Redécoupage électoral : la hache, le couteau ou le scalpel détermineront la tranche

Le projet de loi portant diminution du nombre des parlementaires fera prochainement l'objet de discussions - à n'en pas douter - serrées au Parlement. Celle réforme s'accompagnera d'une refonte complète de la carte électorale qui sera faite par le gouvernement par ordonnance. Comme la carte électorale peut notablement impacter les résultats des scrutins, c'est un enjeu démocratique majeur.

L'avant-projet de loi ordinaire, actuellement en cours d'examen au Conseil d'État, donne des indications un peu plus précises sur les intentions du gouvernement en matière de refonte de la carte électorale. Dans la perspective du redécoupage des circonscriptions électorales qui concrétisera la baisse de l'ordre de 30% du nombre des députés et sénateurs, il paraît opportun de mettre l'accent sur un aspect qui, s'il peut apparaître technique, est la clé – ou le verrou – de la carte électorale.

Le gouvernement a retenu la méthode dite de la tranche de population pour répartir les sièges de députés et de sénateurs dans les départements et les collectivités des Outre-mer à statuts spéciaux. Les représentants des Français installés à l'étranger seront, quant à eux, désignés à la proportionnelle.

D'un strict point de vue formel, il convient de souligner que le gouvernement n'a pas précisé le niveau de la tranche dans le projet de loi qui a été transmis pour avis au Conseil d'État. Est-ce un simple oubli ou bien serait-ce, à ce stade, une tactique pour ne pas avoir à livrer trop tôt les clés de la méthode qui sera utilisée pour réaliser le redécoupage ?

Il paraît impensable que les ordinateurs de la Place Beauvau aient été incapables d'établir le niveau de la tranche qui sera la clé du découpage avant la transmission du texte gouvernemental au Conseil d'État(1).

La tranche, un mode de répartition des sièges désuet voire inéquitable

Carte électorale de 1885 - BNF Gallica Carte électorale de 1885 - BNF Gallica
Si en 2009, la commission indépendante, nouvellement mise en place à la suite de la révision constitutionnelle de 2008(2), avait justifié que la répartition des sièges selon la méthode de la tranche permettait ''la meilleure synthèse entre une règle de calcul reposant sur des critères exclusivement démographiques et une approche tenant également compte de la réalité historique et humaine.'', quand est-il concrètement ?

Cette méthode de la tranche est issue de la loi du 16 juin 1885 qui dispose à l'article 2 que ''Chaque département élit le nombre des députés [...], à raison d'un député par soixante-dix mille habitants, les étrangers non compris. Néanmoins, il sera tenu compte de toute fraction inférieure à soixante-dix mille."

À y regarder de plus près cependant, force est de constater que la méthode de la tranche provoque des disparités de représentation pouvant aller d’un à deux et favorise de fait les départements peu peuplés au détriment des départements urbanisés.

Reprenons la méthode de la tranche qui a présidé au redécoupage de 2009. La tranche qui avait été fixée à 108 000 habitants en 1986 passa à 125 000 habitants en 2009. Ce niveau octroyait un siège de député par tranche d'habitants allant de 125 001 à 249 499 habitants soit un rapport de un à deux.

La loi ne définissant pas de manière précise comment le gouvernement doit déterminer le niveau de la tranche à appliquer, il convient de se montrer très circonspect face aux éléments avancés pour justifier un découpage des circonscriptions électorales. Si un découpage peut engendrer ça et là des distorsions de représentativité des citoyens, à l'échelle d'un pays, il est légitime de s'interroger sur le mode opératoire du gouvernement. En 1986, d'aucuns qualifièrent le découpage initié par Charles Pasqua de "charcutage". Alain Marleix, en 2009, qualifiait le choix de la méthode de la tranche comme "justifié, tout d’abord, par son caractère traditionnel pour la répartition des sièges : introduite par la loi électorale du 16 juin1885, elle a constamment été utilisée depuis lors et elle régit aujourd'hui la répartition des sénateurs entre les départements."

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la mise en place d'une commission indépendante dont l'avis, non contraignant, est rendu public peut limiter les velléités de charcutage qu'aurait un gouvernement. Mais, hormis les parlementaires, qui observera dans le détail le résultat global de la refonte de la carte électorale dont le gouvernement aura découpé les circonscriptions par ordonnance ?

Malgré l'avis de cette commission indépendante, le gouvernement pourrait découper selon ses intérêts (réels ou supposés) certaines circonscriptions clés qui pourront avoir une influence sur le résultat d'ensemble d'un scrutin national.

La vigilance citoyenne est de mise sur un sujet aussi sensible et ce d'autant plus que le Conseil Constitutionnel a déclaré ne pas être qualifié pour juger du bien-fondé du découpage opéré par le gouvernement. Extrait de la Décision n° 2010-602 DC du 18 février 2010 : "20. Considérant que la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si les circonscriptions ont fait l'objet de la délimitation la plus juste possible ; qu'à la différence de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et, comme il peut être amené à le faire dans l'exercice de ses fonctions administratives, du Conseil d'État, il ne lui appartient pas davantage de faire des propositions en ce sens ;"

Cette incompétence dont se prévaut en dernier ressort le Conseil Constitutionnel n'est pas à négliger dans l'ordre des opérations qui président au découpage des circonscriptions électorales. Concrètement, quel en est le calendrier :

  • - Le gouvernement a transmis pour avis un projet de loi dont un des articles l'habilitera à procéder par ordonnances au Conseil d'État sans préciser le niveau de la tranche qu'il a retenue ;
  • - Le Parlement sera ensuite appelé à voter le projet de loi dont l'habilitation du gouvernement à procéder par ordonnance sans avoir connaissance du détail du découpage ;
  • - La commission indépendante donnera un avis certes public mais non contraignant sur le projet de découpage du gouvernement ;
  • - Au moment de la discussion du projet de loi de ratification de l'ordonnance, les parlementaires discuteront sans doute du résultat mais pourront-ils encore demander au gouvernement de modifier l'ordonnance donnant le résultat des découpages ;
  • - Toutefois, si la loi votée était ensuite déférée au Conseil Constitutionnel, ce dernier devrait s'en tenir à sa jurisprudence qui est de ne pas avoir à se prononcer dans le détail sur la justesse des découpages.

En l'occurrence, placé en bout de la chaîne, le Conseil Constitutionnel a beau jeu de se défausser sur les étapes précédentes pour se prévaloir d'une incompétence en la matière. Dans les faits, en rappelant que la méthode de la tranche dont la "simplicité et l'intelligibilité ont été éprouvées en 1986 et 2009", l'actuel gouvernement pourrait avoir les coudées franches pour décider des modalités de découpages de circonscriptions dont beaucoup de citoyens pourraient découvrir les contours qu'au moment de la campagne électorale de 2022.

Ce point sur la méthode servant au découpage des circonscriptions électorales est loin d'être anecdotique. C'est la clé - ou le verrou - de la démocratie représentative. Avec l'ampleur de la réforme annoncée qui prévoit la diminution de près d'un tiers des effectifs du Parlement, la carte électorale sera entièrement remaniée et, dans ce contexte, le découpage des circonscriptions aura des incidences réelles sur le prochain scrutin.

Pour conclure, il faut noter l'actualité de ce qu'avait dit en 2009 François Asensi. Ce député avait exprimé ses réserves sur la méthode du découpage des circonscriptions législatives par voie d'ordonnances : ''Cette procédure, très peu respectueuse de notre fonction, entre en contradiction flagrante avec le discours sur la revalorisation des droits du Parlement pourtant mis en avant lors de la réforme constitutionnelle."

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Notes :

1. Rédaction de l'exposé des motifs du Projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace : "Pour les sièges de députés, le Gouvernement maintiendra la méthode de la tranche unique. Celle-ci consiste à attribuer un siège à chaque département puis un siège par tranche complète de x milliers d'habitants, le niveau de la tranche étant déterminé en fonction du nombre de députés à répartir."

2. Troisième alinéa de l'article 25 de la Constitution : "Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.''

Nota : Le titre de ce billet a été inspiré par les propos tenus par le docteur Jean-Paul Bacqué, député, lors de la discussion du projet de redécoupage des circonscriptions législatives en 2009 ; ce député ironisa sur le constat des "dégâts d’une chirurgie faite à la hache, l’œil gauche fermé, pratiquée sans anesthésie, sans entente préalable et sur une erreur de diagnostic."

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