Haiti, la corruption et le droit international

En mai dernier, la Cour des comptes d’Haïti a publié son rapport sur l’utilisation des fonds Petrocaribe. Le rapport montre une vaste opération de malversation. Malgré les pressions de la société civile haïtienne, aucune personne ou entreprise soupçonnée n’a été poursuivie. Ce billet explore les voies et moyens existants au niveau international permettant d’engager la responsabilité des suspects.

Le 11 septembre 2019, un Sénateur a révélé en marge d’une séance avortée au Parlement haïtien que cinq de ses collègues ont reçu chacun d’un Premier ministre désigné la somme de 100, 000 dollars US en échange de leur vote en faveur de l’énoncé de la politique générale de ce dernier (voir ici). Si certains des Sénateurs ont démenti ces allégations, l’un d’entre eux a confirmé avoir reçu l’argent, et aurait même indiqué qu’il n’y voit « rien de mal en ces temps si durs » (voir ici ).

Ces révélations viennent mettre à nu la corruption politique, le système de pots-de-vin, habituellement utilisé pour acheter des votes au Parlement haïtien. Mais elles font surtout écho à la grande corruption que les organismes financiers internationaux ou des ONG ne cessent de dénoncer dans ce pays (dans l’index 2018 de Transparency international sur la corruption, Haïti figure à la 161e place sur les 180 pays examinés). Elles viennent rappeler le dernier grand scandale en date : l’affaire Petrocaribe, un fonds de développement estimé à près de trois milliards de dollars US qui a été utilisé dans des conditions jugées très opaques.

En Haïti, la corruption est tellement systématique qu’elle est passée pour un fait divers, une réalité de la vie courante. Entre la population et les politiciens, c’est la désaffection, le désamour. La crise de confiance est telle que la population affiche un désintérêt spectaculaire pour tout ce qui concerne la vie publique, notamment les élections. Le score de l’actuel chef de l’Etat à la dernière joute électorale en dit long. Celui-ci en sort gagnant avec cinq cent quatre-vingt-dix mille neuf cent vingt-sept (590, 927) voix pour une population de près de 11 millions d’Habitants en 2015.

Mais chose paradoxale, Haïti dispose d’un cadre normatif très poussé de lutte contre la corruption. Elle a ratifié la Convention des Nations Unies contre la corruption ainsi que celle de l’OEA. A cet effet, deux institutions ont été créées pour lutter contre la corruption et le blanchiment des capitaux : l’Unité de Lutte contre la Corruption (ULCC) et l’Unité Centrale de Renseignements Financier (UCREF). Récemment le Parlement a adopté une loi contre la corruption (Loi N° CL-2014-008, JO de la République d’Haïti, 9 mai 2014). Outre ces mécanismes institutionnels et légaux, la Constitution haïtienne met en place un certain nombre de balises (voir les articles 279, 279. 1, 233, 204).

Pourquoi, en dépit de cet arsenal juridique et institutionnel ambitieux, Haïti ne parvient pas à lutter efficacement contre le fléau de la corruption ? Ce billet se propose d’explorer les voies et moyens existant à l’échelle internationale permettant d’engager la responsabilité des auteurs des actes de corruption, notamment du fonds Petrocaribe, et à la limite l’Etat haïtien pour non-respect des engagements internationaux en matière de lutte contre la corruption.

I. Le fondement idéologique de la lutte contre la corruption : l’éthique et le droit aux droits de l’homme

Situé au confluant de l’éthique et de l’économie, la corruption a été pendant longtemps abordée essentiellement sous l’angle morale. Elle est considérée comme une atteinte à l’éthique, à la transparence, à la probité et à l’idée du « juste ». En appliquant cette idée au droit international, on serait tenté de dire que l’agent public qui pratique la corruption commet un « mensonge » sur le plan moral et une infraction sur le plan juridique car il s’était engagé à gérer avec droiture la chose publique, il a manqué à cet engagement (KAMTO Maurice, Droit international de la gouvernance, Paris, Pedone, 2013, p. 45.)

C’est d’abord cette idée qui a conduit à consacrer la corruption comme une infraction aux règles de la bonne gouvernance. Car, comme le suggèrent certains, on ne saurait construire un « Etat de droit » sans incorporer au droit une dimension éthique ( DELMAS-MARTY Mireille, Les forces imaginantes du droit (IV. Vers une communauté des valeurs ?, Paris, Seuil, 2001, p.13.). Selon le mot du professeur Paul Reuter, « il n’est pas d’autre fondement de la force obligatoire du droit international que les valeurs morales » (REUTER Paul, « Principes du droit international public », RCADI, 2004, vol. 103, 1961, p. 481). On peut penser par exemple aux principes de base que sont la bonne foi ou l’équité. La morale joue une préséance aussi en droit interne. Les codes, les lois, le droit pénal renferment des dispositions qui illustrent cette primauté des valeurs que la société considère comme moralement acceptables : l’honnêteté, l’équité, par opposition à d’autres types de comportement qui sont moralement condamnables tels la pédophilie, l’inceste, etc.

Un deuxième élément sur lequel s’appuie la communauté internationale pour établir des normes internationales en vue de mater la corruption est la conséquence néfaste de celle-ci sur la jouissance des droits économiques. La Banque mondiale par exemple, considère la corruption comme l’un des plus grands obstacles à la réalisation du droit de l’homme au développement individuel et collectif par le fait que dans un Etat où les dirigeants sont corrompus les prêts publics ne parviennent pas à leurs véritables destinataires, les populations. Dans sa résolution 73/191 du 17 décembre 2018, l’Assemblée générale des Nations Unies a souligné que la corruption « compromet le développement durable et l’état de droit ». Dans ces conditions, la lutte contre la corruption apparaît fondamentale pour la réalisation du droit de l’homme au développement.

II. Le cadre normatif international de la lutte contre la corruption

Préoccupée par la gravité des problèmes que pose la corruption et la menace qu’elle constitue pour la stabilité et le développement des sociétés, la Communauté internationale, à travers les Nations unies, a inscrit à l’encre fort dans la tablette d’une Convention internationale sa réprobation de la corruption et sa détermination à lutter contre ce fléau mondial. A travers cette Convention qui en réalité s’inscrit dans un vaste mouvement de construction normative amorcé au niveau régional avec l’OEA quand celle-ci a organisé le 29 mars 1996 la signature de sa Convention inter-américaine contre la corruption, qui est entrée en vigueur le 6 mars 1997, l’ONU pose un large éventail de mesures de lutte contre la corruption.

En 8 chapitres et 71 articles, la Convention aborde la notion de la corruption dans sa définition, ses manifestations, ainsi que les moyens permettant de la combattre. Ainsi, après avoir défini l’objet, la terminologie et le champ d’application (ch. 1), elle édicte les mesures à prendre en vue de prévenir la corruption et le blanchiment de l’argent (ch. 2). Le 3e chapitre fait obligation aux Etats de réprimer les actes de corruption et autres actes assimilés, comme le « recel » ou le « blanchiment du produit du crime ». Les chapitres 4, 5 et 6 énoncent les mesures à prendre en matière de coopération entre Etats, les procédures de confiscation et de restitution des avoirs acquis par la corruption. Et enfin, le chapitre 7 définit les mécanismes de mise en œuvre de la Convention.

Le chapitre 5 (art. 51 à 59) qu’il convient de lire plus en détail constitue la pierre angulaire de la lutte contre la corruption. Il est consacré spécifiquement au « recouvrement des avoirs » que l’article 51 élève au rang de « principe fondamental ». L’article 52 pose le principe de la « Prévention et détection des transferts du produit du crime ». S’agissant du recouvrement direct des biens, l’article 53 exige des Etats qu’ils prennent des mesures nécessaires permettant à tout autre Etat Partie d’introduire devant leurs tribunaux une action civile en vue d’obtenir la restitution des avoirs détournés.

Les articles 54 et 55 prévoient une action pénale à laquelle les Etats lésés peuvent recourir pour essayer de recouvrer les avoirs dissimulés à l’étranger. Ils peuvent demander à l’Etat partenaire de geler ou de confisquer tous les produits du crime, biens matériels et autres. L’article 57 fait obligations aux Etats ayant confisqué des biens en application de la Convention de les restituer à leurs propriétaires légitimes antérieurs.

A cela, il faut ajouter le nombre imposant de résolutions adoptées au niveau de l’Assemblée générale des Nations Unies et dans le cadre de la Conférence des Etats Parties à la Convention onusienne contre la corruption. La Convention de l’OEA fait également d’importante obligations aux Etats Parties (voir les articles 14, 15 et 16).

III. Les obstacles à la répression de la corruption

La Convention de l’ONU et celle de l’OEA établissent un paquet de règles qui permettent de prévenir et de sanctionner les faits de corruption. Ces conventions souffrent en revanche de la faiblesse des Conventions-cadres. Elles n’ont pas d’effet direct. Leur mise en œuvre dépend exclusivement des Etats. En gardant la maîtrise de la lutte contre la corruption, les Etats conservent jalousement leur souveraineté, ce qui malheureusement n’est pas sans conséquence sur la portée pratique du droit anti-corruption. Beaucoup de dirigeants politiques qui ont pillé le trésor public de leur pays ne sont pas sanctionnés. La Cour pénale internationale, encore moins les autres tribunaux internationaux, n’ont aucune compétence pour connaitre l’infraction de corruption, or les Etats n’ont souvent pas la volonté politique de poursuivre pour diverses raisons politiques, sécuritaires ou la fragilité du pouvoir des nouvelles autorités. On peut penser aussi dans les cas où celles-ci ne sont pas moins corruptrices que leurs prédécesseurs ou qu’elles leur soient redevables, comme l’illustrent le cas Mobutu en République Démocratique du Congo (RDC) ou le scandale Petrocaribe en Haïti.

En effet, à la chute de Joseph D. Mobutu en 1997, sa fortune personnelle estimée à plusieurs milliards de dollars EU est localisée dans plusieurs pays européens, dont la Suisse. Dès son accession au pouvoir, Joseph Kabila, son successeur, décide de récupérer les avoirs spoliés et a fait la demande d’entraide judiciaire auprès de la Suisse qui a ordonné le blocage partiel des biens de Mobutu. Entre 1997 et 2008, les autorités suisses ont sollicité en vain de la RDC qu’elle précise sa demande d’entraide judiciaire. Finalement, le 23 janvier 2009, l’avocat de la RDC a déposé une plainte pénale auprès de la Suisse qui a été rejetée quelques mois plus tard pour cause de vice de procédure. La RDC n’a pas fait appel (voir ici).

Selon le Professeur Maurice Kamto, il y a fort à croire que ce soit « le jeu politique interne au Congo qui prenait le pas sur la procédure de recouvrement des avoirs spoliés dans ce pays » ( KAMTO Maurice, Droit international de la gouvernance, op. cit., p. 300.). Car entre temps, le nouveau président, Joseph Kabila était affaibli et a dû faire quelques concessions face au très puissant clan Mobutu. Le 14 juillet 2009, le tribunal pénal fédéral suisse décida de lever la mesure de blocage des avoirs Mobutu après douze années d’effort, ce qui donne aux ayants droit de l’ancien dictateur la possibilité de décaisser ces fonds (voir ici).

L’affaire Mobutu montre que dans certaines situations l’Etat spolié peut être lui-même le principal obstacle au recouvrement des avoirs mal acquis. Dans d’autres cas, le blocage peut par contre provenir de l’Etat partenaire, en témoigne par exemple, l’Affaire Duvalier. En l’occurrence, la Suisse a bloqué les fonds de l’ancien dictateur haïtien Baby-Doc à la suite d’une demande d’entraide judicaire effectuée en 1986 et renouvelée en 2008 par les autorités haïtiennes. La requête a été jugée irrecevable sur la base du droit de l’entraide judiciaire suisse (voir l’ Arrêt du 12 janvier 2010 (1C_374/2009). Quoique ces fonds aient à nouveau fait l’objet de blocage par le Tribunal administratif fédéral suisse, ils n’ont pas été jusque-là restitués à Haïti, même si à diverses reprises le Conseil fédéral montre son intention à le faire (voir RTS, Les fonds de feu Jean-Claude Duvalier en Suisse seront restitués à Haïti, 5 octobre 2014).

Dans le cas du scandale Petrocaribe en Haïti, il s’agit d’une vaste opération de détournement d’un fonds de développement, fruit de coopération entre le Venezuela et les pays latino- caraïbéens, estimé à plus de 3 milliards de dollars au 31 mars 2014 (Voir sur le site du BMPAD, organisme gestionnaire du programme ). Un premier rapport a été rendu par une Commission d’enquête parlementaire (voir ici). Ce rapport a été rejeté sans aucune autre forme de procès par le gouvernement qui crie aux manœuvres politiques. Le Président de la République réclamait ainsi un audit de la Cour des comptes d’Haïti.

Le 31 mai 2019, la Cour des comptes a publié la deuxième partie de son rapport sur la gestion de ce fonds (voir ici). Le rapport pointe des irrégularités de toutes sortes dans les dépenses : absence d’étude et d’analyse préalable des besoins, mauvaise planification, multiples subterfuges pour ne pas recourir aux appels d’offre, voire des ententes préalables, manque de suivi et de contrôle, surfacturation, non-respect du contrat et des normes en vigueur, non-restitution pour les projets interrompus ou mise en œuvre partiellement, contrats signés sans aucune description des travaux et aucun échéancier (pour plus d’informations voir ici).

En dépit de ce rapport officiel qui montre à clair l’opération de gaspillage, aucun haut dignitaire ou entreprise épinglé n’a encore comparu devant la justice. Aucune sanction. Aucun gel. Aucune mesure conservatoire. Aucune confiscation. Le gouvernement affiche un désintérêt total pour le rapport. Et pour cause, la majorité des personnes indexées sont des proches du président de la République. Ce sont d’anciens et actuels dignitaires du parti l’ayant porté au pouvoir. Le président lui-même est pointé du doigt à titre de responsable d’une firme de plantation de banane « Agritans » qui curieusement œuvrait aussi dans la construction des routes (voir ici).

IV. Les chantiers à explorer en vue de mettre en œuvre la responsabilité des dilapidateurs des fonds Petrocaribe

L’entraide judiciaire, comme on l’a montré, pourrait être un excellent moyen de lutte contre la corruption. Mais sa complexité et le manque de collaboration des Etats tendent à réduire sa portée. Les Etats l’ont compris, c’est pourquoi dans sa résolution 7/1 du 6 au 10 novembre 2017, la Conférence des États parties à la Convention des Nations Unies se dit « Préoccupée par les difficultés pratiques que rencontrent les États requis et les États requérants en matière de coopération internationale et de recouvrement d’avoirs ». Et l’Assemblée générale de son côté décide dans sa résolution 73/191 du 9 janvier 2019, d’organiser au cours du premier semestre de 2021, une session extraordinaire sur les problèmes posés par la corruption et les mesures visant à la prévenir et à la combattre et à renforcer la coopération internationale.

Dans le cas du scandale Petrocaribe, il est difficile, en l’état actuel de la gouvernance en Haïti, d’espérer la mise en branle d’une telle procédure. Car, à l’image du droit international général, ce mécanisme de coordination nécessite la coopération entre Etats pour s’affirmer, or le principal blocage au procès au niveau interne demeure le gouvernement, qui en principe peut faire la demande d’entraide judiciaire. La voie qui nous parait donc la plus appropriée pour tenter de mettre en œuvre la responsabilité à titre principale des personnes soupçonnées serait une action en justice d’une ONG ou de n’importe quelle organisation de la société civile œuvrant dans la lutte contre la corruption. Selon le rapport de la Cour des comptes, l’affaire Petrocaribe a des ramifications internationales importantes : les complices sont disséminés en République Dominicaine, au Venezuela, au Panama et aux États-Unis d’Amérique (pour une synthèse, voir ici). La plainte pourrait être déposée dans l’un de ces pays ou n’importe quel autre pays où se seraient caché ces fonds.

Le droit international de la lutte contre la corruption dispose d’une jurisprudence éloquente dont on pourrait ainsi s’inspirer : la célèbre affaire des « biens mal acquis ». Cette jurisprudence est le résultat de l’action en justice d’une ONG (Transparence internationale France) qui s’est constituée partie civile contre des dirigeants africains. Après un feuilleton judiciaire, la Cour de Cassation de France a décidé que la lutte contre la corruption, au sens de la Convention des Nations Unies, incombe certes aux Etats, « mais implique le soutien et la participation des ONG, lesquels doivent se traduire par la possibilité pour les associations légalement constituées ayant un tel objet de se constituer parties civiles pour les infractions énumérées par cette Convention » (voir Crim. 9 nov. 2010, F-D, n° 09-88.272).  Le premier procès dans l’affaire des biens mal acquis s’est tenu à Paris en 2017. Teodorin Obiang, fils du président de la République de Guinée équatoriale, exerçant la fonction de vice-président de cet Etat, est condamné à trois ans de prison avec sursis, 30 millions d'euros d’amende et la confiscation de l’ensemble de ses biens saisis (voir ici).

Outre une responsabilité à titre principale des agents de l’Etat, on pourrait penser à une responsabilité à titre subsidiaire de l’Etat haïtien. Il est vrai que l’Etat est la principale victime de l’acte de corruption, et à ce titre, il lui revient au premier chef de mettre en cause la responsabilité des personnes soupçonnées, mais que se passe-t-il quand l’Etat refuse d’accomplir son devoir ? L’inaction de l’Etat peut engager sa responsabilité. En ratifiant la Convention contre la corruption, l’Etat a pris des engagements pour non seulement prévenir la corruption, mais la réprimer. Dans sa résolution 7/1 du10 novembre 2017, la Conférence des Etats Parties à la Convention de l’ONU fait obligation aux Etats de tout mettre en œuvre pour que les personnes qui se livrent à des actes de corruption puissent être poursuivies et voir leurs bien acquis illicitement confisqués grâce à des procédures internes ou au moyen de la coopération internationale ou encore par des mesures directes de recouvrement appropriées. L’Etat haïtien a failli à cet engagement. Sa mise en cause est dans son intérêt. Elle le mettrait face à ses responsabilités.

Enfin dans le cadre précis de l’Accord Petrocaribe, il semble que l’Etat haïtien ait violé une règle de portée universelle. L’accord a deux volets : un volet énergétique et un volet social. Dans sa dimension sociale, l’accord vise à favoriser le « développement économique et social de la communauté des Caraïbes » (voir ici). En dilapidant les fonds Petrocaribe, les autorités haïtiennes compromettent le processus de développement du pays et accentuent la misère des plus vulnérables. Il y a lieu de se demander si en substance, il ne s’agit pas d’une violation de l’objet et du but de l’accord. La Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités fait obligation aux Etats d’agir de façon à ne pas mettre en péril « l’objet et le but » des accords qu’ils auront conclu.

Moise Jean, Candidat au doctorat, chercheur au Centre de droit international de Nanterre - Université Paris Nanterre

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