Quelle gouvernance territoriale au service de la transition énergétique?

Membres du Groupe des experts du Débat national sur la transition énergétique, neuf spécialistes ont planché sur la question de la gouvernance. Mediapart publie ici leurs conclusions : les experts défendent un rôle accru des collectivités territoriales et un rééquilibrage de leurs rapports avec les opérateurs de l’énergie.

Membres du Groupe des experts du Débat national sur la transition énergétique, neuf spécialistes ont planché sur la question de la gouvernance. Mediapart publie ici leurs conclusions : les experts défendent un rôle accru des collectivités territoriales et un rééquilibrage de leurs rapports avec les opérateurs de l’énergie.

 


 

 

La transition énergétique, qu'est-ce que c'est ?

La transition énergétique est le passage d’une société fondée sur la consommation abondante d’énergies fossiles, à une société plus sobre et plus écologique.

Concrètement, il faut faire des économies d’énergie, optimiser nos systèmes de production et utiliser le plus possible les énergies renouvelables. Aller vers un modèle énergétique qui permette de satisfaire de manière durable, équitable et sûre, pour les hommes et leur environnement, les besoins en énergie des citoyens et de l’économie française dans une société sobre en énergie et en carbone.

C’est un nouveau modèle à inventer : plus juste, porteur d’emplois et d’activités économiques (1).

  1. La question territoriale se présente comme une dimension importante du Débat sur la transition énergétique.

Ceci n’est pas surprenant  pour plusieurs raisons :

  • Les ingrédients majeurs de ladite transition sont l’amélioration de l’efficacité énergétique dans tous les secteurs consommateurs, l’optimisation des systèmes énergétiques et l’utilisation significativement plus importante d’énergies renouvelables. Isoler les bâtiments, se déplacer de façon plus économe, tirer parti de ressources locales renouvelables et de récupération pour la chaleur et/ou l’électricité, optimiser l’usage des énergies disponibles en fonction de la nature des besoins finaux de services à satisfaire, améliorer les rendements grâce à la cogénération couplée à des réseaux de chaleur, sont autant d’exemples qui démontrent que, de façon concrète, c’est souvent sur le terrain, au niveau local, que l’action peut être la plus efficace.
  • La question énergétique se trouve de fait en relation avec tout un ensemble de politiques publiques locales. S’agissant des communes ou des agglomérations, on peut citer par exemple : les politiques d’urbanisme, de déplacement, de l’habitat, des déchets, de l’eau, de l’assainissement, de l’économie ou de la solidarité sociale. S’agissant des régions, on peut citer : les transports, l’aménagement du territoire et la mise en valeur des ressources, le développement économique ou encore la formation. Dans les faits, de façon diverse et avec des intensités variables, les collectivités territoriales ont commencé à établir des ponts entre ces différents domaines. Ceci est vrai chez certains de nos voisins européens et aussi, de façon croissante, en France.
  • Les objectifs énergétiques et climatiques européens et nationaux n’ont aucune chance d’être atteints sans une action à tous les niveaux, du citoyen à celui de l’Union européenne et bien sûr les niveaux locaux, régionaux et nationaux, en fonction de la contribution que chacun d’entre eux est à même d’apporter. C'est cet impératif du « multiscalaire » qui avait présidé à la loi Grenelle imposant Schéma régional climat air énergie (SRCAE) et Plan Climat Energie Territorial (PCET), afin de combiner différents niveaux d’action. Il faut signaler que plus de 300 PCET avaient déjà été réalisés lorsque la loi les a rendu obligatoires. Preuve qu’une dynamique locale est en route depuis plusieurs années. C’est d’ailleurs à partir de ce constat, fait également au niveau mondial, que les plus récentes conférences internationales sur le climat (COP 18) ou le développement durable (Rio+20) font reposer leurs espoirs sur les initiatives des collectivités locales (2).
  • Enfin, dans tous les domaines, une part croissante de citoyens aspire à participer à la définition des choix qui sont faits localement en matière d’énergie, d’infrastructures et d’environnement. La demande de “local” est croissante parmi la population qui y voit la possibilité d’agir concrètement. L’expérience montre que la population est d’autant plus encline à accepter de nouvelles infrastructures qu’elle se sent partie prenante de leur développement. Au-delà, poussées par la crise, les collectivités territoriales attachent une importance croissante au développement économique territorial et sont à la recherche d’opportunités de nouvelles activités et de nouveaux emplois. L’énergie fait partie de ce champ d’investigation et progressivement d’action.

 

2.     Les collectivités territoriales disposent-elles des instruments pour assurer ces nouveaux rôles ?

Les collectivités territoriales françaises ne sont pas totalement dénuées d’instruments pour intervenir dans le domaine énergétique :

  • Elles sont propriétaires des réseaux de distribution d’électricité et de gaz qu’elles ont cependant l’obligation de concéder à des concessionnaires désignés, respectivement ErDF et GrDF, eux-mêmes filiales de sociétés privées dont l’Etat détient des parts (mis à part les quelques territoires desservis par des entreprises locales de distribution). Les contrats sont signés de façon séparée, sur des périodes de temps généralement différentes, et selon un rapport des forces jugé déséquilibré par les associations de collectivités locales dont la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) (3).
  • Une responsabilité de même nature existe dans le domaine des réseaux de chaleur avec une liberté de choix du concessionnaire, lequel est souvent, mais pas exclusivement, une filiale de grands groupes énergétiques. Les durées des contrats de concession ou d’affermage sont variables.
  • La loi Grenelle a demandé aux collectivités locales de plus de 50 000 habitants d’élaborer des PCET. La plupart les ont réalisés à ce jour. Ces documents ont permis de 1) réapprendre à connaître les flux d’énergie qui traversent leur territoires, ainsi que les émissions qui leur sont afférentes, par secteur de consommation, quartiers, villages, etc. 2) établir un plan d’action, généralement à l’horizon 2020, sur la base des objectifs nationaux portant à la fois sur l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables ; 3) très souvent de former une “communauté locale” d’acteurs qui ont collaboré à leur élaboration (4) et/ou se sont engagés au travers de chartes.
  • On voit donc cohabiter deux types de dynamiques. S’agissant de l’électricité et du gaz, il s’agit plutôt d’une dynamique top down, la justification par les distributeurs reposant largement sur une optimisation nationale des formes d’énergies qu’elles distribuent respectivement ; cela sachant que cette logique top down pourrait évoluer avec le développement attendu des réseaux intelligents, les smartgrids. S’agissant des réseaux de chaleur, la logique est locale, bottom up, la plupart du temps basée sur la valorisation de ressources locales renouvelables et de récupération. Il en va de même des PCET qui esquissent une forme d’optimisation territoriale offre-demande, assortis d’objectifs à moyen terme.
  • Prise une à une, aucune des actions décrites plus haut (partie 1) n’est interdite aux collectivités. Mais, dans un pays comme le nôtre marqué par une culture de centralisation, rien n’invite vraiment celles-ci à “faire système” autour de la question énergétique comme elles le font pour les déplacements, l’habitat, les déchets et les autres services public locaux dont elles ont la responsabilité. Alors que les communes ou les intercommunalités sont, par exemple, autorités organisatrices des transports, elles ne sont pas reconnues comme autorité organisatrice de l’énergie, c’est-à-dire en charge de coordonner sur leurs territoires les différentes composantes, de l’offre comme de la demande, qui font que l’on passerait d’actions juxtaposées dans le domaine de l’énergie à une politique locale de l’énergie.
  • Nous constatons l’existence simultanée de deux légitimités : l’une est nationale, l’autre locale. Elles ont toutes deux leur bien-fondé et leur raison d’être. Toutefois la légitimité territoriale naissante, que nous estimons porteuse d’avenir, n’est encore qu’émergente. Par définition, elle ne possède pas la longévité d’une tradition qui existe depuis bientôt 70 ans. Nous estimons qu’elle est source d’innovation, d’expérimentation et qu’elle participera avantageusement à l’invention du futur énergétique. Elle doit trouver sa place et être encouragée si l’on veut lui donner toute sa dimension (5).

 

3.     L’émergence d’une prise de conscience partagée dans un contexte mouvant

Avec des intensités variables, tous les acteurs ont conscience de ces changements profonds. Au-delà des collectivités elles-mêmes, évoquées plus haut, qui marquent nettement leur intérêt pour une plus grande implication (6):

  • Les acteurs locaux concernés, d’une façon ou d’une autre, par la transition énergétique voient d’un œil favorable l’engagement plus clair des collectivités territoriales : les entreprises et artisans du bâtiment, les agriculteurs et sylviculteurs, les producteurs indépendants, les maîtres d’ouvrage de logements publics et privés, les producteurs indépendants, certaines banques, etc.,
  • Les gestionnaires de réseaux se présentent volontiers comme leurs partenaires pour les accompagner dans la transition énergétique. Ils ressentent la nécessité de mieux associer les collectivités locales aux choix de distribution. Ils admettent que les contrats de concession doivent être revisités sur certains points, ayant été rédigés – parfois sous leur influence – avant les grands changements dans le domaine des énergies de réseaux consécutivement aux directives européennes et à leurs lois de transposition. Certains opérateurs énergétiques développent des discours ou prennent des initiatives telles que l’Atelier Energie et Territoires lancé par EDF.
  • Plus largement, la production décentralisée de gaz comme d’électricité est mieux accueillie par les distributeurs, qui ont longtemps retenu le mouvement. L’injection de biogaz dans le réseau est désormais encouragée par GrDF, et le raccordement des ENR électriques se réalise dans de meilleures conditions, malgré certaines difficultés persistantes.

Même si ces évolutions de position sont graduelles et encore limitées, nous voulons les interpréter comme des signes avant-coureurs d’une accélération de la transition énergétique reposant davantage sur les innovations sur le terrain, qu’elles soient publiques, privées ou coopératives ou qu’elles concernent les technologies, la gouvernance ou l’ingénierie financière.

 

4.  Les éléments constitutifs d’une approche renouvelée de la question énergétique

“Pour engager pleinement le pays dans la transition énergétique, le débat doit faire émerger un projet de société autour de nouveaux modes de vie sobres et efficaces en énergie” (7). Le Débat nous invite à prendre en compte, au-delà des aspects “purement” énergétiques, “l’évolution des modes de vie, de production, de consommation, de transport ainsi que des services énergétiques nécessaires (ce qui) doit constituer le point de départ”, ainsi que les stratégies “de développement industriel et territorial” (8).

Nous avons donc tenté de ne pas cantonner notre réflexion dans une sphère trop restrictive, comme aurait pu l’être une attention exclusive portée à la gestion des réseaux.

Trois éléments essentiels sont constitutifs d'une nouvelle façon d’appréhender la question énergétique :

  • Le premier est le passage d’une approche largement commandée par l’offre à une approche partant des besoins finaux exprimés en termes de services énergétiques : chauffage, éclairage, déplacements, force motrice, etc. Ces besoins déterminent une demande d’énergie – et de puissance – que l’on cherchera à maîtriser (pour des raisons tant économiques que sociales ou environnementales) en utilisant les techniques, technologies et services existants – ou à créer – sur le marché.
  • La nécessité d’une gestion intégrée, multi-énergies, multi-réseaux et non mono-énergie et sectorielle, va de pair avec cet effort de maîtrise de la consommation d’énergie. En effet, elle permet d’optimiser la relation entre type de besoin et type d’énergie. Il faut donc mieux coordonner les énergies, mais aussi mieux articuler les politiques énergétiques locales avec les autres politiques publiques territoriales (par exemple l’urbanisme, l’aménagement, les réseaux de transport ou de communication, etc.). Cette approche nécessite une connaissance fine des enjeux sociaux locaux, du tissu économique ; elle repose sur la mobilisation d’un ensemble d’acteurs qui dépasse très largement le cadre étroit des entreprises spécialisées dans le domaine de l’énergie ; elle peut permettre d’exploiter un potentiel d’économies, lequel constitue un gisement énergétique généralement accessible avec un bon rapport coût-bénéfices.
  • Le dernier élément de ce triptyque est le développement de la production décentralisée, en particulier des énergies renouvelables, pour la chaleur comme pour le biogaz ou l’électricité, composante essentielle de la stratégie de rééquilibrage du mix énergétique français. Le développement de telles sources d’énergie ne saurait être “piloté” sur un mode centralisé. Ce développement doit être conduit de façon à favoriser l’initiative locale et l’acceptation sociale des projets, qui vont souvent de pair, et une gestion plus intégrée par la demande, au service d’un développement économique des territoires. Cela implique de développer de nouvelles formes de régulation des systèmes énergétiques locaux.

 

 5.  Etablir les bases d’un nouveau contrat entre les collectivités et les acteurs de l’énergie (de l’offre et de la demande)

Le Débat sur la transition énergétique doit être l’occasion de (r)établir les termes d’une relation plus équilibrée entre les collectivités et les opérateurs énergétiques, tout en préservant et en encourageant des formes différentes d’organisation locale favorisant les innovations et encourageant les expérimentations.

Nous pensons que, dans la poursuite du processus engagé par les PCET, les collectivités locales (notamment les intercommunalités) devraient se voir reconnues une fonction de coordination d'une politique locale de l'énergie, à l’exemple des responsabilités qu’elles exercent dans d’autres domaines (urbanisme, déchets, mobilité, habitat, eau, assainissement, etc.) et en relation avec ceux-ci. Une attention toute particulière devrait être apportée à une politique locale de la chaleur (et du froid) en encourageant le développement des réseaux de chaleur (haute et basse température), seul à même de mobiliser à grande échelle des ressources renouvelables et fatales ainsi que de favoriser la production simultanée d’électricité et de chaleur à haut rendement.

A cette fin, un Plan énergétique territorial serait élaboré de façon ouverte et participative avec l’ensemble des acteurs locaux et parties-prenantes (usagers, entreprises – notamment utilisatrices ou productrices d’énergie, artisans, entreprises de la construction et des transports - distributeurs et gestionnaires de réseaux, associations, syndicats, coopératives, collectivités publiques…), sous l’autorité de la collectivité territoriale ayant élaboré le PCET. Il  comprendrait:

  • une stratégie énergétique territoriale calée sur les objectifs européens et nationaux à moyen et long terme ;
  • un exercice de planification opérationnelle ayant valeur prescriptive, traitant à la fois de l’action sur la demande de la production décentralisée et des réseaux et constituant le document de référence territorial.

Ce Plan serait le prolongement opérationnel du PCET, en fait un PCET de 2ème génération. Il formerait la base de discussion et de négociation avec tous les opérateurs, depuis les gestionnaires de bâtiments jusqu'aux distributeurs d’énergie en passant par les responsables de politiques sectorielles du territoire.

Les contrats de concession pourraient être établis de façon plus équilibrée, car la collectivité (et non seulement le distributeur) disposerait d’une stratégie énergétique territoriale, à la réussite de laquelle les distributeurs seraient appelés à coopérer. On se trouverait ainsi davantage dans une relation partenariale qu’actuellement.

Ce travail serait effectué en cohérence avec le SRCAE, et irait de pair avec un rôle renforcé des régions dans deux domaines au moins :

  • la planification régionale : les SRCAE, dans leur forme actuelle, doivent être considérés comme la première étape d’une programmation régionale progressivement affinée et régulièrement actualisée, selon un processus régulier ;
  • le soutien à l’initiative économique, dans le prolongement du rôle d’animation économique des régions:
    - par le co-investissement, dans une perspective de création de valeur territoriale intégrant à la fois les différentes facettes de l’optimisation énergétique (production, efficacité énergétique, réagencement des usages) et les effets induits – optimisations des schémas de production industrielle ou agricole, création d’activité pour les fournisseurs locaux)
    - par des politiques de formation et de soutien à la recherche, articulées avec cette stratégie territoriale.

On pourrait imaginer une Conférence régionale de la Transition énergétique réunissant l’ensemble des parties prenantes et qui se réunirait au moins une fois par an pour assurer le pilotage du processus et le dynamiser en permanence.

La fonction de coordination d’une politique locale de l’énergie évoquée plus haut pourrait prendre plusieurs formes, en fonction des conditions locales : dominante rurale ou urbaine, mixte, insularité, volonté politique, aptitude technique, niveau de confiance entre les acteurs, etc.

On pourrait notamment envisager, de façon non exclusive :

  • Un changement a minima du système juridique existant, en accentuant principalement le rôle stratégique et planificateur de la collectivité territoriale, et rétablissant des règles de concession plus équilibrées lesquelles se traduiraient dans de nouveaux contrats.
  • La prise en main de la gestion directe des réseaux par les collectivités locales qui le désireraient et se doteraient des capacités institutionnelles et opérationnelles à même de conduire leur politique.
  • Toute forme intermédiaire d’organisation qui permettrait d’expérimenter des voies nouvelles dans un univers technologique, économique, social et écologique qui ne manquera pas de se transformer dans les années qui viennent.

 

Signataires 

Jean-Marie Chevalier, professeur, Université Dauphine / Ceras
Christian Couturier, Directeur Pôle Energie, Solagro
Patrick Criqui, Chercheur, CNRS / PACTE EDDEN / ANCRE
Alain Gioda, Chercheur, Hydrosciences, IRD, Montpellier
Bernard Laponche, Global Chance
Gérard Magnin, Délégué Général, Energy Cities
Michèle Pappalardo, ex Commissaire Générale au Développement Durable
François-Mathieu Poupeau, Chercheur, CNRS / LATTS
Cyril Roger Lacan, Président, Tilia Umwelt Gmbh

 

(1) Extrait des documents du Débat.

(2) Au niveau européen, près de 5 000 autorités locales de 47 pays sont engagées dans la Convention des Maires pour atteindre et dépasser les 3x20 sur leur territoire. La tendance dépasse donc l’Hexagone.

(3) Il y a eu au cours de l’histoire des concessions d’électricité de longues périodes, en particulier durant les années 70 et 80 sans contrat de concession dûment actualisé. Dans le secteur du gaz, plusieurs villes n’ont pas renouvelé leur contrat.

(4) S’agissant du niveau régional, un exercice similaire – mais plus stratégique et de coordination – a été réalisé de façon partagée avec l’Etat au travers des SRCAE.

(5) “Pour monter dans le train de l’innovation, dit Jean Pisani-Ferry dans Alternatives Economiques (Hors Série – numéro 97 – Avril 2013), il faut accepter que les champions établis se fassent bousculer Or, on a tendance à protéger les champions établis. Ceux-ci rachètent les start up, les assimilent, mais aussi souvent les brident”.

(6) Les propositions des associations de collectivités territoriales durant le débat actuel traduisent une volonté croissante de jouer un plus grand rôle. Elles marquent nettement une amélioration par rapport à celles élaborées durant le Grenelle, il y a cinq ans seulement.

(7) (8) Extrait des documents du Débat. 

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