Le troisième tour n’aura pas lieu…

ou la confiscation du débat intercommunal par les maires

ou la confiscation du débat intercommunal par les maires

par Fabien Desage et David Guéranger

Les accords entre les candidats du MODEM et des principales formations partisanes ont été au cœur de nombreuses tractations et polémiques de l’entre-deux tours. Les candidats qui ont fait les frais de ces accords n’ont pas manqué de reprocher au parti de François Bayrou son « opportunisme ». À Lille par exemple, où la liste du MODEM a fusionné avec celle de Martine Aubry pour le second tour, Marc-Philippe Daubresse, ancien ministre UMP et candidat déclaré à la succession de Pierre Mauroy à la présidence de la communauté urbaine, fustige lors d’une conférence de presse ces candidats « qui vont à la soupe » et « ont vendu leur âme pour un plat de lentilles » . À Aubagne, le candidat du MODEM qui fait alliance pour le second tour avec le maire sortant communiste se voit menacé d’exclusion du parti par François Bayrou. Ce dernier, probablement soucieux de ne pas effaroucher les électeurs de l’UMP qu’il cherche à convaincre dans sa conquête de Pau, déclare ainsi à l’antenne d’une grande radio nationale : « Nous considérons qu'il faut avoir un minimum de repères communs ou un patrimoine de repères communs, et ce patrimoine de repères communs, évidemment le Parti communiste n'y entre pas » .
Vérité en deçà des élections municipales, erreur au-delà ?
Il n’y aurait rien à ajouter à ces indignations – qui reprennent à leur compte les représentations socialement légitimes du clivage droite/gauche en période électorale – si les alliances partisanes jugées ici « contre-nature » ou moralement douteuses n’étaient la règle dans le fonctionnement politique de nombreuses structures intercommunales, de celles que les nouveaux élus municipaux s’apprêtent à rejoindre d’ici quelques semaines. Faut-il le rappeler, dans la plupart des agglomérations (parmi lesquelles Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux…), les conseils de communauté étaient gouvernés lors du précédent mandat par des « grandes coalitions » réunissant des élus appartenant aux principales formations partisanes, du PCF à l’UMP, en passant par les Verts, le Parti socialiste, et le MODEM. Marc-Philippe Daubresse, quand il n’est pas « furieux de voir ses anciens amis vendre leur âme », est depuis 2001 le 1er vice-président de Pierre Mauroy, dans un exécutif sortant où figuraient également le PCF et le MODEM. Quant au maire d’Aubagne, il est également vice-président de la Communauté d’agglomération du pays d’Aubagne et de l’Etoile, au sein d’un exécutif dominé par les communistes mais où figuraient également des vice-présidents socialistes, « sans étiquettes » et … UMP.
Des négociations en coulisses
De ces accords partisans au niveau intercommunal, de leur éventuelle reconduction après les élections, de leurs effets sur la gestion des territoires concernés, il n’en aura été que très rarement question publiquement durant ces campagnes municipales et il n’en sera probablement pas davantage dans les semaines à venir. Les négociations autour de l’élection des présidents et de la répartition des délégations, pourtant décisives dans les recompositions des listes de second tour, se déroulent en coulisses, à la dérobée faudrait-il dire. Les enjeux intercommunaux n’auront donc fait irruption que de manière sélective et localisée, dans des communes directement concernées par l’installation d’un grand équipement communautaire (incinérateur à Marseille, grand-stade à Lille…), là où les maires sortants se sont trouvés en première ligne pour affronter une contestation qui n’avait souvent trouvé à s’exprimer au sein des instances intercommunales.
L’irrésistible montée en puissance des structures intercommunales
Quand on se penche sur l’étendue des missions et des ressources des institutions intercommunales aujourd’hui, ce silence qui les entoure n’en devient que plus assourdissant. Encore largement méconnus des citoyens (et pour cause), les établissements publics de coopérations intercommunale (EPCI) se sont pourtant multipliés depuis la loi dite « Chevènement » de juillet 1999. Aujourd’hui, les « communautés de communes », « communautés urbaines » et « communautés d’agglomération » couvrent la quasi totalité du territoire national et concernent plus de 90% de la population française (les 10% restant se situant pour une bonne partie en région Ile-de-France). Les dépenses de ces structures ont été multipliées par quatre entre 1993 et 2004, dépassant 25 milliards d’euros par an aujourd’hui. Dans de nombreuses agglomérations, l’essentiel de la capacité d’investissement échappe désormais aux communes et dépend de ces EPCI. Leurs compétences n’ont cessé dans le même temps de s’élargir. Aux traditionnelles prérogatives en matière de gestion des réseaux (eau, assainissement, voirie, transports) et d’urbanisme se sont ajoutés plus récemment le développement économique, les politiques du logement, les grands équipements sportifs et culturels. Qui pourrait soutenir sérieusement à la lecture de cette liste – non exhaustive – que l’intercommunalité ne concernerait que la gestion de questions « techniques », comme on l’entend encore chez certains élus, soucieux de justifier ainsi le mode de scrutin indirect en vigueur et les accords politiques atypiques qu’ils nouent dans ces instances ?
Une intercommunalité sous le contrôle des maires
On ne peut comprendre ce développement silencieux de l’intercommunalité sans saisir son changement de nature depuis les premières expériences des années 1960. Initialement créés par un gouvernement central désireux de « rationaliser » l’action publique locale contre les « notables », mais dans l’impossibilité de leur imposer les fusions de communes, ces regroupements intercommunaux ont d’abord rencontré la résistance des maires. Ces derniers les percevaient – à juste titre – comme des tentatives des réformateurs gaullistes pour remettre en ordre (et en cause) une partie de leurs prérogatives. Quarante années et quelques décentralisations plus tard, le contexte a bien changé : les élus ont désormais massivement investi et apprivoisé ces institutions et la coopération consentie s’est largement substituée aux impulsions réformatrices du centre. Il faut dire que loin de dépouiller les maires, les structures intercommunales – aidées par une croissance dynamique de leurs ressources fiscales – ont plutôt contribué à renforcer leur centralité dans le système politique local, au détriment des conseils municipaux notamment. En se déplaçant vers les intercommunalités, les ressources de l’action publique locale n’ont pas échappé au contrôle mayoral. Au contraire, ceux-ci se voient reconnu dans ces enceintes un monopole sur la représentation des intérêts de leur commune et un droit de veto informel sur les projets communautaires sur leur sol.
Des règles du jeu politique singulières
Si les EPCI sont aujourd’hui relégués dans l’ombre de la démocratie locale, si leur direction donne lieu à des compromis permanents entre des maires appartenant à des formations partisanes ailleurs rivales, ce n’est donc pas parce qu’ils exerceraient des compétences moins naturellement « politiques » que celles des communes, ou de moindre importance, mais précisément pour la raison inverse : d’une certaine manière, on pourrait dire que ces instances sont devenues aujourd’hui trop importantes aux yeux des maires pour que ceux-ci courent le risque de se voir écartés de leur gestion en cas d’alternance, dussent-ils pour cela suspendre dans ces enceintes leur expression partisane.
Dès lors, les lignes de clivages du jeu politique majoritaire sont d’un faible secours pour comprendre le fonctionnement ordinaire et les choix de ces institutions, une fois leur président élu. La très grande majorité des délibérations y sont en effet adoptées à l’unanimité, sans débat, après avoir fait l’objet de négociations à huis clos dont le but principal est d’éviter l’expression publique des différends. La discrétion des débats, l’entre-soi qui les caractérise, permettent de lutter efficacement contre les velléités d’en repolitiser les enjeux. Les « consensus » intercommunaux, parés par leurs protagonistes des vertus de l’harmonie et de la convergence de vues, portent mal leur nom. Ils s’apparentent bien plus souvent à des compromis entre maires et entre organisations partisanes, ces derniers choisissant de faire prévaloir dans ces enceintes la représentation de leurs intérêts territoriaux, au détriment de l’expression des intérêts sociaux contradictoires qui composent une agglomération.
Une dépolitisation de l’intercommunalité coûteuse pour les citoyens
Cette abdication de leur souveraineté politique par les instances intercommunales a un coût. Elle s’accompagne d’un troc permanent entre élus, où toute décision communautaire implique ses contreparties ou ses compensations municipales. Les EPCI se trouvent dès lors souvent dans l’incapacité de déterminer des priorités à l’échelle de leur territoire, d’établir des normes d’action opposables à l’ensemble des communes membres. Cette dépendance municipale des intercommunalités, corollaire de leur faible légitimité démocratique et de la préférence de leurs élus pour un régime confédéral, explique en partie leur impuissance à lutter efficacement contre l’étalement urbain, les processus de ségrégation spatiale, ou encore à mener des politiques de logement social ambitieuses. La préservation des « consensus » et des prérogatives mayorales est à ce prix.

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