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Billet de blog 10 juin 2022

Fit for 55, analyse et critique du Green New Deal Européen

Présenté au début de l'été 2021 et âprement débattu au parlement européen, le plan climat « Fit for 55 » de la commission européenne est bien plus ambitieux que tous les précédents, avec pour mesure phare l'interdiction des moteurs à essence et diesel en 2035. Pourtant aucun infléchissement idéologique n'est perceptible, et pour cette raison ils ne changera pas la donne.

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"Fit for 55", ou "Ajustement à l'objectif 55" en français, est la version européenne du Green New Deal des démocrates américains (55% étant l'objectif de réduction des GES à horizon 2030). Présenté par la commission européenne au début de l'été 2021, ce plan poursuit son fastidieux parcours législatif avec les débats et un vote sur une partie du package au parlement européen ce mercredi 8 juin 2022. Il devra ensuite être ratifié et transposé dans la législation des différents États membres. Si l'éclat de ce plan pourrait être atténué, notamment via l'influence des lobbys, l'esquisse ira à son terme et nous en connaissons donc déjà la teinte.

Ce billet tente d'expliciter ce que contient concrètement ce plan, au-delà des slogans et des effets d'annonce, de mettre en lumière ses nouveautés, mais aussi d'expliquer en quoi la logique libérale qui le sous-tend ne varie pas et pourquoi à mon avis il échouera.

Le plan "Fit for 55" en quelques mots

L'objectif affiché du plan "Fit for 55" est des réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre à horizon 2030 d'au moins 55% d'ici par rapport à 1990 et de devenir le premier continent à la neutralité carbone en 2050. Ce plan n'est pas une révolution, mais un package incluant surtout le renforcement de législations existantes et quelques nouvelles initiatives.

En premier lieu, il s'agit de relancer le marché carbone européen créé en 2005, mais dont les effets sont restés marginaux du fait d'un prix de la tonne de CO2 beaucoup trop bas, et de l'existence de nombreuses exonérations (voir cet excellent article sur le lobbying de Total lors de la genèse du marché carbone). La commission entend réduire progressivement les seuils annuels d'émissions pour faire monter mécaniquement les prix, ainsi qu'étendre ce marché à des secteurs qui en sont exempts : le transport maritime (d'ici 2025), le transport routier (2026), la construction (2026) et enfin l'aviation (sans qu'aucune date ne soit avancée). Elle promet également de revenir sur d'autres exemptions "obsolètes" : les normes de composition du carburant imposant une part d'agrocarburants pour les avions (ReFuelEU) et les navires (FuelEU), l'exemption des compensations carbone pour le transport aérien (CORSIA) et d'autres dispositifs soutenant des énergies fossiles.

De même, une législation plus stricte sera mise en place sur les véhicules neufs, avec une réduction des standards d'émission de CO2 jusqu'à leur interdiction complète d'ici 2035 (nous y reviendrons plus bas), et en parallèle une initiative pour déployer une infrastructure interopérable pour les véhicules propres dans toute l'union, c'est-à-dire une standardisation des bornes de recharge électrique. 

Concernant les énergies renouvelables, une nouvelle directive devrait contraindre leur part à 40% dans le mix énergétique européen d'ici à 2030, contre 32% actuellement. La mise en œuvre sera déléguée aux États membres avec une répartition de l'effort pays par pays. 
   
En plus de ces mécanismes, il est proposé d'aligner un niveau de taxe minimum sur les combustibles de chauffage et de transport dans tous les États européen, avec pour objectif affiché de déjouer toute stratégie de dumping entre États.  Ce point devrait faire l'objet de négociations intenses dans le contexte inflationniste que nous connaissons à présent et les mesures compensatoires mises en place par la plupart des États pour soutenir les ménages et préserver la paix sociale (comme la remise de 15 centimes par litre à la pompe décrétée en France).

Un nouvel objectif quantitatif (310 millions de tonnes de carbone) est fixé aux États à 2030 pour les puits de carbone, c'est à dire principalement la couverture forestière, ainsi que des modifications réglementaires sur la comptabilisation et la surveillance de ces captures, puis une extension de ces mécanismes aux terre agricoles à partir de 2031 (pour prise en compte de effets bénéfiques de l'agroforesterie par exemple).

Le plan contient aussi une stratégie de financement de la transition, pour "débloquer l'investissement privé", sous forme d'incitations à l'investissement dans la transition verte, de subventions "contrats carbone" pour des projets de réduction d'émissions dans l'industrie par exemple.

Enfin et surtout, deux nouvelles initiatives notables font leur apparition. 

D'une part le Fond Social pour le Climat (Social Climate Fund) pour soutenir les citoyens en situation de précarité énergétique ou de mobilité, réponse à peine voilée au mouvement des gilets jaunes qu'avait déclenché une hausse du prix des carburants en France. Ce fond doté 144 milliards d'euros pour la période 2025-2032 doit être alimenté pour moitié par les recettes du marché carbone et pour moitié par les États. Il servira à subventionner, sur initiative des États, les ménages et entreprises "vulnérables" pour compenser les effets des autres mesures et aider aux investissements pour la "transition écologique". Concrètement cela pourra servir à financer des aides pour la rénovation des bâtiments, le remplacement des systèmes de chauffage, les installations de panneaux solaires, l'achat de véhicules électriques, ... mais laisse une porte ouverte autorisant le recours à ce fond pour des "aides directes temporaires au revenu", typiquement les ristournes sur le carburant depuis avril et le future chèque alimentaire du gouvernement français. La portée de cette initiative doit être relativisée du fait de son enveloppe limitée (à titre de comparaison la remise de 15 centimes sur les carburants devrait coûter 3 milliards pour 4 mois à l'État Français, alors qu'il ne touchera qu'1 milliard par an du fond social européen), et parce que la grande latitude laissée aux États risque de disperser une part des subventions sur des actions que ne contribuent pas efficacement ou pas du tout à la réduction des émissions.

D'autre part un Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières (MACF ou Carbon Border Adjustment Mechanism en anglais) a pour but de taxer des produits importés à fort emprunte carbone. Le principe est séduisant : taxer à l'importation les produits en fonction des leurs émissions carbone pour éviter tout avantage concurrentiel des produits fabriqués dans des pays moins regardants et donc tout dumping écologique. L'ennui avec ce type de mesure réside dans la complexité de mise en œuvre : méthodes de comptabilisation des émissions carbone pour des produits de natures très variées, respect des règles d'équité commerciale imposées par l'OMC, équilibre à trouver entre une taxation intérieure gérée par la quantité (des crédits carbone dont le prix est fixé par le marché) et une taxation extérieure par définition basée sur un taux fixe. Cette première mouture du MACF restera embryonnaire, comme l'attestent les précautions prises par la commission européenne dans ses communiqués sur le sujet : "graduellement", "pas à pas", "limité à quelques produits sélectionnés", "non-discriminatoire"... En l'occurrence quelques secteurs dont les produits sont relativement homogènes et à l'empreinte climatique significative ont été ciblés, principalement la sidérurgie, la cimenterie, certains engrais et l'électricité. Sont à l'inverse exclus à ce stade pour des raisons de complexité technique : la chimie organique, les produits de raffinage et certains engrais.

Une vraie ambition... mais pas une révolution

Il faut reconnaître que ce plan affiche une ambition bien plus forte que les consensus mous auxquels nous a habitué l'Union Européenne sur les sujets environnementaux. L'objectif affiché -même s'il a un peu été revue à la baisse par rapport à l'accord de Paris (réduction de 65%) - et l'intensité des mesures proposées - même si elles restent insuffisantes pour l'atteinte de l'objectif et même s'il faut s'attendre à une certaine érosion lors du processus législatif - représente un bond significatif dans la lutte contre le réchauffement climatique.

De nombreux points restent des objectifs flous, des contraintes déléguées aux États qui ne disent rien sur le comment, mais le plan contient des avancées significatives comme le fait de s'attaquer aux exemptions des secteurs maritime et aériens. L'introduction du concept d'ajustement carbone aux frontières prend enfin en considération les émissions importées, très souvent angle mort des politiques écologiques nationales. "Fit for 55" montre une réelle prise de conscience de l'émergence d'une crise climatique.

A titre de comparaison, tout ce qu'ont pu annoncer les gouvernements français successifs fait bien pâle figure en comparaison, pour ne citer que l'exemple le plus récent avec la grande hypocrisie de la loi climat et résilience de 2021, qui a vidé de son contenu les travaux de la convention citoyenne pour le climat.

Je crois Ursula Von der Leyen et les rapporteurs sincères et convaincus du bien fondé de leur plan. Ils prennent le sujet à bras le corps... mais restent enfermés dans le cadre idéologique qui est le leur.

Le "bug" vient du fait que ces personnes, tout comme les différents gouvernements des États qu'ils représentent, sont incapables de sortir de la logique de l'économie libérale. On est en droit de douter que même à plus forte dose, les remèdes actuels parviennent à infléchir la tendance... La mesure phare en est l'exemple type. 

Plus aucun véhicule essence en 2035 !

La mesure aurait pu émerger d'une agence de communication, c'est une vraie punch line : interdiction des véhicules essence et diesel en 2035, ce qui a et continue de faire les gros titres dans les médias, reléguant les autres mesures au second plan. De prime abord, cela semble aller dans le sens de l'écologie en s'attaquant à la bagnole et au pétrole, symboles du siècle passé, sauf que ce titre accrocheur cache une réalité bien plus ambiguë, et constitue un leurre.

Si le véhicule électrique n'émet pas de GES en roulant, il faut produire son électricité. Or le rapport ne dit en rien comment ce surplus, non négligeable, sera produit alors que tous les pays ont déjà les plus grandes difficultés à tenir les objectifs d'augmentation de la part des énergie renouvelables. Faudra-t-il partout relancer le nucléaire, et augmenter le nombre de réacteurs (en plus du renouvellement d'un parc vieillissant pour la France) ? Même cette option controversée ne suffirait par pour l'objectif de 2035 étant donné le délai de construction de nouveaux réacteurs (une dizaine d'années). Pour donner un ordre de grandeur, si l'on transformait toute la consommation actuelle de pétrole pour les transports par de l'électrique, la consommation électrique française s'accroitrait de près de 20% (et encore davantage si l'on tient compte de l'augmentation linéaire du trafic). Or la voiture électrique n'est "verte" en terme de climat, que si l'électricité est produite de façon décarbonée. Si au contraire l'électricité complémentaire est produite à partir d'énergie fossile (gaz, charbon ou fioul), le bilan carbone devient négatif par rapport à la voiture thermique, car davantage d'énergie est nécessaire du fait des pertes de production, de transport et de stockage de l'électricité.

De plus la production de véhicules électriques est toujours en gestation,  les technologie non matures, comme le soulignent à juste titre les industriels. Elle est plus chère que celles des véhicules à essence, et donc viable uniquement grâce aux subventions ou exonérations de taxes. On nous promet que le stimulus économique va engendrer des progrès techniques, mais cela reste une promesse... qui n'engage que leur successeurs des dirigeants actuels. Que ferons-nous si en 2035 la technologie n'est pas au rendez-vous ? Si nous ne parvenons pas à réduire les coûts de production, subventionnerons-nous tous les citoyens pour qu'ils s'équipent ? Et si nous ne parvenons pas à produire suffisamment d'électricité propre, réduirons-nous le parc de véhicules ? Ou les dirigeants d'alors octroieront-ils un délai supplémentaire ? 

Ce n'est finalement pas un hasard si cette la voiture électrique sert d'étendard au plan "Fit for 55", car au-delà des querelles sur le délai et les aides, elle reste assez consensuelle. Elle renvoie une image verte efficace : la voiture électrique n'émet directement aucun GES et nous le constatons visuellement dans nos rues, mais sans remettre en cause fondamentalement nos modèles économiques, industriels et de consommation.

Des limites de l'approche libérale

S'il est un fil rouge dans ce paquet de mesures c'est l'approche libérale au sens économique du terme. L'utilisation des mécanismes de marché s'avère utile dans certains cas et reste incontournable, mais elle ne peut pas à mon sens constituer l'alpha et l'oméga d'une politique efficace de lutte contre le changement climatique. Voici pour moi ses cinq limites structurelles.

Le premier problème de l'approche européenne est la dérive bureaucratique. A vouloir réguler le marché sans le bouleverser, à pousser des directives sans empiéter sur les prérogatives des États, l'Union Européenne a grandement contribué à la complexification de nos réglementations et à la judiciarisation de nos vies. Le problème de fond des réglementations est la difficulté de leur maîtrise et donc de leur efficacité. Plus c'est complexe, plus il y a de failles, de moyens de contournement, et plus d'une façon générale cela avantage les gros acteurs, en tout cas ceux qui ont les moyens de faire de l'optimisation. Un exemple patent de dérive est celui des compensations carbones. Un principe de bon sens à la base - une activité polluante est renchérie par une action qui œuvre pour le climat - devenu une absolution pour les plus gros pollueurs (comme pour le pétrolier Total) et source de dérives grotesques (comme ces 11 millions d'arbres plantés en Turquie presque tous morts au bout de 3 mois).

Second écueil, les émissions importées. Si l'UE peut se targuer d'avoir réduit - un peu - ses émissions de GES depuis les années 90, c'est en grande partie parce la période s'est accompagnée d'une désindustrialisation massive. Les émissions dues à notre consommation n'ont donc pas disparu, elles se sont seulement déplacées vers d'autres continents, dans les pays dits émergents, ce qui ne résout rien de la crise planétaire. Cela a même tendance à l'aggraver en décuplant le transport de marchandises sur de longues distances. La commission a conscience de ce problème et a intégré le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), mais comme nous l'avons vu celui-ci reste embryonnaire, et la commission veille à ne surtout par contrarier le libre échange, ce qui représentera fatalement un frein à tout déploiement rapide de ce principe. Et sa généralisation s'avèrera d'une extrême complexité administrative, ce qui renforcera encore le premier problème évoqué.

Troisième point : le marché et les inégalités. Un des grands principes des approches par le marché est de laisser le plus de liberté  possible aux agents économiques, dont les individus et les entreprises, mais de réguler par des incitations qui pousseront ces agents "rationnels" à préférer les comportements vertueux rendus moins chers. C'était le principe de la hausse du prix des carburants en France, étincelle du mouvement des gilets jaunes en 2018. La limite de ce raisonnement, est qu'il ne fonctionne bien que si les inégalités sont contenues afin que les stimulations, les "signaux prix", restent efficaces pour tout le monde, que chacun garde une marge de manœuvre suffisante pour orienter ses choix économiques. Or à l'inverse, dans nos société occidentales les inégalités explosent. Les hausses de prix sur le carburant par exemple sont insignifiantes pour les riches et insoutenables pour de nombreux citoyens qui n'ont depuis longtemps plus que des dépenses contraintes. La réalité est parfois encore pire, le pragmatisme ciblant prioritairement la masse peut exempter les plus riches; l'interdiction des moteurs thermiques en 2035 ne s'appliquera qu'aux constructeurs produisant un certain volume de véhicules, or les petits constructeurs automobiles fabriquent des voitures de luxe : Ferrari, Bentley ou Lamborghini pourront continuer à produire des moteurs thermiques ! J'irai même plus loin, les incitations par le marché entretiennent les inégalités. A partir d'un certain niveau de richesse, la principale motivation à s'enrichir davantage est la distinction sociale. Se payer le droit de polluer devient un luxe convoité; le tourisme spatial en est aujourd'hui l'exemple suprême et évidemment ravageur en terme climatique. La commission a bien prévu un système de compensation pour les plus pauvres (le Social Climate Fund), mais vu les faibles sommes en jeu et la latitude laissée aux États, on comprend vite que son seul but est d'endiguer d'éventuels troubles sociaux, tout en atténuant l'effet de la taxe carbone, en alimentant les allégations d'assistanat, et contribuant à l'omniprésente bureaucratie. 

Le quatrième problème tient à la logique technicienne : traiter le réchauffement climatique indépendamment des autres problèmes écologiques. Un des fondements de la rationalité moderne consiste à traiter chaque sujet à part, à isoler les problèmes pour les simplifier et résoudre chacun d'entre eux séparément. Une façon de diviser pour régner. En l'occurrence le plan "Fit for 55" traite du climat et des émissions de GES. Un autre plan s'occupera de la biodiversité, encore un autre des pollutions plastiques, etc... Or à trop confiner les sujets on risque de perdre la vue d'ensemble et de négliger la complexité des interactions. La crise que nous traversons n'est pas que climatique, elle est écologique, au sens où elle remet en cause la viabilité de l'espèce humaine et de son environnement. Concrètement, les solutions techniques mise en avant ont tendance a poser d'autres problèmes encore plus complexes, voire plus graves que ceux qu'ils sont censés corriger. Contre les émissions de CO2, nous pouvons citer les agrocarburants responsables de la déforestation, le faux hydrogène vert fabriqué à partir de méthane, les voitures électriques et leur batteries bourrées de produits chimiques, l'énergie nucléaire, etc...

Enfin, la dernière raison est la croyance très spéculative en la capacité des réglementations à produire une rupture technologique. S'il n'y a pas de doute que faire varier des paramètres économiques comme le prix des carburants a des effets sur les comportement et donc la consommation, comme un curseur que l'on déplacerait au gré des choix politiques, ce ne signifie pas qu'on peut pousser ce curseur indéfiniment comme il serait nécessaire pour résoudre la crise climatique actuelle. Bien sûr, que les taxes ou incitations stimulent l'innovation : plus les coûts augmentent, plus des acteurs vont investir pour chercher des solutions dites de rupture se substituant à l'élément devenu plus onéreux, mais rien ne prouve qu'il existe une solution technique ! Surtout, quand comme l'Union Européenne on continue par ailleurs à promouvoir la consommation et la croissance, l'équation devient insoluble. Seul un miracle technique permettrait de remplacer totalement les hydrocarbures sans épuiser par ailleurs les métaux ou d'autres ressources, ni engendrer de nouvelle pollution sérieuse. Que se passera-t-il quand la commission poussera trop le curseur et qu'aucune alternative satisfaisante ne sera au rendez-vous ? Des émeutes et un délitement de la démocratie dont les gilets jaunes étaient annonciateur ? Des ambitions revues à la baisse "le temps de trouver des solutions" comme pour l'interdiction du glyphosate ? Ou plus probablement franchirons-nous un pas supplémentaire dans la fuite en avant technologique en se livrant à la géo-ingénierie : séquestration industrielle du carbone, injections d'aérosols ou fertilisation de l'océan pour tenter de corriger nos erreurs passées ? Aujourd'hui attendre ce miracle tient plus de la croyance mystique que de la rationalité dont se réclament les économistes. Conduire l'humanité vers cette seule issue hypothétique est tout simplement suicidaire.


Le propos de ce billet pourra paraître défaitiste, ce n'en est pourtant pas le but. Si on doit se réjouir quand une instance politique comme la commission européenne donne (enfin) de l'importance à l'écologie, il serait dévastateur de se bercer de l'illusion de la fuite en avant technologique. Nous sommes collectivement responsables de ne pas boire les discours politiques rassurants issus du mode de pensée qui a lui-même provoqué ces problèmes. N'imaginons surtout pas que parce que la commission européenne a soumis un plan ambitieux nous serions tirés d'affaire. Particulièrement en période électorale, où tous les candidats cocheront la case "pour l'écologie" et rivaliseront de grandiloquence pour nous expliquer l'urgence de faire quelque-chose, savoir décoder les réelles priorités de chaque candidat et sa façon d'adresser la crise écologique est une nécessité vitale.

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