Élisabeth Borne n'est pas ministre d'État, et après?

François de Rugy laisse la place à Élisabeth Borne, antérieurement ministre dans son... environnement. Elle n'est plus ministre d'État? La belle affaire! L'appellation est un fétiche. Qu'on s'y intéresse nous pousse à regarder en arrière la manière dont les plus éminents acteurs du champ politique ont su multiplier entre eux les «distinctions». [MAJ 18/7/19]

Élisabeth Borne en 2017 © D'après EU2017EE Estonian Presidency, licence CC-BY 2.0 (Flickr via Wikimedia Commons) Élisabeth Borne en 2017 © D'après EU2017EE Estonian Presidency, licence CC-BY 2.0 (Flickr via Wikimedia Commons)
Après la démission de François de Rugy, sa nomination sera intervenue le soir même. L'heureuse élue est Élisabeth Borne, jusque là, «ministre auprès du ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire, chargée des Transports». Publié au Journal officiel du 17 juillet 2019, le décret met fin «sur sa demande» aux fonctions de François de Rugy. La nomination d'Élisabeth Borne est assortie de la renomination de ses deux secrétaires d'État: Brune Poirson et Emmanuelle Wargon. Mme Borne n'est plus ministre d'État (on va y revenir), mais reprend les attributions du ministre précédent.

[MAJ du 18/7/19] En effet, le Journal officiel nº 165 du 18/7/2019 a publié un décret modificatif (décret 2019-739 du 17 juillet 2019) renvoyant explicitement au décret d'attributions initial du ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire. Il est vrai que l'intitulé même du département ministériel n'a pas changé. Dans le cadre des dispositions visant à prévenir les conflits d'intérêts, le nouveau décret exclut de la compétence de la ministre en matière de contrats de service public en matière ferroviaire, eu égard aux responsabilités qu'elle a exercées à la SNCF (directrice de la stratégie) de 2002 à 2007. Ces compétences, qui seront exercées directement par le Premier ministre en application de la règlementation en vigueur, ne figuraient pas dans les attributions qu'elle avait antérieurement comme ministre déléguée aux transports (décret 2017-1086 du 24 mai 2017). Ce dernier texte, qui n'a pas été abrogé formellement à ce jour, peut être regardé comme caduc, dans la mesure où ce ministère délégué (ministre auprès d'un ministre, dans les appellations usitées pour les gouvernements Philippe) n'a plus de titulaire. [/MAJ]

Quant aux deux secrétaires d'État, elles conservent leurs décrets d'attributions propres voir ici et , à quoi s'est ajouté depuis, pour Emmanuelle Wargon, une clause d'exclusion concernant les affaires impliquant des entreprises dans lesquelles elle a travaillé (toujours dans le cadre de la prévention des conflits d'intérêts). Au reste, conformément à la pratique la plus courante en la matière, chacune des deux secrétaires d'État connaît «des affaires que lui confie le ministre [...].»

Il est possible que la répartition de la charge de travail entre les trois membres du Gouvernement soit redéfinie, mais c'est un simple problème de délégation de dossiers juridiquement à la main du ministre, et sans doute politiquement dans celles du président de la République et du Premier ministre. Ce qui change, c'est le fait que la ministre n'est plus «d'État». Certains s'en émeuvent. Mais il convient de considérer cet aspect de façon plus raisonnée.

Décret du 16 juillet 2019 © Copie du Journal officiel (authentifié). Domaine public Décret du 16 juillet 2019 © Copie du Journal officiel (authentifié). Domaine public

La disparition des ministres d'État dans les gouvernements Philippe

Sous la Ve République, un ministre d'État est avant tout un ministre qui possède un rang protocolaire supérieur à celui d'un ministre ordinaire, qui lui-même est placé avant un ministre délégué. Quant aux secrétaires d'État, ce sont des «sous-ministres» qui viennent après et, au demeurant, ne participent au Conseil des ministres hebdomadaire que lorsque l'ordre du jour appelle un de leurs dossiers (moyennant quoi un secrétaire d'État «porte-parole» y est présent régulièrement).

Il n'y a eu officiellement que deux gouvernements Philippe: le premier a été constitué après l'élection présidentielle et le Premier ministre, comme le veut la tradition, a remis sa démission après les élections législatives. Le gouvernement Philippe I comptait trois ministres d'État, qui marquaient à la fois la reconnaissance de services rendus, mais aussi «à l'ancienne», la mise en évidence de personnalités n'appartenant pas au Parti présidentiel ou pouvant incarner certaines sensibilités dans la logique du «en même temps». Il s'agissait, dans l'ordre protocolaire, du ministre de l'Intérieur Gérard Collomb (ex-PS et macroniste de la première heure), du ministre de la Transition écologique et solidaire Nicolas Hulot (pour mettre en avant une «prise» politique, mais sans doute aussi pour une reconnaissance de transversalité qui a pu peser dans l'acceptation initiale de l'intéressé) et, enfin, du garde des Sceaux, ministre de la Justice, François Bayrou (Modem).

Le passage au gouvernement de François Bayrou aura été météoritique: le parti qu'il préside étant impliqué dans le dossier de l'utilisation des assistants parlementaires européens à d'autres fin, il a dû quitter le gouvernement au moment de la mise en place du gouvernement Philippe II. En octobre 2018, Gérard Collomb aura quitté le gouvernement à son tour pour revenir sur «ses» terres lyonnaises dans la perspective des municipales de 2020. Son départ aura été précédé — cette fois sur fond de désaccord politique — de la démission de Nicolas Hulot. Nicole Belloubet qui a succédé à François Bayrou est «simple» ministre (mais, conformément à une certaine tradition républicaine, est la première des ministres «ordinaires»). Christophe Castaner, qui a remplacé Gérard Collomb, est lui aussi «simple» ministre, et se trouve dans la partie relativement basse de l'ordre protocolaire.

Le départ de Nicolas Hulot a posé un problème politique et un problème médiatique d'affichage. Il s'est réglé par la nomination de François de Rugy. Mais celui-ci, issu de la mouvance écologiste; était président de l'Assemblée nationale, ce qui en faisait le 3e personnage de l'État. Pour des raisons d'affichage politique et médiatique, il était logique que François de Rugy fût ministre d'État. Mais on peut se demander, quand bien même il était le dernier des Mohicans, s'il était bien le «numéro 2» réel du gouvernement qu'impliquait théoriquement son rang protocolaire. En tout cas, le choix de son remplacement par Élisabeth Borne conduit aussi celle-ci à retrouver l'appellation de «ministre» tout court. En effet, son poids politique (on ne dit pas «son importance») est réduit. C'est un ministère moins flamboyant, plus «technique» que dirige une techno brillante, mais non emblématique d'un courant politique ou de la société civile. Elle ne pouvait donc pas, en bonne logique politique, être élevée au «rang» de ministre d'État. 

Dans l'affichage qu'en fait le site de Matignon (URL consultée le 17/7/19 dans l'après-midi), le rang protocolaire est redéfini de fait de manière assez classique. On voit successivement apparaître après le Premier ministre (et les membres du Gouvernement qui lui sont rattachés) : 1º Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice; 2º Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des Affaires étrangères; 3º Florence Parly, ministre de la Défense; 4º Élisabeth Borne, ministre de la Transition écologique et solidaire, qu'il eût sans doute été provocateur de faire descendre plus bas. Mais on voit bien que les grands ministères régaliens sont de nouveau au premier plan.

Le choix d'une ministre qui était déjà dans les équipes Hulot-Rugy (même si elle pilotait le secteur particulier des transports) est sans doute un choix de commodité qui permet d'essayer de solder l'affaire Rugy le plus rapidement possible. Plus qu'un profil de «politique», Mme Borne a un profil «techno» (X-Ponts passée par des entreprises publiques ou parapubliques avant d'intégrer la préfectorale et d'avoir une expérience de «dircab [directrice de cabinet] dans le champ ministériel visé. Quel peut être le poids d'un «techno» contre les poids lourds «politiques» du gouvernement, à supposer qu'elle veuille imposer une ligne propre quand rien n'est moins sûr?

Mais le titre de ministre d'État, en dehors de son aspect protocolaire, n'apporte rien. Il existe bien des légendes urbaines (la reconnaissance à une compétence transversale, la possibilité de réunir des «interministérielles»), mais aucun texte — et moins encore la pratique — ne vient étayer ces fumées. Dans une Ve République où l'exécutif a, de fait, une direction à la fois bicéphale et asymétrique, on ne voit pas le Premier ministre affaiblir le peu de marges d'arbitrage qui sont les siennes. Au reste, dans une interview à RTL, Élisabeth Borne elle-même à très clairement (et très sainement, de mon point de vue) posé les choses: «Ce ne sont pas les titres qui font les politiques. Le titre de ministre d’État, c’est la reconnaissance d’un parcours politique, comme François Bayrou, Gérard Collomb et François de Rugy. Je n’ai pas ce parcours politique. J’ai un autre parcours dont je suis aussi fière.»

Au début de la Ve République, on connaît le cas emblématique du fidèle Malraux, illustre ministre d'État créateur d'un ministère aux moyens limités. Mais c'étaient Malraux et de Gaulle ! Plus tard, et après une alternance politique majeure, quand François Mitterrand a fait de Gaston Defferre, en 1981, un ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, c'était une forme de reconnaissance, non seulement pour celui qui avait été son allié depuis Épinay, mais encore pour le seul avec lui-même à avoir eu une expérience gouvernementale antérieure. Les autres nominations (hormis la très éphémère Nicole Questiaux) relevaient de signes ou de rapports de forces politiques (Charles Fiterman, l'un des quatre ministres communistes; Chevènement, leader du CERES; Michel Jobert, pris à la droite; Michel Rocard, l'ex-rival interne et surtout ex-leader du PSU).

Des gouvernements de droite et de gauche, sous la Ve République, ont eu — ou pas — des ministres d'État. On en trouvera la liste sur fr.Wikipedia. Avoir des ministres d'État n'aurait pas changé la situation des gouvernements Ayrault, Valls ou Cazeneuve pendant la présidence Hollande. Tout est question de circonstances et de contingences politiques. Le gouvernement Jospin (1997-2002) n'en avait pas eu davantage, non plus d'ailleurs que les gouvernements Juppé I et II (1995-1997) ou les gouvernements Raffarin I et II.

Parfois, il n'y a qu'un seul ministre d'État (ce qui dévalue moins l'appellation que lorsqu'il y en a cinq ou six). Dans les gouvernements Raffarin III ou Villepin, le ministère d'État conféré à Nicolas Sarkozy découlait de féroces luttes internes et d'un rapport de forces favorable à celui qui était encore le maire de Neuilly. Mais on aurait tort d'imaginer que le titre en soi confère une autorité: le fétichisme des appellations ministérielles ne peut impressionner que les naïfs et les communicants (ce sont parfois les mêmes). La réalité sans doute est que le pouvoir en place veut beaucoup parler d'écologie sans amorcer une véritable transition écologique (et sociale). On le voit aujourd'hui avec certains traités (accords avec le Canada, le Mercosur). Mme Borne eût-elle été bombardée ministre d'État, voire vice-Premier ministre (voir plus bas), cela n'y changerait rien: ce n'est pas elle qui arbitre au bout du bout. Constitutionnellement, c'est le Premier ministre et, en cas de majorités concordantes (Présidence, Assemblée nationale), c'est le président de la République qui est appelé à trancher. De Gaulle l'avait explicité clairement en 1964 dans une conférence de presse célèbre sur les institutions.

Mais, le sujet étant dans les conversations (on ne dira pas imprudemment toutes), intéressons-nous à cette appellation, à ses usages et, comme on le verra, à ses concurrences. Quand il s'agit de hiérarchiser, les hommes de gouvernement savent y faire (je vous parle d'un temps où les femmes y étaient au mieux rares, et jamais dominantes).

Gouvernement Bidault I (juin 1946) © Gallica.fr/BNF — usage non commercial Gouvernement Bidault I (juin 1946) © Gallica.fr/BNF — usage non commercial

Petit retour historique en guise de complément

Revenons un peu sur l'appellation et ses usages (qui varient selon les pays: voir l'article «Ministre d'État» sur fr.Wikipedia). En France, l'appellation de «ministre d'État» remonte à l'Ancien Régime. Pour faire court, elle s'appliquait aux personnalités que le roi appelait au «Conseil d'En Haut». Elle a disparu pendant la Révolution, le Consulat et l'Empire. Elle est réapparue, comme un hochet rémunéré, lors de la Restauration. Chateaubriand, dans les Mémoires d'outre-tombe, narre comment il perdit le titre de ministre d'État en 1816 pour s'être opposé à la dissolution de la Chambre introuvable. Mais cela ne correspondait pas à une fonction gouvernementale effective.

Passons sur le Second Empire où il y eut un ministre d'État, «vrai» ministre chargé des travaux, cérémonies et réceptions de prestige. Il est mentionné à l'article 8 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852¹. La IIIe et la IV République l'utilisèrent: cela sonnait mieux que «ministre sans portefeuille». Il s'agissait d'intégrer des personnalités de premier plan au Conseil des ministres avec un rang protocolaire plus élevé. On eut parfois, sous la IIIe comme sous la IVe République des vice-présidents du Conseil.

Cela correspondait, à l'époque du parlementarisme-roi, à de subtils dosages. Ainsi, mais il ne fut pas le seul, le premier gouvernement Blum (1936-1937) avait un vice-président du Conseil (le radical Daladier) et trois ministres d'État, également sans portefeuille. Dans le gouvernement Chautemps III (radical) qui lui succéda de juin 1937 à janvier 1938, c'est Léon Blum qui était vice-président du Conseil, sans portefeuille, dans un cabinet qui comptait trois ministres d'État (un radical, un autre socialiste SFIO, un Union socialiste et républicaine).

Vue partielle d'une réunion du cabinet Chautemps (06/37-01/38). De gauche à droite: Jean Zay (radical), ministre de l'Éducation nationale; Paul Faure et Léon Blum (SFIO), respectivement ministre d'État et vice-président du Conseil. © [Vue recadrée d'après] Agence Meurisse, domaine public (CC 0), via Wikimedia Commons via BNF/Gallica.fr Vue partielle d'une réunion du cabinet Chautemps (06/37-01/38). De gauche à droite: Jean Zay (radical), ministre de l'Éducation nationale; Paul Faure et Léon Blum (SFIO), respectivement ministre d'État et vice-président du Conseil. © [Vue recadrée d'après] Agence Meurisse, domaine public (CC 0), via Wikimedia Commons via BNF/Gallica.fr

En 1938, l'éphémère second gouvernement Blum compte un vice-président du Conseil, également ministre de la Défense et de la Guerre (le radical Daladier) et quatre ministres d'État (dont un «chargé des affaires d'Afrique du Nord). C'est le dernier gouvernement de Front populaire: constitué le 13 mars 1938, il doit démissionner le 8 avril 1938 après le refus du Sénat de lui accorder les pleins pouvoirs financiers. Glissons sur la suite et changeons de régime.

Prenons le cas du gouvernement Georges Bidault (24/6/46-28/11/46). Rappelons le contexte. En janvier 1946, le général de Gaulle a démissionné de la présidence du Gouvernement provisoire de la République française², en désaccord avec la première Assemblée constituante élue après la Libération. Il appelle à voter contre le premier projet de Constitution de la République qui est rejeté par une majorité des électeurs le 5 mai 1946, ce qui entraîne l'élection d'une nouvelle Constituante le 2 juin. C'est l'ère du tripartisme, ainsi dénommé parce que la vie politique est dominée par trois partis politiquement dominants et engagés dans la Résistance ou dont les cadres en sont issus: le Parti communiste, le Parti socialiste SFIO et le Mouvement républicain populaire (MRP, démocrate-chrétien).

Georges Bidault est MRP. Son gouvernement comporte deux vice-présidents du Conseil (vice-Premiers ministres, dirait-on aujourd'hui): Félix Gouin (SFIO), premier président de la première Constituante puis successeur de de Gaulle à la présidence de Gouvernement; Maurice Thorez, secrétaire général d'un Parti communiste alors puissant. Aux législatives de juin 1946, le MRP a ravi la première place au PCF (28,2 % contre 25,9 %), la SFIO étant à 21%. D'autres formation (droite, radicaux) ne dépassent pas les 10 à 12 %. La logique du tripartisme conduit à afficher ce trépied, d'où l'adjonction de deux vice-présidents du Conseil, protocolairement supérieurs aux ministres d'État. Ils sont deux: un MRP et un radical-socialiste. Contrairement à la présentation de Wikipedia, le Journal officiel du 25 juin 1946 (voir sur Gallica.fr) publie la liste des membres du Gouvernement en précisant, après chaque nom de vice-président du Conseil : «(ministre sans portefeuille)».

En janvier 1947, le gouvernement que dirige le socialiste SFIO Ramadier — avant l'éviction des ministres communistes (mai) — compte cinq ministres d'État, dont deux, présentés de prime abord et mentionnés comme «vice-présidents du Conseil» (Thorez et le MRP Paul Teitgen). L'un des autres ministres d'État est mentionné comme «président du conseil du Plan» (voir sur Legifrance).  Cette situation se répète, ou pas. En 1948, dans le gouvernement du radical Queuille, le radical André Marie est mentionné comme vice-président du Conseil et garde des Sceaux. Dans le gouvernement Bidault II (octobre 49-février 50), on trouvait, à côté du président du Conseil MRP, un vice-président du conseil sans portefeuille  (radical), un vice-président du Conseil et ministre de l'Intérieur (SFIO), un ministre d'État à l'Information (MRP).

En 1950, le gouvernement Queuille II voyait le président du Conseil assumer en même temps un ministère, comme sous la IIIe République, celui de l'Intérieur. Il avait un vice-président du Conseil sans portefeuille (Bidault, MRP) et trois ministres d'État chargés, eux d'un portefeuille. Mais les dosages protocolaires les mieux calculés ne résistent pas aux chausses-trappes³ politiques: ce gouvernement-là a duré très précisément du 2 juillet au 4 juillet de la même année.

En juin 1953, le gouvernement Laniel I compte trois vice-présidents du Conseil (sans portefeuille), deux ministres d'État (l'un sans portefeuille, l'autre «chargé de la réforme constitutionnelle», mais entre les trois premiers et les deux suivants se glisse, dans la publication au JO (et donc dans l'ordre protocolaire) un «ministre délégué au Conseil de l'Europe».

À partir du gouvernement Mendès-France (juin 54-février 55), on compte (mais pas toujours) des ministres d'État avec ou sans portefeuille (souvent les deux cas coexistent dans un même gouvernement), mais plus de vice-président du Conseil. Il y a une exception: le gouvernement Pfimlin est constitué le 14 mai 1958 (au lendemain du «coup» du 13 mai à Alger, le jour même où Pierre Pfimlin a été investi comme chef du Gouvernement), et le 15, Guy Mollet l'intègre comme vice-président du Conseil. Encore la IVe République était-elle à l'agonie. Après Pfimlin, qui lâche l'éponge le 28 mai, le dernier gouvernement de la IVe République — on l'ignore parfois — est celui du général de Gaulle, et qui est resté en place jusqu'au 8 janvier 1959, date à laquelle le Général a lui-même été installé comme président de la nouvelle Ve République.

Dans le gouvernement de Gaulle constitué le 2 juin 1958, il n'y avait pas de vice-président du Conseil, mais quatre ministres d'État représentant les principales forces politiques (PCF excepté). Ce gouvernement a connu quelques ajustements, mais les ministres d'État ont assumé leur rôle en étant associés à la préparation de la nouvelle Constitution (Guy Mollet étant de sucroît chargé de la Fonction publique). Mais c'était le champ du cygne des ministres d'État «sans portefeuille». À dire vrai, on allait passer d'un régime parlementaire, avec un exécutif faible, à un régime qui n'était parlementaire que dans une démonstration très théorique de Michel Debré: celui de la Constitution du 4 octobre 1958 instaurant la Ve République.

La Ve République n'a pas connu de «vice-Premier(s) ministre(s)», tant il est vrai que la fonction existe ailleurs lorsque le Premier ministre est l'autorité exécutive supérieure (comme chez les Britanniques ou comme l'est la chancelière ou le chancelier allemand). Mais j'ai pu écrire que le Premier ministre français qui, théoriquement, dirige un Gouvernement censé «déterminer et conduire la politique de la Nation» (art. 20 de la Constitution) est déjà de fait un «vice-président du Conseil» adjoint au président de la République. C'est pourquoi l'on parle si souvent d'Exécutif, expression qu'on ne retrouve dans aucun texte constitutionnel. En tout cas, bien des ministres d'État sont aujourd'hui des inconnus. Restent quelques figures, références qui ont duré comme André Malraux, ministre d'État et ministre de la Culture de 1959 à 1969. Pourtant, plus que son titre «d'État», c'est son discours de 1964, lors du transfert des cendres de Jean Moulin au Panthéon, qui nous émeut toujours aujourd'hui.

Pour un député de base, devenir secrétaire d'État est un rêve. Pour un secrétaire d'État, devenir ministre délégué est une promotion  et ministre plein une reconnaissance. Pour un ministre, à défaut d'occuper Matignon (beaucoup se croient appelés, peu sont élus, c'est-à-dire choisis), être «d'État» est une consécration. «C'est avec des hochets qu'on mène les hommes», aurait cyniquement dit Napoléon. À l'évidence, la remarque peut valoir chez les plus hauts initiés du champ politique.

Luc Bentz


N  o  t  e  s

¹ «Article 8. — Les actes de l'état civil de la famille impériale sont reçus par le ministre d'État, et transmis, sur un ordre de l'empereur, au Sénat, qui en ordonne la transcription sur ses registres et le dépôt dans ses archives.» L'Empire avait été rétabli par sénatus-consulte, après nouveau plébiscite, le 2 décembre (évidemment!) de la même année.

² Le président du Gouvernement provisoire de la République française (de Gaulle puis Gouin) assumait le double rôle de chef de l'État (président de la République aujourd'hui) et de chef du Gouvernement (président du Conseil comme on le dira jusqu'en 1958, puis Premier ministre depuis cette période. La séparation des deux fonctions, comme sous la IIIe République, intervint avec l'adoption de la Constitution de 1946 (IVe République).

³ Si si ! Voir la IXe édition du Dictionnaire de l'Académie française. MMmes et MM. les purpuristes sont priés d'actualiser leurs certitudes (et oui, je sais pourquoi on écrivait «chausse-trape»).

À prendre ici comme ministre délégué à une mission de représentation, et non comme ministre délégué auprès du chef du Gouvernement ou d'un autre ministre. Pour la petite histoire, il s'agissait ici de François Mitterrand, alors membre de la formation  «charnière» UDSR.

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