La dette de la SNCF: une dette publique et un enjeu démocratique

L'article fait le lien entre la dette publique et la dette de la SNCF. Cette liaison explique l'hésitation gouvernementale actuelle sur la reprise de la dette. et met en cause l'orientation libérale de la politique économique et son contenu doctrinal. La critique doit aussi proposer un autre modèle de relations économiques et sociales, plus soucieux de pratiques démocratiques.

La situation de la SNCF est caractéristique des fortes contradictions dans lesquelles le gouvernement d’Édouard Philippe se trouve actuellement empêtré. Elles sont emblématiques de la politique économique engagée par Emmanuel Macron depuis le début de son quinquennat. Le Président est en effet pris dans le piège qu’il s’est tendu. Fondamentalement, la cause profonde en est la doctrine qui sous-tend toute son action. Elle se révèle totalement désastreuse et ne concerne pas seulement la SNCF.

En présentant son projet relatif à la SNCF, le 26 février dernier, le premier ministre s’est appesanti lourdement sur le volume de la dette en déclarant que son niveau « vertigineux », menaçait d’engloutir tout le système. Bruno Le Maire, le ministre de l’économie, a encore récemment, le 10 avril, enfoncé le clou en déclarant « colossal » le montant atteint par la dette de l’entreprise ferroviaire.

De fait, la reprise par l’Etat de cette dette « abyssale » (autre terme employé par les responsables gouvernementaux) est un enjeu central du conflit en cours. La dette est l’argument massue avancé à la fois pour faire avaliser la réforme en profondeur du statut des cheminots, et pour engager le changement du statut de l’entreprise, d’entreprise publique à société anonyme ; et « en même temps », sa reprise est l’objet d’une grande hésitation gouvernementale sur son moment et sur son rythme, alors même qu’elle est nécessaire autant pour le changement de statut de l’entreprise que pour sa viabilité à terme.

L’explication est assez simple. Les observateurs avertis ont bien noté que les conditions de cette reprise allaient affecter les finances publiques au regard des critères posés à Bruxelles. Mais, le gouvernement est resté étrangement discret sur cette question pourtant centrale non seulement pour la SNCF, mais surtout peut être pour la conduite actuelle de la politique économique gouvernementale. La seule allusion, très indirecte, est venue de Bruno le Maire, quand il a déclaré le 19 avril, de façon assez subreptice, que sur le montant des 46,6 milliards de la dette SNCF réseau, 11 milliards étaient déjà incorporés dans la dette de l’État (soumis donc au critère bruxellois du ratio dette public sur PIB).

Le silence gouvernemental sur la liaison entre les deux dettes (celle de la SNCF et celle de l’Etat) est symptomatique des embarras contradictoires du gouvernement.

Première contradiction loin d’être anodine. Pourquoi faire grief à la SNCF d’avoir une dette « vertigineuse », « colossale », « abyssale », à savoir 54,5 milliards d’euros au 31 décembre 2017 (46,6 SNCF réseau + 7,9 SNCF mobilité) alors que le gouvernement a déjà admis qu’une partie de cette dette relevait de la responsabilité de l’État (les 11 milliards mentionnés ci-dessus) et qu’il admet d’ores et déjà la responsabilité de celui-ci sur l’essentiel de l’endettement de SNCF réseau (au moins pour 30 milliards d’euros) qu’il s’engage à reprendre à terme ? De fait, pourquoi tergiverser ? La dette de la SNCF est pour l’essentiel le résultat des décisions politiques prises pour le développement du réseau ferroviaire, qui est une infrastructure de service public. Elle est donc, par nature, une dette publique.

Autre embarras. Si la dette de la SNCF est dite « vertigineuse », « colossale », « abyssale », comment qualifier alors la dette publique qui s’élève de son côté à 2218,4 milliards à la même date (soit sensiblement le PIB français) et plus de 40 fois la dette de la SNCF ? Astronomique ? Sidérale ? Faramineuse ? Retenir ces qualifications pour la dette publique est évidemment bien tentant (et certains s’y emploient), mais la prudence s’impose ici pour le gouvernement car le terrain est plus directement politique. Il ne faut pas ouvertement heurter de front les électeurs. Mais l’implicite est bien de faire grief à nos concitoyens de cette situation et d’en faire, là aussi, un argument, sinon central comme pour la SNCF du moins imparable, pour exiger les sacrifices qui leurs sont demandés, comme par exemple la réduction de la voilure des services publics ou les politiques de privatisation en cours. Un discours hard d’un côté, apparemment plus soft de l’autre, avec toutefois le même résultat exigé : il faut payer et rembourser la dette !

Les États pris à leur propre piège

Arrêtons-nous un instant sur l’exigence d’une si grande austérité dans la gestion des fonds publics. Cette exigence est-elle aussi nette et évidente que cela ? Il est parfaitement documenté que le « surendettement » actuel de L’État, cet « excès » de dette qui est également celui de la plupart des grands pays développés, provient essentiellement des effets directs de la dernière crise financière qui, elle, a été provoquée indiscutablement par les plus grandes banques systémiques de la planète. Réduire alors le coût des services publics pour retrouver un équilibre des finances publiques correspond évidemment mieux au principe du libéralisme économique que s’attaquer aux grands acteurs de la finance de marché. Mais en se défaussant ainsi, on ne s’attaque pas réellement à la cause de l’endettement excessif !

Cette attaque sur les services publics - dont la SNCF, n’est qu’une des cibles - est ensuite largement soutenue par la référence au critère des 3% (déficit public sur PIB) que le Président Macron s’est engagé à respecter de façon absolue, et même au-delà, puisque sa volonté affichée est de réduire le déficit d’ici à la fin de son mandat à 0,2%, soit quasiment à l’équilibre budgétaire. C’est un engagement pris devant les Français, devant Bruxelles, mais aussi devant Angela Merkel. Or la reprise de la dette de la SNCF, inévitable, remet en cause cet objectif européen et atteint même le cœur de la politique budgétaire. Avec une reprise de dette, disons au bas mot, de 46 milliards d’euros de la SNCF, cela représente 2 % du PIB dont on dit à Bruxelles qu’il faudra l’ajouter en une seule fois (c’est-à-dire pendant une année) au déficit français (soit plus de 4%). De quoi rompre une promesse électorale essentielle.

En tout état de cause, ces 2% s’ajouteront au stock actuel de la dette qui s’est établi, fin 2017, à 97% du PIB français. Cette augmentation sera évidemment perçue comme fâcheuse aux yeux des Européens, et notamment de l’Allemagne. Rappelons à ce propos qu’en 2010, au lendemain de la crise financière, ce rapport était sensiblement équivalent en France (81,7%) et en Allemagne (80,5%). Or l’Allemagne a connu depuis une décrue progressive de son taux puisqu’il est tombé à la fin de l’année dernière à 65,0%[1]. Que se passera-t-il dans deux ou trois ans quand l’Allemagne franchira, à la baisse, le niveau symbolique des 60% et que la France franchira à la hausse les 100% ?

Il faut en effet rappeler ici que le taux de 60%, celui de la dette, est le second critère de convergence du Traité de Maastricht, au même titre exactement que le critère des 3% relatif au déficit. Ce taux est resté un véritable tabou politique dans la zone euro notamment à la suite de la crise financière, car la plupart des pays européens - dont l’Allemagne – avaient vu s’envoler leur dette publique. Avec une Allemagne bientôt en dessous des 60%, il est fort à parier que ce second critère va renaître de ses cendres. Vous avez aimé la saison 1 avec le critère des 3%, vous allez adorer la saison 2 avec le critère des 60%. Nul doute dans cette perspective que l’austérité budgétaire va se poursuivre durement et longuement, et avec elle, la réduction drastique des dépenses publiques, le démantèlement tout azimut des services publics (comme c’est actuellement le cas pour la SNCF), et les privatisations d’infrastructures essentielles pour le pays.

Questions de doctrine et de contre-doctrine

La doctrine gouvernementale qui sous-tend cette politique est simplissime. Le respect des critères bruxellois est le gage de finances publiques saines. Il garantit qu’une fois leur équilibre atteint, les profits tirés d’une gestion rigoureuse pourront être redistribués. Le slogan attribué à Margaret Thatcher « TINA » (There Is No Alternative) est ainsi plus que jamais d’actualité. Avec sa forte majorité à l’assemblée, le gouvernement n’a aucune raison d’hésiter ou de trembler sur l’orientation de sa politique économique, la loi lui appartient, le chemin est clair, il lui suffit d’aller en avant et de démanteler patiemment l’Etat social. Ne faut-il pas, dit-on, donner toute sa chance à ce jeune Président qui enclenche des réformes à une cadence effrénée ? Et peu importe les conflits sociaux.

Dans un tel contexte, la critique de la doctrine gouvernementale et des actions qui en découlent peut apparaître dérisoire, voire insignifiante. Mais c’est oublier la force de l’indignation devant la multiplication des situations inacceptables : croissance des inégalités, montée des tensions dans le monde du travail, chômage toujours élevé, précarisation galopante de l’emploi, sans compter des services publics à la dérive dans les milieux urbains les plus défavorisés (ou encore les conditions indignes faites à l’accueil des migrants)

Si l’on veut dépasser le « TINA », il faut aller au fond de la critique pour essayer de mettre en évidence les principales lignes de faille de l’actuelle pensée (néo)libérale, celle qui est clairement adoptée par le Président. Sans entrer dans le détail d’un argumentaire critique complet, tentons d’en souligner les idées principales et leur cohérence.

Nous discuterons de trois principes économiques qui rendent compte, sur le fond, de la doctrine gouvernementale actuelle. Leur remise en cause produit des effets absolument considérables. Schématiquement, ces trois principes sont les suivants : la croyance répétée à satiété que c’est l’épargne d’aujourd’hui qui va créer les investissements de demain ; l’idée ensuite que ce sont les dépôts bancaires qui vont générer les crédits dont a besoin l’économie ; enfin l’affirmation portée au coin du bon sens que la monnaie est neutre par rapport aux transactions de l’économie réelle et qu’elle ne remplit donc aucune fonction politique.

1 - Épargne et investissement.

Depuis les années 1970 avec le développement des marchés financiers devenus globaux, on veut nous faire croire que c’est l’épargne déversée sur ces marchés qui est l‘origine des investissements et qui, par contre coup, dynamise l’économie. Pour protéger cette épargne, à l’origine donc de tout, il nous faut, dit-on, des économies sans inflation (ou très faible), et par conséquent des banques centrales indépendantes des États, au risque sinon de voir s’envoler les prix par le fonctionnement de la planche à billets dû au laxisme budgétaire de responsables politiques jugés, par définition, peu rigoureux (l’indépendance de la Banque centrale européenne dans le traité de Maastricht repose sur cette justification).

Keynes avait bien vu la faille béante de ce raisonnement. En focalisant le raisonnement sur l’épargne, soi-disant à l’origine de tout, on ne peut que s’enfoncer dans des économies rentières, repliées sur elles-mêmes et qui protègent le patrimoine des plus riches. L’accroissement contemporain des inégalités de patrimoines montre que l’on est dans cette logique. Tout change lorsque l’on met l’accent en priorité sur l’investissement et non plus sur l’épargne. Tout d’abord parce que l’épargne apparaît en fin de cycle une fois que les investissements ont été à l’origine de la production de biens et de services et par conséquent de revenus distribués au cours de cette production. Surtout l’investissement n’a pas besoin d’épargne préalable pour être financé. Le crédit bancaire peut y pourvoir totalement (voir le point 2 suivant).

En effet l’endettement des entreprises via le crédit bancaire, ne pose aucun problème si ce crédit finance des projets à terme viables financièrement. Cela peut même se traduire par des déficits momentanés. Évidemment cet endettement peut devenir un casse-tête lorsque des entreprises sont structurellement déficitaires. C’est le cas de quelques entreprises publiques comme les entreprises ferroviaires par exemple, ou bien surtout le cas des Etats, lorsque des dépenses engagées jugées indispensables, sont non amortissables. L’impôt y pourvoit alors. Dans le système actuel où la dette est en réalité financée par le marché financier, les États deviennent alors structurellement dépendants de ces marchés, comme cela a été le cas de façon exponentielle après la crise financière de 2007-2008. En France, ces dernières années, près de 60% des emprunts nouveaux du Trésor public auprès des marchés financiers servent à rembourser des dettes qui arrivent à échéance !

Oui donc au rôle essentiel de l’investissement - privé ou public – et à la dette qui le finance à condition que l’investisseur soit porteur de projets correspondant à des besoins réels, individuels ou collectifs.

2 - Dépôts bancaires et crédit.

Selon la formule répétée dans les manuels d’économie standard, ce serait les dépôts de nos comptes bancaires qui feraient les crédits à l’économie. Pas de dépôts, pas de crédits possibles ! C’est évidemment une formule en trompe l’œil, puisque la réalité, au demeurant tout à fait contre-intuitive, est exactement inverse. La monnaie qui se retrouve sur les comptes bancaires (monnaie dite scripturale ou aujourd’hui électronique) a été créée par un jeu d’écriture grâce au crédit qui a été accordée aux ménages ou aux entreprises. Ce pouvoir de création monétaire des banques, en principe infini, est toutefois borné par la réglementation qui impose notamment de limiter les engagements de crédit à un multiple des fonds propres de la banque.

Or depuis la libéralisation de la sphère financière durant les années 1970 et 1980, les banques ont tourné de plus en plus leur activité vers les marchés financiers (actions, obligations, produits dérivés) que vers les crédits aux entreprises ou aux ménages, opérations plus coûteuses et moins rémunératrices. Une façon donc de brider les investissements des entreprises ou les projets des ménages. De surcroît, en raison du faible niveau des taux d’intérêt, maintenu artificiellement bas par les banques centrales au risque sinon de voir les bilans des banques systémiques s’effondrer par suite de la chute de la valeur de marché des titres obligataires qu’elles détiennent, le crédit bancaire a servi surtout à alimenter les bulles d’actions. Pourquoi, pour un investisseur financier, hésiter à s’endetter quand le taux d’intérêt est incomparablement plus faible que le rendement des actions achetées grâce à cet endettement ?

Mais plus inquiétant encore, les injections de liquidités déversées par les banques centrales notamment auprès des banques ont permis à ces dernières d’acheter à bon compte – et directement - des titres financiers, avec pour résultat affligeant la multiplication de bulles financières qui menacent actuellement de dégénérer en une nouvelle crise systémique majeure !

Au bout du compte, ce ne sont pas vos dépôts bancaires qui font les crédits, mais bien les crédits qui font ces dépôts et qui sont par-là générateur de nouvelle monnaie. Mais quand ces crédits (ou les dettes) ne servent qu’à alimenter la spéculation financière, comment le financement de l’économie réelle, des investissements, ou encore des services publics peut-il être à hauteur des besoins ?

3 - Monnaie neutre ou politique.

L’approche néoclassique comme celle des courants néolibéraux actuels s’efforcent de nous expliquer que la monnaie joue un rôle fondamentalement neutre par rapport aux transactions de l’économie réelle. Toute intervention publique sur sa création ne peut donc être que néfaste. D’où la création de banques centrales indépendantes des États dont le rôle est de contrôler strictement l’émission de la monnaie centrale (et par contrecoup celle de la monnaie scripturale des banques) afin d’éviter une forte inflation (désastreuse pour la malheureuse épargne).

Cette conception du rôle de la monnaie doit être combattue fermement. Une fois que l’on a compris que la monnaie est créée par le crédit (point 2 ci-dessus), c’est-à-dire – normalement – pour le financement de projets d’entreprise, de ménage, ou encore de biens publics, comment ne pas voir le lien avec la dimension directement politique de la monnaie ? Si les banques décident souverainement d’user de leur pouvoir de création monétaire, donc du crédit, à des fins essentiellement spéculatives, n’est-ce pas au détriment d’intérêts collectifs ou de l’intérêt général ? Pourquoi une banque centrale, comme la BCE, doit-elle être souveraine pour décider de racheter des titres de dettes privées ou publiques, comme c’est le cas actuellement, alors que ces rachats sont des aides directes à des entreprises ou à des États en raison de taux d’intérêt maintenus bas, voire diminués, seulement pour elles et pour eux ? Ces choix sont des choix directement politiques. A minima, les critères de l’action de la banque centrale doivent être contrôlée politiquement.

Ce rôle éminemment politique de la monnaie est consacré encore de façon plus éclatante par la multiplication des monnaies locales ou complémentaires. L’intérêt de ces monnaies est d’être portées par des collectifs de citoyens, des collectivités locales ou des associations d’utilité publique, bref par des groupes de citoyens mobilisés politiquement autour d’un projet. Ces nouvelles monnaies ont pour fonction essentielle de pouvoir faire des avances - donc du crédit - à des entreprises ou des activités qui ont un sens pour un développement local ou territorial.

Arrivé à ce point, on doit comprendre le lien absolument vital qu’il faudrait aujourd’hui complètement régénérer entre monnaie et démocratie. Si la monnaie est bien créée par le crédit et si le crédit (et non l’épargne) est au service de l’investissement (pour la création de biens privés ou de biens publics), alors tous les échelons des pouvoirs politiques constitués : communes, départements, régions, parlements nationaux et européen, devraient se sentir totalement mobilisés par cet acte majeur.

L’investissement dans les services publics est au premier chef concerné. Or les deux critères de Maastricht, qui n’ont absolument aucun fondement théorique, aboutissent au résultat inverse : ils corsètent l’action des Etats et des entreprises publiques (dont la SNCF) au profit finalement d’une économie rentière, et donc des détenteurs des plus gros patrimoines.

Pour changer la donne et aller vers des économies réellement innovantes tirées vers l’investissement et, il faut le souhaiter, vers le développement durable et responsable, il ne faut pas hésiter à accepter une certaine dose d’inflation, de l’ordre par exemple de 4 à 5%. Cela procurerait, comme on l’a vérifié durant les trente glorieuses, un triple effet positif : une diminution progressive des dettes (privées ou publiques), une revitalisation des organisations syndicales en vue de défendre en permanence le pouvoir d’achat, une incitation très forte des détenteurs d’épargne ou de gros patrimoines à procéder impérativement à des investissements productifs au risque sinon pour eux de subir des taux d’intérêt réels négatifs (différence entre le taux d’inflation et le taux d’intérêt)[2].

La dette (ou le crédit qui la reflète) n’est pas ainsi le problème, mais bien la solution, à condition que le projet dont elle est porteuse soit défini et décidé démocratiquement.

 

 François Morin  -  Professeur émérite de sciences économiques à l’Université de Toulouse I

 

[1]  Une des raisons principales de cette baisse à partir du milieu des années 2000 est liée au système de retraite allemand dont le niveau des pensions a été considérablement diminué (réforme Schröder) pour être remplacé par des systèmes privés de fonds de pension (plans Riester). Au total, il y a moins de prélèvements obligatoires au profit des administrations.

[2] Bref, pour ces gros détenteurs d’épargne, c’est appliquer pour eux une théorie du « ruissellement » non pas hypothétique comme c’est le cas aujourd’hui, mais cette fois-ci bien en acte. Il leur faudra investir ! Selon une toute autre logique, c’est ce qu’ont bien compris les initiateurs de la plupart des monnaies locales (plus de 5000 monnaies de ce type dans le monde aujourd’hui) en imposant des taux négatifs à tous ceux qui souhaiteraient conserver des encaisses dans la nouvelle monnaie. L’obligation de procéder à des échanges ou à investir est alors maximale lorsque l’on est ainsi face à des monnaies « fondantes ».

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