Décryptage de la procédure législative de l’Union européenne

Dans le cadre de ses attributions définies par les traités, l'UE produit de la législation, laquelle s'impose sur l'ensemble du périmètre de l'Union. Initiateurs et procédures peuvent être diverses.

La procédure législative de l’UE

Dans le cadre de ses attributions définies par les traités, l'UE produit de la législation, laquelle s'impose sur l'ensemble du périmètre de l'Union. Initiateurs et procédures peuvent être diverses.

Qui a le pouvoir formel de l'initiative législative?

Toute proposition d'acte législatif, matérialisée par un texte, doit obtenir l'aval de la Commission avant d'être débattu au Conseil et au Parlement.

1- La Commission européenne

La Commission européenne dispose du principal pouvoir d'initiative.

Deux hypothèses sont à distinguer :

  • a) après le dépôt par la Commission d'un projet de texte législatif, la (ou les) commission(s) parlementaire(s) compétente(s) pour en discuter qui souhaitent s'en saisir amendent et votent un rapport. Ce rapport porte la synthèse de la proposition de la Commission et les amendements éventuels votés en commission parlementaire. Ensuite, le texte est voté en séance plénière du Parlement. Le texte voté doit être accepté par la Commission et le Conseil de l'UE. La procédure se poursuit jusqu'à ce qu'un accord soit trouvé.

  • b) sur certaines questions (par exemple la fiscalité), le Parlement européen ne donne qu'un avis consultatif, c'est la procédure dite de consultation.

2- Le Conseil de l'Union européenne

Le Conseil (statuant à la majorité simple de ses membres) peut demander à la Commission de réaliser des études et de présenter des propositions législatives.

3- Le Parlement européen

Le Parlement européen peut prendre lui aussi une initiative législative. Si la Commission accepte la proposition du Parlement, condition sine qua non, le processus est alors le même que celui décrit ci-dessus (après peaufinage du projet de texte législatif).

4- Les états membres

Quand la proposition concerne la coopération judiciaire en matière pénale ou la coopération policière, un groupe d’États membres représentant au moins un quart d'entre eux peut présenter une proposition d’acte législatif.

5 - Autres institutions (BCE, CJUE, BCI)

Dans certains cas précis, des actes législatifs peuvent aussi être proposés, sous réserve de l'accord de la Commission, sur des thématiques les concernant.

Pour aller plus loin



Types de procédure et nature des textes produits

Les actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs.

On distingue deux types de procédures législatives :

  • la procédure législative ordinaire où le Parlement européen est co-législateur avec le Conseil : " la procédure législative ordinaire consiste en l'adoption d'un règlement, d'une directive ou d'une décision conjointement par le Parlement européen et le Conseil, sur proposition de la Commission." (TFUE 289.1).

  • les procédures législatives spéciales utilisées dans certains domaines politiques plus sensibles constituent l'exception à la procédure législative ordinaire. Leurs règles sont définies au cas par cas par les articles du traité qui édictent les conditions de leur mise en œuvre : "dans les cas spécifiques prévus par les traités, l'adoption d'un règlement, d'une directive ou d'une décision par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen constitue une procédure législative spéciale" (TFUE 289.1). Exemples : les décisions relatives aux ressources propres de l'Union sont adoptées par le Conseil, statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen, et le Cadre financier pluriannuel, est adopté par le Conseil statuant à l'unanimité après approbation (et non consultation) du Parlement européen.

Déroulement de la procédure ordinaire

Le processus suivi est le suivant :

1. La Commission européenne soumet la proposition au Parlement européen et au Conseil de l'UE et la met à disposition du Comité des régions, du Comité économique et social européen et des parlements des États membres pour consultation ;

2. Le Parlement européen adopte sa position en séance plénière à la majorité simple ;

3. Le Parlement, la Commission et le Conseil doivent adopter le texte dans les mêmes termes. Une particularité mérite d'être soulignée : en cas de non-vote du Parlement dans les 3 mois sur une proposition de la Commission avec laquelle par ailleurs le Conseil est en accord, la proposition n'est pas refusée mais adoptée. Autre particularité, le Parlement peut proposer des amendements à la position du Conseil, à la majorité absolue de ses membres, ce qui ouvre une période de 4 mois pour que le Conseil adopte (ou non) une nouvelle position. En cas de conflit persistant, une procédure de conciliation est lancée qui a vocation à s'achever soit par l'acceptation de la proposition soit par son abandon.

Modalités de décision du Conseil de l'Union européenne

Le traité de Lisbonne, institue la majorité qualifiée comme procédure décisionnelle de droit commun, à compter du 1er novembre 2014 (Art. 16.3 TUE). Mais dans certains domaines, l'exigence de l'unanimité a été maintenue, notamment en matières de fiscalité ou de politique sociale.

La majorité qualifiée

Selon la procédure de droit commun, pour être adopté, un acte doit être soutenu par au moins 55% des États (comprenant au moins quinze d'entre eux), et représentant au moins 65% de la population de l'Union européenne. Toutefois, lorsque la proposition n'émane pas de la Commission ou du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, l'acte doit être soutenu par au moins 72% des États. « Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise »(Art. 16.4 TUE).

En réalité les décisions sont le plus souvent adoptées par consensus, notamment par la résurrection du «compromis de Ioánnina». Selon ce compromis, en cas de désaccord, le Conseil procède alors à une nouvelle délibération et « fait tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l'Union, à une solution satisfaisante » pour répondre aux préoccupations exprimées par la minorité. Si la nouvelle délibération ne parvient pas à trouver un accord au sein du Conseil, la procédure reprend son cours normal.

En matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), lorsqu'un État fait valoir des « raisons de politique nationale vitales » pour s'opposer à un texte, il n'est pas procédé au vote et «le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité».

Les livres vert et blanc de la Commission européenne

En amont des actes législatifs, la Commission peut publier des livres verts. Un livre vert est un rapport officiel de la Commission européenne lié à une problématique particulière; ce livre vert propose une orientation et présente un ensemble de propositions cadres. Les parties prenantes intéressés (états membres, autres institutions de l'UE, lobbys, institutions des états membres, etc.) sont généralement invitées à exprimer par écrit leur avis sur les propositions émises.

Tout livre vert peut être éventuellement suivi d'une déclinaison en forme de livre blanc.
Les livres blancs peuvent ainsi constituer une deuxième étape dans le cheminement législatif, mais peuvent aussi ne pas être précédés d'un livre vert. Lorsqu'un livre blanc est accueilli favorablement par le Conseil, il peut alors mener, le cas échéant, à un programme d'action communautaire de l'Union dans le domaine concerné.

Exemples :

  • le livre vert « Moderniser le droit du travail pour relever les défis du XXIe siècle » (2006) est à l'origine de la généralisation de la "flexisécurité" en tant qu'orientation de l'UE vis à vis de l'emploi (Cf. fiche à paraître) ;

  • le "livre blanc sur l'avenir de l'Europe" (2017) a été le prélude de la "conférence sur l'avenir de l'Europe".
    Ces livres, verts et blancs, sont ainsi d'une très grande importance.

Dans la vraie vie : le poids du lobbying

Au delà de la procédure législative définie par les traités, il convient d'observer dans la réalité le rôle des lobbies qui sont devenus des acteurs de plus en plus importants lors de la rédaction même des textes. Le rôle des lobbies d'affaires se traduit par des interventions officielles ou officieuses auprès de la Commission, du Conseil ou des membres du Parlement pour faire valoir les intérêts particuliers des "parties prenantes" qu'ils sont chargés de représenter

Le Conseil a récemment adopté, en accord avec le Parlement européen et la Commission, de nouvelles règles visant à assurer une représentation d'intérêts transparente et éthique. Le registre de transparence compte à ce jour plus de 12.500 enregistrements, ce qui démontre le poids des lobbies et leur volonté de jouer un rôle d'influence dans la procédure législative.

50 000 lobbyistes font profession d'intervenir aux niveaux décisionnels, dont 90% représentent le monde de la finance, des affaires et de l'industrie.

Pour aller plus loin

Sur la séparation des pouvoirs

La procédure législative ordinaire place le Parlement européen comme co-législateur de l'Union.

Sans qu'il soit utile de disserter sur le caractère représentatif du Parlement européen, qui est la seule instance européenne directement élue au suffrage universel au sein de chaque État membre, on peut se pencher sur la nature réelle du co-législateur. En effet le Conseil de l'Union européenne (ou Conseil) est composé des ministres de chaque État membre ayant des responsabilités dans un domaine figurant à l'ordre du jour de la réunion. Il est donc clair que le Parlement élu partage ses compétences avec une instance dont les 27 membres sont directement nommés par le pouvoir exécutif de chaque État membre. Dès lors il est clair que la séparation des pouvoirs chère aux constituants de 1789, et qui constitue un principe fondamental des démocraties, n'est pas assurée.


Pour le groupe de travail « Ue-commission », Paul Bocquet, Jean Michel Coulomb, Patrick Fodella, Claude Layalle 9 juin 2021

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