier de la PAC
Les premiers pas :
Des outils de régulation des marchés, distincts selon les filières, sont mis en place. Pour les principaux produits (céréales, sucre, lait et viande bovine ), trois mécanismes sont institués :
• des prix garantis,
• une harmonisation des droits de douane au frontières du Marché commun,
• des aides aux exportations.
Les résultats du premier pilier de la PAC ont été très rapides.
Les investissements sont devenus possibles du fait d’une part des aides accordées, d’autre part de la rationalisation et de l’agrandissement des exploitations (en France via le « remembrement »). Une hausse de la productivité, aussi bien de la terre que du travail de l’agriculteur, s’en est suivie, permettant ainsi de baisser les coûts de production. Outre une baisse de la pénibilité de leur travail, les revenus des agriculteurs
ont ainsi augmenté. L’Europe est devenue autosuffisante et même exportatrice pour une partie de ses produits.
Les prix de vente stabilisés issus d’une production stabilisée ont aussi été favorables au consommateur.
En terme d’emploi, alors que l'exode rural était très important depuis la fin de la guerre, on estime que les premiers temps de ce premier pilier de la PAC ont certes diminué le nombre des paysans mais moins violemment que ne l'aurait entraîné la prolongation de l’état de l’organisation agricole peu productif du début des années 50. De façon concomitante, une conséquence importante a été de libérer de la main d’oeuvre pour
une industrie qui par ailleurs en avait fortement besoin.
Il importe cependant de noter certaines conséquences négatives d’importance, la productivité et la rentabilité étant les uniques soucis réels des promoteurs de la PAC. Le paysan s’est progressivement mué en agriculteur et même en exploitant agricole. Des protections climatiques traditionnelles comme les haies ont ainsi disparu, l’utilisation massive de produits phytosanitaires ont gravement altéré la qualité de la nourriture et nui à la biodiversité et la maltraitance productiviste des animaux a explosé.


Les évolutions ultérieures
A partir des années 80, la demande européenne est largement satisfaite et plus généralement au niveau international on constate une baisse de l’activité des marchés. Cette situation provoque une surproduction.
Pour la CEE d'alors les coûts d’aide aux productions deviennent non justifiés. Elle va donc mettre en place des outils pour freiner la production et une succession de réformes dérégulatrices :
• instauration (1984) de quotas limitant la production (exemple des quotas laitiers) ; à noter que pour le sucre, des quotas existaient depuis l'origine de la PAC ;
• réduction (1992) des prix de soutien garantis (qui vont progressivement s’aligner sur les coursmondiaux …) ;
• imposées par l’OMC, diminution des droits de douane (1999), réduction des subventions à l'exportation et suppression progressive des aides directes ;
• introduction du « découplage des aides » (2003) : mise en place d’un droit à prime ou droit à paiement unique ( DPU) indépendant des quantités produites par l’exploitation mais calculé sur la base des hectares et des animaux détenus les trois dernières années (cette mesure répond aussi aux exigences de l’OMC visant à éliminer toutes les aides avec un effet direct de distorsion sur l’offre de produits agricoles). Ce découplage a pour effet de donner un plus grand rôle aux marchés. Malgré quelques mesures postérieures inverses, le découplage des aides reste aujourd’hui majoritaire, ce à hauteur d'environ 80 %.


Les aides et les états membres
Chaque État membre perçoit des paiement directs en fonction du principe de la « solidarité financière ». La France, portant environ 17 % de la production agricole communautaire (toutes filières confondues), est ainsi la première bénéficiaire des aides directes de la PAC (7 milliards d’euros en 2019, devant l’Espagne, 5,1 milliards d’euros et l’Allemagne, 4,8 milliards d’euros).
Un pourcentage minime des exploitations (123.578 sur un total de 6,37 millions, soit 1,9 %) reçoit plus de 50.000 euros, avec un montant total qui équivaut à 12,8 milliards d’euros (30,8 % du total des aides directes payées en 2016).
A noter que le versement des DPU par la France a fait l’objet de contestations par la Commission européenne qui estime qu’une certain nombre de paiements effectués ont été supérieurs à ce qu'ils devaient être (la France a accepté un apurement des comptes, la facture, un peu plus de 1 milliard d’euros, étant à la charge ducontribuable).
https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/106/le-financement-de-la-pac
https://www.touteleurope.eu/actualite/budget-de-l-ue-a-qui-profite-la-pac.html


4 - Le second pilier de la PAC
Mission et priorités
La politique de développement rural de l’Union a été introduite en tant que second pilier de la PAC au titre de la réforme dite «de l’Agenda 2000».
Les objectifs principaux proclamés de la politique de développement rural visent à renforcer la compétitivité de l'agriculture, à gérer les ressources naturelles de façon durable, à lutter contre le changement climatique et à assurer un développement territorial équilibré des économies et des communautés rurales.
"Ces objectifs principaux sont déclinés dans les six priorités suivantes de l’Union pour la politique de développement rural ainsi que :
1 - favoriser le transfert de connaissances dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie, ainsi que dans les zones rurales ;
2 - améliorer la compétitivité de tous les types d’agriculture et renforcer la viabilité des exploitations agricoles ;
3 - promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture ;
4 - restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l’agriculture et de la foresterie ;
5 - promouvoir l’utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 et résiliente aux changements climatiques dans les secteurs agricole, alimentaire et forestier ;
6 - promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans leszones rurales."
Source : https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/110/second-pilier-de-la-pac-la-politique-dedeveloppement-rural


Financement
En 2019, sur un budget de 54,48 milliards d'euros attribué à la PAC, 13,90 milliards étaient consacrés au développement rural.
La répartition pour la France était de 9,43 milliards au total dont 1,98 milliards pour le développement rural.
Source : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/agri-statisticalfactsheet-eu_en.pdf (p. 6 et suivantes)
Les programmes du deuxième pilier sont cofinancés obligatoirement d'une part par les fonds européens agricoles pour le développement rural (principalement le FEADER) et d'autre part par des fonds régionaux ou nationaux (ces derniers par définition hors du budget de l'UE).
Répartition de l'aide au développement rural en France (année 2018) :
2,8 milliards d'euros (en incluant la partie cofinancée par l'État et les régions)
* Indemnités compensatoires des handicaps naturels (ICHN) d'un montant global de 1,1 milliard d'euros, attribuées à quelques 100 000 agriculteurs vivant dans plus de 14 200 communes situées en «zones défavorisées», c'est-à-dire essentiellement dans les massifs montagneux Jura, Vosges, Alpes, Massif Central et Pyrénées. La PAC contribue à hauteur de 75 % et l'État de 25 %.
* MAEC (mesures agro-environnementales et climatiques) d'un montant global de 245 millions d'euros par an pour des exploitants qui s'engagent dans des pratiques bénéfiques pour l'environnement et la biodiversité.
Les régions déterminent quelles zones peuvent en bénéficier.
* Aides à l'agriculture bio : 260 millions d'euros sous forme d'aide à la conversion afin d'augmenter les surfaces.
* Aides à l'installation de jeunes agriculteurs pour encourager le renouvellement des générations : 150 millions d'euros, versés annuellement à environ 5 000 nouveaux jeunes agriculteurs.
* Aides à l'investissement : 500 millions d'euros.
* Programmes LEADER (Liaison entre Actions de Développement de l’Économie Rurale), forêt, et gestion de risques : 550 millions d'euros.
Source : https://www.terre-net.fr/actuaclite-agricole/politique-syndicalisme/article/comment-la-francedepense-t-elle-les-fonds-de-la-pac-205-167015.html


5 - Évaluations de la PAC avant les réformes en cours
Dans un rapport publié le 5 juin 2020, la Cour de comptes européenne estimait que la PAC se révélait  nefficace sur la préservation de la biodiversité sur les terres agricoles, notamment par manque de suivi par la Commission des crédits correspondants.
La Cour estime que les Etats ne recourent que trop rarement aux "programmes de développement rural, et plus particulièrement ceux qui promeuvent des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement allant au-delà des obligations légales correspondantes, [et qui] offrent un plus grand potentiel que les paiements directs en matière de biodiversité. "
https://eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=53892
https://eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/INSR20_13/INSR_Biodiversity_on_farmland_FR.pdf


Les 43 organisations françaises du collectif "Pour une autre PAC", dont Attac est membre, signent le 17 juillet 2020 une lettre commune à Emmanuel Macron pour une autre politique agricole et alimentaire commune (PAAC).

https://pouruneautrepac.eu/lettre-ouverte-au-president-de-la-republique/


Extrait :
"En parallèle, la PAC doit repenser la logique d’attribution des aides, pour valoriser les bienfaits générés par les fermes plutôt que leur surface. Aujourd’hui, en matière d’emploi, la PAC est la principale raison de la diminution du nombre de paysan·ne·s et du non-renouvellement des générations, dans la mesure où une grande majorité de son budget est distribuée en fonction des surfaces, sans plafonnement du montant
attribué selon le nombre de paysan·ne·s travaillant sur les fermes. Pourtant, avec la moitié des agriculteurs partant en retraite dans les dix années à venir, l’agriculture constitue un réservoir d’emplois extrêmement important. Sortons de la logique de paiements à l’hectare non ciblés, plutôt que de pérenniser une politique de rente inacceptable dans un contexte de récession économique !
Pour finir, il est indispensable que la prochaine PAC accompagne massivement la transition agroécologique des fermes, en dédiant au moins 50% de ses financements au maintien et au développement de systèmes agricoles favorables à l’environnement et au bien-être animal, tels que l’agriculture biologique."


6 - La PAC 2021-2027
La prochaine réforme de la PAC devait entrer en vigueur au 1er janvier 2021. Si ce calendrier reste officiellement d'actualité, les difficultés actuelles liées à la pandémie covid-19, aux difficultés économiques et à la durée des négociations (commencées en 2017) nous orientent maintenant sur janvier 2022, voire plus tard.
Le texte portant cette réforme est actuellement (début décembre 2020) en discussion entre les deux législateurs, le Conseil de l’UE et le Parlement européen.
Sur le fond, ce texte constitue « une évolution, pas une révolution ». En revanche, sur la forme, un nouveau modèle de gouvernance est prévu, modèle qui allégera significativement le nombre de règles communes à tous les États membres. Ces nouvelles modalités de gouvernance aura aussi pour effet de rallonger le temps nécessaire à la déclinaison de la future PAC dans chacun des États membres, voire dans leurs régions,
puisque c’est à cette échelle que serait désormais décidée la majorité des règles (d'après : https://pouruneautrepac.eu/ ).
https://www.europarl.europa.eu/news/fr/agenda/briefing/2020-10-19/0/vote-sur-l-avenir-de-la-politique- agricole-commune )
Cette nouvelle version de la PAC a été préparée par l'ancienne Commission, présidée par J.C. Junker. La présidente de la nouvelle Commission, Ursula von der Leyen a souhaité introduire une orientation plus "verte", en cohérence avec son plan "un pacte vert pour l'Europe" (une des six orientations politique de l'actuelle commission). Les lobbyistes de la COPA-Cogeca (syndicat européen des exploitants agricoles,
présidé par la présidente de la FNSEA) ont réussi à contenir les ambitions (déjà très raisonnables ...) de von der Leyen. Le débat a notamment porté sur le pourcentage de crédits à accorder aux écorégimes. Il s'agit du financement prioritaire des exploitations n'utilisant pas de pesticides. La proposition initiale de von der Leyen envisageait 40 à 50% du financement pour les écorégimes. C'est finalement le montant de 20% qui a
été retenu ! Le programme " de la ferme à l'assiette " de la présidente de la Commission a perdu de sa crédibilité …


7 - Pour une autre PAC
La plateforme Pour une autre PAC demande aux décideurs politiques de porter avec ambition et courage une révision complète de la PAC pour la transformer en un nouveau PAACte (pacte fondé sur une nouvelle politique agricole et alimentaire commune) entre les paysan·ne·s et la société, permettant tout à la fois aux premier·ère·s de vivre fièrement de leur métier et à leurs concitoyen·ne·s de profiter des bienfaits de leur
activité.
Il ne s'agirait plus uniquement d'une Politique Agricole, mais d'une Politique Agricole et Alimentaire Commune, tant les liens entre agriculture et alimentation sont évidents.
Cette PAAC devrait ainsi devenir le pilier de la ruralité européenne, irrigant et redynamisant les campagnes. Cette politique permettrait en premier lieu de lier " Territoires, emplois et environnement".
Elle permettrait aussi une cohérence entre "Alimentation, santé et bien-être animal".
Elle assurerait "Revenu, résilience et autonomie".
Enfin, la dimension politique, c'est à dire le pilotage de cette politique, serait guidé par les principes "Démocratie, solidarité et approche collective".
pour en savoir plus : https://pouruneautrepac.eu/notre-vision/systeme-agro-alimentaire-souhaite/


Bases juridiques
• Articles 38 à 44 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE)
• Règlement (UE) no 1303/2013 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320) (dispositions communes relatives
aux fonds structurels et d’investissement européens)
• Règlement (UE) no 1305/2013 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487) (soutien au développement rural)
• Règlement (UE) no 1306/2013 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549) (financement, gestion et suivi de la
politique agricole commune)
• Règlement «Omnibus» [règlement (UE) 2017/2393; JO L 350 du 29.12.2017, p. 15] [modifiant le
règlement (UE) no 1305/2013 et le règlement (UE) no 1306/2013].


Pour le groupe de travail « ue-commission », Paul Bocquet, Jean Michel Coulomb, Patrick Fodella, Claude Layalle

Décembre 2020

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