Réforme constitutionnelle : le réel enjeu juridique

Alors que les regards se tournent de plus en plus vers la réforme constitutionnelle annoncée par le Président de la République en raison d'attentes diverses et variées, le projet pourrait bien être mis à mal par le droit lui-même et plus particulièrement par le Conseil Constitutionnel, seul réel contre-pouvoir institutionnel face à un Exécutif absorbant les pouvoirs du Parlement.

Dose de proportionnelle, réduction du membre de parlementaires, problème Corse, enjeu environnemental, ... Les annonces concernant la réforme constitutionnelle prochaine et programmée par le Président de la République pour l'année courante se succèdent et sont sujettes à de nombreuses analyses. Et pour cause, elles soulèvent des questions concernant la représentativité en démocratie, mais aussi l'unité de la République, etc ... Et alors que les transactions entre le Président de la République, soutenu par la majorité présidentielle à l'Assemblée Nationale, et le Sénat avec sa majorité de droite ont commencé, l'Exécutif a déjà opté pour la dissuasion nucléaire. Cette dissuasion nucléaire, en l'espèce, est le recours direct au referendum sans passer par un compromis avec le Sénat conservateur. Mais alors que la Vème République soufflera bientôt ses 60 bougies, la procédure de la révision constitutionnelle n'est pas des plus évidentes et la négociation avec le Sénat peut être, à bien des égards, inéluctables tandis que la consultation populaire n'est pas forcément à la portée du Président de la République.

 

La procédure de la révision constitutionnelle

 

La Constitution du 4 octobre 1958 étant le texte fondateur du régime de la Vème République, sa révision n'est pas une mince affaire. En effet, la Constitution elle-même explicite à son article 89 la façon par laquelle elle doit être révisée. Dans le cas où le Président de la République est à l'initiative de cette procédure, la loi constitutionnelle doit être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées du Parlement : l'Assemblée Nationale acquise à La République en Marche et donc favorable à l'Exécutif et à sa réforme d'une part et le Sénat dominé par un cartel de droite plus critique à l'égard de la réforme constitutionnelle du Président Macron. Cette première étape explique pourquoi des négociations ont commencé entre le Président de la République et le Président du Sénat, obstacle certain à l'adoption de la réforme. S'ensuit alors deux options : le référendum ou, moins risqué politiquement, le vote par le Congrès constitué de l'ensemble des sénateurs et députés. Ainsi ont été adoptées la plupart des réformes constitutionnelles.

Une autre procédure a néanmoins était usée par le Président de Gaulle. En effet, en 1962, le Général souhaite réformer sa constitution chérie pour introduire l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Mais le Parlement se montre réticent et l'Assemblée Nationale tente de renverser le gouvernement Pompidou. L'usage de la procédure de l'article 89 n'a aucune chance de porter ses fruits avec un "cartel des non" venant de tous les bancs, dans les deux assemblées. Mais souhaitant coûte que coûte donner au Président de la République une légitimité plus forte encore par l'instauration de son élection au suffrage universel direct, le Général va s'adonner à une interprétation souple, non pas de l'article 89 mais de l'article 11 de la constitution. 

Cet article 11 permet le recours direct au référendum pour l'adoption de toutes lois. A l'exception de celles portant sur les institutions de la République. En écartant de manière injustifiée l'exception, qui d'évidence exclut toute réforme constitutionnelle, De Gaulle va faire un véritable coup d'Etat institutionnel et, peu importe l'avis des parlementaires ou des juristes, va utiliser l'article 11 et son recours au référendum sans contrainte pour réformer la constitution. Ainsi, à l'automne 1962, le peuple français adopte la loi constitutionnelle introduisant l'élection au suffrage universel direct du Président de la République faisant de cette autorité la plus pesante dans la Vème République. Les élections législatives qui se tiendront quelques semaines plus tard donneront au Général une majorité absolue. Ce miracle électoral pour un pays de multipartisme comme la France, c'est le fait majoritaire. L'année 1962 est le point de départ de la dérive du régime républicain en monarchie présidentielle.

 

Le débat sur l'usage de l'article 11

 

Face au coup d'Etat institutionnel du Général De Gaulle, le Président du Sénat avait saisi le Conseil Constitutionnel pour recueillir un avis sur la conformité de l'usage de cette procédure dérivée de la réforme constitutionnelle à la constitution. Mais si aujourd'hui le Conseil Constitutionnel est le gardien de la Constitution, des droits et libertés qu'elle proclame et des institutions qu'elle énonce, ce n'était pas le cas en 1962. En effet, le Conseil n'était alors pas le contre-pouvoir qu'il est aujourd'hui. Il avait une certaine complaisance bonapartiste à l'égard de l'homme providentiel du Général. Face au coup d'Etat institutionnel de M. De Gaulle, il ne bougera pas. Dans une décision du 6 novembre 1962, il se déclarera incompétent pour trancher sur la conformité de la procédure.

Dans cette même décision, il affirmera aussi que l'expression de la volonté du peuple est incontestable. Sans l'affirmer, il tend vers une thèse tenue à tort pour acquise aujourd'hui. Une thèse selon laquelle par la pratique, l'article 11 peut être une procédure de substitution à l'article 89 et ses contraintes beaucoup plus lourde. L'autre thèse, c'est que la révision de la constitution par la procédure de l'article 11 n'est pas conforme aux dispositions de la constitution elle-même. Mais le Conseil Constitutionnel, qui ne gagnera en pouvoir qu'à partir des années 70, ne l'a pas prise en compte en 1962.

Mais beaucoup plus tard, c'est au tour du juge administratif, le Conseil d'Etat de se pencher sur la question. En effet, dans son arrêt Sarran du 30 octobre 1998, il distingue deux usages du référendum. Le premier usage est en matière constitutionnelle conformément à l'article 89. Le second usage est uniquement en matière législative conformément à l'article 11. Le Conseil d'Etat ramène donc au milieu du jeu l'interprétation stricte de la constitution et par la même occasion disqualifie la procédure de l'article 11 en matière constitutionnelle.

Aujourd'hui, c'est au Conseil Constitutionnel de contrôler les décrets organisant les référendums. Avec son gain d'influence et d'indépendance vis-à-vis de l'Exécutif mais aussi par respect pour la consécration de l'interprétation stricte de la constitution par le juge administratif, tout semble indiquer qu'il est bien possible que le Conseil Constitutionnel refuse la tenue d'un référendum pour réviser la constitution sur les bases de l'article 11.

 

La procédure classique comme seul horizon

 

Nous avons montré en quelques lignes que pour toute personne avec quelques bases juridiques, la bombe atomique qui pèse sur le Sénat et prôné par Macron n'est en fait qu'une simple torche. En effet, avec l'éventualité plus ou moins certaine que le recours au référendum de l'article pour griller les étapes prévues par l'article 89 est désormais impossible juridiquement, la bal est dans le camp du Sénat pour les négociations à venir. Il faut donc suivre de près les revendications de la droite qui se passerait très bien de cette réforme constitutionnelle tant voulue par Macron. En effet, il y a en réalité de grandes chances pour que les transactions entre Président et Sénat forgent la réforme constitutionnelle avant l'utilisation de la procédure classique de l'article 89 où le recours au référendum semble peu probable si la droite macronienne s'accorde avec la droite sénatoriale dans le cadre du vote au Sénat et en Congrès.

Quant au recours à l'article 11, Macron prendrait dès lors le risque de voir invalider son référendum par le Conseil Constitutionnel lui-même. Macron n'a pas la légitimité populaire d'un De Gaulle qui avait pu se permettre ce coup d'Etat institutionnel. Une pratique gaulliste autoritaire qui ne sera pas sans conséquences. En effet, après l'utilisation en 1962 de l'article 11 pour réformer la constitution, le Général s'y risquera une nouvelle fois en 1969 avec le résultat que l'on connaît : face à la réponse négative du peuple français, le Président s'est démis. Depuis, l'article 11 en plus de se voir remis en question par les juges est tombé en désuétude en matière constitutionnelle. 

 

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