Union européenne : Le « semestre européen »

Le semestre européen : sous cette terminologie énigmatique chère à la commission européenne, se cachent en réalité les dispositifs technocratiques contraignants par lesquels l’Union européenne dissout progressivement la souveraineté des États membres en plaçant les parlements nationaux sous un contrôle budgétaire à priori.

Le « semestre européen »
ou la coordination des politiques économiques et budgétaires au sein de l'UE


A la suite de la crise financière de 2007, le Conseil européen décide la mise en place du "semestre européen" en 2010 afin de renforcer la gouvernance économique de l'Union.
Il s'agit d'organiser un cycle de coordination des politiques économiques et budgétaires des Etats membres autour de trois axes : les réformes structurelles, les politiques budgétaires et la prévention des déséquilibres macroéconomiques excessifs.
Ce processus, institué par plusieurs règlements et directives (cf. annexes), se donne les objectifs suivants :
• contribuer à garantir la convergence et la stabilité dans l'UE;
• contribuer à garantir la solidité des finances publiques;
• favoriser la croissance économique;
• prévenir les déséquilibres macroéconomiques excessifs dans l'UE;
• mettre en œuvre la stratégie Europe 2020.


Déroulement du "semestre européen"
Le semestre européen se déroule selon un calendrier précis en trois phases.
Phase 1 : Phase préparatoire : Analyse de la situation et suivi de l'exercice précédent
Novembre à décembre
La Commission publie l'examen annuel de la croissance (EAC) qui présente le point de vue de la Commission quant aux priorités d'action de l'UE pour l'année suivante.
Le rapport sur le mécanisme d'alerte (RMA) fait le point sur l'évolution de la situation macroéconomique dans les différents États membres de l'UE à partir d'un tableau de bord. Pour les pays où le risque de déséquilibres macroéconomiques est considéré comme élevé, un bilan approfondi est réalisé, accompagné éventuellement de recommandations formulées par la Commission.


Indicateurs prévus dans le tableau de bord :
Un « système d'alerte » pour prévenir des déséquilibres potentiels de chaque État se fonde sur des tableaux de bord tenus en continu par la commission, rassemblant des indicateurs macroéconomiques, et portant notamment sur les points suivants.
• le commerce extérieur (Balance des opérations courantes et parts de marché );
• les investissements étrangers;
• l'évolution des coûts salariaux;
• l'endettement du secteur privé;
• les flux de crédit dans le secteur privé;
• l'endettement du secteur public;
• le taux de chômage.
(Sources : Commission européenne http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-898_fr.htm)


La commission publie également le projet de recommandations concernant la politique économique de la zone euro qui a pour but de parvenir à une meilleure intégration des considérations nationales et de celles de la zone euro dans le cadre de la gouvernance économique de l'UE.


Phase 2 : Le semestre européen
Janvier et février
Le Conseil de l'UE et le Parlement débattent de l'examen annuel de la croissance, formulent des orientations stratégiques générales et adoptent des conclusions.
Chaque Etat membre peut également être invité à présenter ses observations.


Mars
La Commission publie des rapports par pays ainsi que les bilans approfondis relatifs aux déséquilibres macroéconomiques établis pour les États membres où le risque de déséquilibres macroéconomiques a été jugé élevé. Sur la base de ces bilans, la Commission peut rédiger des projets de recommandations afin qu'ils corrigent les déséquilibres identifiés. Le Conseil européen formule des orientations politiques sur la base de l'examen annuel de la croissance et de l'analyse et des conclusions du Conseil de l'UE.
Les États membres élaborent alors leurs programmes nationaux de stabilité (zone euro) ou de convergence (hors zone euro) et leurs programmes nationaux de réforme.


Avril
Les États membres soumettent leurs programmes de stabilité ou de convergence qui exposent leur stratégie budgétaire à moyen terme, ainsi que leurs programmes nationaux de réforme, l'accent étant mis sur la promotion de la croissance et de l'emploi.
Eurostat (direction générale de la Commission européenne chargée de l'information statistique à l'échelle communautaire) publie les statistiques vérifiées relatives à la dette et au déficit de l’année précédente, un élément important pour vérifier que les États membres respectent bien leurs objectifs budgétaires.


Mai
La Commission européenne évalue les programmes d'action nationaux et présente un projet de recommandations par pays.


Juin/Juillet
Le Conseil européen entérine les recommandations par pays, qui sont ensuite débattues au sein du Conseil par les ministres de l'UE avant d’être finalement adoptées en juillet par les ministres des finances de l’UE.


Phase 3 : Le "semestre national"
Au cours des six derniers mois de l'année, lors du " semestre national" (qualification non officielle), les États membres élaborent leurs budgets nationaux pour l'année suivante en tenant compte des recommandations qui leur ont été notifiées.


Octobre
Les États membres de la zone euro remettent à la Commission (au plus tard le 15 octobre) leur projet de plan budgétaire pour l’année suivante. Si la Commission estime qu'un plan n'est pas conforme à l'objectif à moyen terme de l’État membre, elle peut demander qu'il soit modifié.


Novembre
La Commission rend un avis sur les différents projets de plans budgétaires (pour tous les pays de la zoneeuro) et sur les programmes de partenariat économique (pour les pays de la zone euro présentant un déficit budgétaire excessif). Les plans budgétaires sont aussi débattus par les ministres des finances de la zone euro.


Décembre
Les États membres de la zone euro adoptent leur budget annuel définitif, en tenant compte de l’avis de la Commission et des ministres des finances.
La procédure pour déficit excessif et les sanctions correspondantes .
En cas d'« écarts importants », et lorsque la situation n'a pas été redressée, conformément aux observations de la Commission et du Conseil, une procédure pour déficit excessif (PDE) telle que prévue par le « six pack » est lancée, pouvant aboutir à des sanctions financières.


Qu’est-ce que le six-pack
Le six-pack est un ensemble de cinq règlements et d'une directive entrés en vigueur le 13 décembre 2011 pour l'ensemble des États membres de l'Union européenne. L'objectif du six-pack est de réformer le pacte de stabilité et de croissance (PSC) et d'approfondir la surveillance budgétaire en améliorant sa continuité et son intégration au niveau communautaire.
Lorsqu'un État propose un budget en déficit effectif excessif de plus de 3%, la Commission soumet systématiquement des propositions ou des recommandations pour y remédier. Tout État membre dont le taux d'endettement dépasse 60 % du PIB fera l'objet d'une Procédure de déficit excessif, même si son déficit est inférieur à 3 %, s'il ne réduit pas d'un vingtième par an (sur une moyenne de trois ans) l'écart entre son taux
d'endettement et la valeur de référence de 60 %.
La "règle d'or", fixant initialement à 1% maximum le déficit budgétaire (Conseil européen d'Amsterdam en 1997) fait désormais référence au déficit structurel, corrigé des variations conjoncturelles, qui ne doit pas excéder 0,5%, hors élément exceptionnel et intérêts de la dette.
Les États membres qui font actuellement l'objet d'une PDE doivent se conformer aux recommandations spécifiques que le Conseil leur a adressées afin qu'ils corrigent leur déficit excessif. Dans le cas où un État membre de la zone euro manquerait à ses obligations, le Conseil pourrait lui imposer une sanction financière sur recommandation de la Commission, sauf si une majorité qualifiée d'États membres s'y oppose.
Le « six pack » introduit une approche graduelle en trois étapes en termes de sanctions : Tout d'abord un dépôt imposé de 0.2%du PIB portant intérêt dès la décision de placer un pays en déficit excessif, ensuite la suppression des intérêts portant sur ce dépôt, et enfin la conversion de ce dépôt en amende en cas de non respect des recommandations formulées par le Conseil.


A titre d'exemple, le projet de budget 2019 de l'Italie a été rejeté par la Commission européenne en novembre 2018 au motif qu'il ne respectait pas les règles de l'UE. Afin d'éviter une procédure pour déficit excessif, l'Italie a ramené le déficit du PIB à 2,04 %, contre 2,4 % au mois d’octobre, et réduit ses prévisions de croissance de 1,5 % à 1%.


Commentaires
Le cycle annuel de coordination et de gouvernance des politiques économiques et budgétaires mis en place par l'UE depuis 2010, et  progressivement renforcé, place les parlements nationaux, en matière budgétaire, sous la surveillance à priori de la Commission européenne et du Conseil.
Par ces dispositifs technocratiques contraignants, et fondés sur une doctrine économique ne faisant pas l'unanimité, l'Union européenne dissout progressivement la souveraineté des Etats membres. Fidèle à la « méthode » Jean Monnet, l'Union européenne poursuit sans relâche une intégration technique,alors que l'hypothétique intégration politique marque le pas, avec pour conséquences les risques évoqués par
Pierre Mendès France :"L'abdication d'une démocratie peut prendre deux formes, soit le recours à une dictature interne par la remise de tous les pouvoirs à un homme providentiel, soit la délégation de ces pouvoirs à une autorité extérieure, laquelle, au nom de la technique, exercera en réalité la puissance politique, car au nom d'une saine économie on en vient aisément à dicter une politique monétaire, budgétaire, sociale,  inalement "une politique", au sens le plus large du mot, nationale et internationale."
(Pierre Mendès France - 1907-1982 - Discours à l'Assemblée nationale, 17 janvier 1957)
Recommandation 2020 de la Commission pour la France


Le 20 mai 2020, le Conseil, sur proposition de la Commission, a émis ses recommandations concernant le programme national de réforme de la France pour 2020, ainsi que son avis sur le programme de stabilité de la France pour 2020.
La première chose à noter est que, selon la grille de lecture de la Commission, la France fait partie des états membres qui connaissent des déséquilibres macroéconomiques (ce qui implique mécaniquement l'émission de la recommandation). Ceux-ci sont "liés au niveau élevé de la dette publique et à une dynamique de faible compétitivité dans un contexte de croissance peu élevée de la productivité".
La deuxième chose à noter est que, tout en tenant compte de la crise Covid 19 (il serait difficile de ne pas le faire …), la Commission, ne perd pas le "Nord" du Pacte de Stabilité et et de Croissance : la France est invitée "lorsque la situation économique le permettra, à mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en
renforçant les investissements".
En ce qui concerne les mesures préconisées, l'accent est, sans surprise, mis sur la double transition énergétique et numérique ("concentrer les investissements sur la transition verte et numérique, en particulier sur les transports durables, une production et une consommation d’énergie propre et efficace, les infrastructures énergétiques et numériques"). C’est sans aucun doute cette recommandation qui contraint
notre gouvernement à être inflexible sur cette question.
Alors que pour la Commission, une des grandes leçons Covid 19 est la nécessité d'investir dans la santé en ligne, la solution au chômage réside, pour l'essentiel et de façon quasi traditionnelle, dans "l’acquisition de compétences".
La lecture de la recommandation de la Commission induit aussi qu'il faille s'attendre (de même que la réforme des retraites était annoncée dans le programme 2019) à ce que le gouvernement français initialise une sérieuse réforme fiscale en faveur des entreprises : pour la Commission, il faut, outre les mesures de soutien à la liquidité des entreprises, "continuer à améliorer l’environnement réglementaire, à réduire les charges administratives pesant sur les entreprises et à simplifier le système fiscal".
Le discours de politique générale du nouveau Premier Ministre, Jean Castex, en juillet à l'Assemblée Nationale, est parfaitement conforme à l'esprit de ces recommandations.


ANNEXES
Bases juridiques :« Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, article 121 paragraphe 2 et
suivants et article 148, paragraphe 4;
- Conclusions du Conseil européen du 10 juin 2010 – Une nouvelle stratégie européenne pour l'emploi et la croissance,
- Pacte de Stabilité et de Croissance (adopté au Conseil européen d'Amsterdam le 17 juin 1997), introduit en même temps que la monnaie unique afin de s'assurer de finances publiques saines dans l'UE,
(…) Le Pacte de Stabilité et de Croissance a été renforcé par :
- Le "Six Pack", un ensemble de six nouvelles lois adoptées en 2011 établissant les règles de gouvernance économique de l'UE ,
- Le pacte budgétaire européen [mis en application en 2013] qui fait partie d'un traité intergouvernemental, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), est un mécanisme sur lequel se sont accordés 25 des 28 États membres de l'Union européenne sur la convergence de leur union économique et monétaire. (La Croatie, le Royaume Uni et la République Tchèque ne sont pas parties prenantes).
- Le "Two Pack", qui contient deux règlements européens adoptés en 2013, introduit de nouveaux instruments de suivi, renforce l'adhésion au pacte de stabilité et de croissance. Le «code de conduite» (révisé en dernier lieu en novembre 2014) contient de plus amples détails sur l'application des dispositions du twopack.
D'après : Représentation en France de la Commission européenne :Semestre européen ou la gouvernance économique de l'UE | France (europa.eu)

 


Pour le groupe de travail « ue-commission », Paul Bocquet, Jean Michel Coulomb, Patrick Fodella, Claude Layalle

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