Maintien de l’ordre et politiques du désordre, la police des manifestations en France

Dossier de recherche sur la police et le maintien de l'ordre en France, analyse des réformes et nouvelles politiques de police mises en place depuis 2008 (New public management, code de déontologie, IGPN, loi sécurité globale) et de leurs effets sur l'institution policière et la qualité du service public de la police en France dans les années 2020.

Introduction :

    Pour le sociologue Norbert Elias, le processus de création de l’Etat n’est que l’histoire de la monopolisation de la violence légitime par une autorité centralisée. En France et de nos jours, cette violence légitime est le monopole de l’Etat, qui la délègue à des institutions comme la police ou la gendarmerie nationale.


    La police nationale sous la 5e république trouve ses fondements dans deux textes :


Article 12 DDHC 1789 : « La force publique est instituée pour l’usage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »
Loi du 24 Avril 1941 : « Les services de police sont placés sous l’autorité du ministre d’Etat à l’intérieur et dirigés par le secrétaire général pour la police. »

    Après les émeutes de 1968, l’opinion publique commence à s’élever contre les dérives de l’institution, notamment les violences policières sur les manifestants. Pour y répondre, le préfet de police de l’époque, Maurice Grimaud, rédige une lettre adressée à ses hommes (premières femmes policières en 1979) avec une phrase restée célèbre : « Frapper un manifestant tombé à terre, c’est se frapper soi-même en apparaissant sous un jour qui atteint toute la fonction policière. Il est encore plus grave de frapper des manifestants après arrestation et lorsqu’ils sont conduits dans les locaux de police pour y être interrogés. » Cette lettre a été reprise dans le magazine « Liaisons » de la préfecture de police de Paris en 2018 dans le contexte des manifestations « Gilets Jaunes » en omettant justement le passage que nous venons de citer qui est le passage le plus important de la lettre.

    La question des violences policière devient un enjeu national avec le meurtre de Malik Oussekine, jeune étudiant frappé à mort par un groupe de CRS en marge d’une manifestation à Paris. Cet évènement, advenu en 1986, aura un retentissement national. Le premier Code de déontologie de la police nationale est publié la même année :

Article premier : « La police nationale concourt à la garantie des libertés et à la défense des institutions de la République, au maintien de la paix et de l’ordre public et à la protection des personnes et des biens. »
Introduction de l’obligation de réserve : « Les fonctionnaires de police peuvent s’exprimer librement dans les limites résultant de l’obligation de réserve à laquelle ils sont tenus. »


    L’auteur du statut de la fonction publique de 1983, à l’origine de cette réforme du code de déontologie, Anicet Le Pors, avait pourtant rejeté l’introduction de l’obligation de réserve (Le Monde, les fonctionnaires, citoyens de plein droit, 31-01-2008) : « J’ai rejeté à l’AN le 3 mai 1983 un amendement tendant à l’inscription de l’obligation de réserve dans la loi, c’est une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie. »

Le New Public Management ou « la politique du chiffre » :

    Depuis 2010 sous Sarkozy, l’encadrement de la police (à partir du grade d’officier) bénéficie d’une prime de performance. 9912 euros /an pour un commandant, 25 000 euros /an pour un commissaire, 58 104 euros /an pour un directeur de service ; avec un coefficient multiplicateur de 1 à 2.
    Rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) n°13-051/13-027/01 de juillet 2013 : « le management par objectifs de la délinquance a largement contribué à cette absence ou ce désengagement du contrôle de l’enregistrement. Les chefs de service, placés entre l’injonction d’afficher de bons résultats et l’impératif de contrôler la bonne application du guide de méthodologie statistique, privilégiaient souvent la première option. »

    Ce rapport montre une institutionnalisation de la manipulation des chiffres : 2 directives de la Direction Centrale de la Sécurité Publique (DCSP), datant de 2006, font passer le taux de dégradations délictuelles en délinquance générale de 16 à 11% en faisant sortir dès 2007 et les années suivantes près de 130 000 faits de l’Etat 4001 annuel.
    L’Etat 4001 est la « source administrative relevant les faits constatés (délits et crimes) par les services de police, c’est-à-dire les crimes et délits portés à la connaissance de ces services ou découverts par ceux-ci. » C’est l’annuaire regroupant tous les délits/crimes en droit français dans des catégories. Chaque commissariat transmet, en fonction de cette nomenclature, le nombre de faits constatés et de faits élucidés par le commissariat. Cela permet de faire une moyenne, appelée « taux d’élucidation global », qui sert de base pour évaluer la performance de chaque commissariat et aussi à l’attribution des primes.


    Certaines infractions comme les ILS (Infractions à la législation sur les stupéfiants) ou l’irrégularité administrative (sans papiers) sont élucidées dès qu’elles sont constatées : il suffit qu’un policier voit quelqu’un fumer un joint pour l’arrêter. Les ILS, par exemple, sont intéressantes pour les commissariats puisqu’elles ont généralement un taux d’élucidation proche de 100%. Constater plus d’ILS fait monter le taux d’élucidation global. Ces infractions (ILS, sans papiers etc…) visent des populations précaires, majoritairement des pauvres et des immigrés. Ce sont les plus susceptibles d’être concernés : un fumeur riche ne va pas fumer dans la rue, un riche a des papiers. C’est le constat d’une étude de l’Observatoire Français de la Toxicomanie (OFDT). On y voit une déconnection totale entre le nombre d’arrestations pour usage de cannabis dans un département par rapport au nombre d’usagers. Exemple : Paris 1er pour usage 5eme pour les arrestations ; Ardèche 4e pour usage 53ème pour les arrestations ; Seine-Saint-Denis 42ème rang des usagers 1ère pour les arrestations.

    Conséquences désastreuses possibles de ces manipulations de chiffres : mauvaise représentation des chiffres de la délinquance, qui sont eux-mêmes utilisés pour répartir les nouveaux effectifs et décider de l’attribution de moyens aux commissariats.


Le nouveau code de déontologie :

    Nouveau code de déontologie (CD) : décret du 1er janvier 2014, article 1er : « […] la police nationale et la gendarmerie ont pour mission d’assurer la défense des institutions et des intérêts nationaux, le respect des lois, l’ordre public, la protection des personnes et des biens. »
Dans le code de 1986 : la police concourt à la garantie des libertés. En 2014, le mot liberté est supprimé et remplacé par le respect des lois. Le mot république est supprimé et remplacé par « intérêts nationaux. »
    Le nouveau CD arrive avec le nouveau Code de la Sécurité Intérieure (CSI) et l’article R. 434-12 portant sur le crédit et le renom de la police nationale : « le policier ne se départ de sa dignité en aucune circonstance. En tout temps, dans ou en dehors du service, y compris quand il s’exprime à travers les réseaux de communication électronique sociaux, il s’abstient de tout acte, propos ou comportement de nature à nuire à la considération portée à la police nationale et à la gendarmerie. Il veille à ne porter, par la nature de ses relations, aucune atteinte à leur crédit ou à leur réputation. »
    Cet article est repris de l’article 5 du statut général de la fonction publique du 14 septembre 1941 promulguée par le régime de Vichy : « Le fonctionnaire doit, dans sa vie privée, éviter tout ce qui serait de nature à compromettre la dignité de la fonction publique. Il doit, en toutes circonstances, respecter et faire respecter l’autorité de l’Etat. » Ces dispositions sont reprises sous le nom de « devoir d’exemplarité » par le ministère de l’intérieur. Le policier doit s’abstenir d’adopter un comportement ou une attitude « susceptibles d’altérer la crédibilité de son action en service et/ou porter atteinte à l’image et la réputation de l’institution qu’il représente. […] le devoir d’exemplarité est violé par le comportement incriminé, que celui-ci ait eu ou non pour conséquence de flétrir l’image de l’institution. »

    Ce devoir d’exemplarité est en réalité très injustement appliqué, ce que nous verrons par la suite. Il est également excessivement intrusif, notamment sur les libertés individuelles des fonctionnaires de police. Par exemple, des « relations personnelles en connaissance de cause avec une personne défavorablement connue des services de police et/ou de justice. » Nous parlons bien ici de personnes qui ont déjà purgé leur peine et qui sont par conséquent censées être réhabilitées vis-à-vis de la société. Cela contribue à ériger une frontière sociale entre policiers et délinquants que nous verrons également ensuite.

L’IGPN :

    Le Code Européen d’éthique de la police (CEEP) (Recommandation (2001)10) adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 19 septembre 2001 prévoit que « la police doit être responsable devant l’Etat, les citoyens et leurs représentants. Elle doit faire l’objet d’un contrôle externe efficace » [article 59] et que « les pouvoirs publics doivent mettre en place des procédures effectives et impartiales de recours contre la police. Commentaires : « La police enquêtant sur la police est une opération qui suscite généralement des doutes quant à son impartialité […] en dernier ressort, il doit être possible de soumettre ces plaintes à un tribunal. » Le CEEP était censé servir de cadre à l’élaboration d’un nouveau CD. Comme nous l’avons vu précédemment, la France a élaboré un nouveau CD qui est entré en vigueur en 2014.

    Nous ne pouvons que déplorer que les orientations préconisées par ce code n’aient pas été suivies d’effets. L’IGPN reste aujourd’hui une spécificité française. Une institution opaque, où siègent en majorité des policiers « gradés » (pas de gardiens de la paix enquêteurs de l’IGPN, il faut être minimum officier).
    Nous allons nous appuyer sur le livre « L’ennemi de l’Intérieur, dérives et dysfonctionnements dans la police nationale » publié en 2019 par Alexandre Langlois, un ancien policier et représentant syndical. L’auteur décrit à la page 66 l’histoire d’un policier qui voulait porter plainte contre sa hiérarchie devant l’IGPN. En 2016, le policier est victime d’un faux en écriture (441-1 Code Pénal). Sa hiérarchie a rempli une feuille de mutation à sa place après qu’il a eu dénoncé des dysfonctionnements au sein de son service en tant que délégué syndical. Malgré plusieurs plaintes à sa hiérarchie et à la CAP (Commission Administrative Paritaire, en charge de valider les demandes de mutation) personne ne veut lui donner raison.

    Le policier saisit la justice en déposant plainte auprès du procureur qui mandate l’IGPN. Au cours de son entretien, il prouve l’impossibilité de sa présence au commissariat à la date de la signature du document litigieux (notamment un relevé bancaire montrant des transactions dans une ville éloignée au même moment). L’IGPN ignore ces preuves et le policier subit un interrogatoire visant à le déstabiliser.

    Un exemple : « [enquêteur de l’IGPN] : Je vois déjà deux manquements aux obligations, si je creusais un peu plus je suis sûr que j’en trouverais d’autres. […] Attention quand les dossiers vont tomber de l’armoire. » « L’administration n’aime pas qu’on lave son linge sale en public […] Si vous n’établissez pas que le faux existe, vous serez poursuivi pour délit imaginaire. […] Vous auriez été plus serein en acceptant la mutation. »
    Finalement, le policier doit refuser la mutation et est en conséquence privé d’avancement pour 3 ans, ce qui implique le gel de son salaire.

    Autre exemple attestant de l’opacité de l’IGPN : en 2007 la section parisienne de l’IGPN, l’IGS (Inspection Générale des Services), a sciemment truqué une procédure relative à un trafic de titres de séjours mettant en cause à trois cadres du parti socialiste. Note : dans le contexte des élections présidentielles de 2007. Ils ont été innocentés en 2011, 4 juges d’instructions mènent 6 enquêtes sur l’IGS depuis. Ils ont mis au jour de nombreuses irrégularités : falsification de procès-verbaux, pressions sur des témoins, falsification de retranscriptions d’écoutes téléphoniques etc… (Le monde, 11 janvier 2012, La police des polices au coeur d’un scandale judiciaire).

    Pressions, chantages à l’avancement, aux mutations, manipulations de preuves… telles sont les pratiques qu’on peut observer à l’IGPN. On va voir que c’est récurrent dans l’administration policière. Toute personne au sommet de la hiérarchie dans son domaine (commandants sur les gardiens, commissaires sur les commandants, préfets sur les commissaires) use de la coercition et du chantage à l’encontre de ses subordonnés. Cela n’est pas fait pour améliorer la qualité du service public, mais pour assurer la fidélité à la hiérarchie, l’obéissance aux ordres, et l’exercice de tâches souvent ingrates et répétitives, inefficaces en matière de sécurité publique, mais importantes pour satisfaire la politique du chiffre.


Les institutions disciplinaires :

    Dans le cadre de ce dossier, j’ai pu réaliser un entretien téléphonique avec ////////////, ancien policier et agent de renseignement en France ////////////, que vous pourrez consulter dans son intégralité en annexe. Sur la question de l’utilisation de la contrainte par l’administration sur les policiers, //////////// m’a fourni la réponse suivante :
    « Les policiers sont tenus de deux manières. Tout dans la police est décidé par des commissions paritaires où siègent des représentants du personnel (syndicats) au pro rata des élections professionnelles. L’autre partie c’est l’administration. En général la commission est présidée par un préfet dont la voix fait basculer l’élection des parfois il y avait iniquité entre les voix de l’administration et des syndicats. En théorie les représentants sont là pour défendre les intérêts du personnel mais en réalité tous les responsables syndicaux se servent sur l’octroi des grades et des mutations. Ils se servent eux et pour le personnel il y a les restes. Donc comme ils siègent aussi en conseil de discipline l’intégralité du système est tenu. Après au quotidien il y a du harcèlement, il y a tellement de règlements dans la police qu’ils peuvent systématiquement trouver quelque chose à vous reprocher. Ils font parfois des contrôles de chaussettes, qui sont censées être noires, donc si elles sont grises on vous met un rapport. Forcément quand on vous a dans le collimateur on peut vous embêter.
    Il faut savoir qu’une sanction administrative à partir du blâme elle paralyse l’avancement, on ne peut être ni avancé ni muté pendant 3 ans. Votre carrière peut se retrouver gelée sauf si c’est une mutation disciplinaire donc naturellement les gens n’ont pas envie de s’opposer à la hiérarchie donc psychologiquement ils s’efforcent d’approuver et de faire corps avec l’institution pour faire semblant de se convaincre qu’ils approuvent la politique de sécurité. »

    Le système de sanction disciplinaire et d’avancement est complètement verrouillé par la hiérarchie. Un supérieur peut vous mettre une sanction sans que vous ayez réellement de pouvoir pour la contester. Ces sanctions vont venir geler l’avancement du fonctionnaire. Pendant 1, 2 ans, il ne pourra être muté, son salaire sera gelé et il ne pourra monter en grade. Le fonctionnaire a donc tout intérêt à être bien vu par sa hiérarchie. De plus, le fonctionnaire ne dispose quasiment d’aucune chance de gagner à l’IGPN s’il dépose plainte contre sa hiérarchie. Plus de 90% des condamnations à l’IGPN concernent des fonctionnaires qui vont porter atteinte au crédit et renom de la police nationale, qui vont faire de l’insubordination par rapport à leur hiérarchie, etc…. On pourrait croire qu’une institution comme l’IGPN existe en priorité pour régler les différents entre citoyens et police, mais ces affaires représentent moins de 10% des cas.


Des missions contradictoires, l’exemple de la lutte antidrogue :

    L’économie des stupéfiants représente une part croissante du paysage économique français, si importante que l’INSEE a décidé en 2018 de l’introduire dans le calcul du PIB. Le chiffre d’affaires des stupéfiants s’élève à 2 milliards d’euros en 2018. Le nombre de consommateurs quotidiens est également en augmentation constante (+150000 usagers quotidiens entre 2010 et 2014). L’économiste Christian Benlahda est parvenu à estimer le nombre de « salariés ». Il estime que 236000 personnes sont impliquées à l’échelle nationale (1096 têtes de réseau, 132649 revendeurs, et les petites mains comme les « nourrices », « guetteurs », etc…).

    Pour rappel, la campagne présidentielle de 2017 a été marquée par la visite d’une usine du groupe Whirpool par les deux candidats présents au 2nd tour. Il était question de 280 emplois menacés. L’industrie de la drogue représente 842 usines Whirpool réparties dans toute la France et emploie les mêmes catégories de personnes. On voit ici l’intérêt économique de ce commerce qui, même illégal, ne peut être menacé par les pouvoirs publics car il permet la survie d’une part considérable de la population française. Plusieurs articles mettent en évidence la nécessité pour les policiers de ménager leurs efforts en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants dans certaines villes. Vous les retrouverez en bibliographie.


La nouvelle doctrine de maintien de l’ordre en France :

    L’instrumentalisation du mouvement des « Gilets jaunes » s’opère dès les premières manifestations. L’Etat tente de le présenter comme un mouvement délictuel, axé autour de la destruction des biens publics et privés sans revendications politiques réelles, juste une volonté de chaos. Aussi un but pécunier avec les pillages qui sont systématiquement mis en avant. Christophe Castaner, à l’époque ministre de l’intérieur, déclare : « Demain je le dis, ceux qui viennent manifester dans les villes où il y a de la casse qui est annoncée savent qu’ils seront complices de ces manifestations-là. »
    Le terme « casseur » est devenu un élément de langage incontournable du gouvernement d’Emmanuel Macron. On le retrouve dans la première phrase du nouveau schéma national de maintien de l’ordre (SNMO), publié le 16 septembre 2020 par le ministère de l’intérieur, sous l’autorité de Gerald Darmanin. « L’infiltration plus systématique de casseurs au sein des cortèges a conduit les forces à adapter leur doctrine de gestion des manifestations. […] » Dans l’introduction du document, on retrouve des références à des « mouvements de contestation révolutionnaires ou séditieux, qui s’opèrent autour de la volonté de provoquer un maximum de dégâts ou de désordre. » Ce SNMO vise à fluidifier l’action des policiers qui interviennent en maintien de l’ordre (MO) sans toutefois y trouver de nouvelles mesures. C’est plus un résumé du droit du MO. Il regroupe des mesures plus ou moins récentes : par exemple l’interdiction ponctuelle du port d’objets pouvant constituer une arme (123-75) en vertu duquel les policiers confisquent régulièrement des protections, etc…
    On y retrouve l’organisation de la chaine de commandement en MO : le préfet de police est Responsable de l’Ordre Public (ROP) et fixe les grandes orientations pour le service d’ordre. Le directeur du service d’ordre (DSO), généralement le chef territorial de la police, assure la direction des opérations de MO. Il peut diriger depuis son centre opérationnel ou sur place. Le DSO peut désigner plusieurs chefs de secteur opérationnel (CSO). Ils disposent d’une marge d’initiative tactique en s’appuyant sur les forces engagées. Ils fixent au commandant de la force publique (CFP) la mission et les objectifs afférents. Le CFP opère dans le cadre des objectifs et limites fixées par DSO/CSO. Enfin, le DSO/CSO décide, hors cas de légitime défense, de l’emploi de la force et de l’usage des armes.
    On voit que la chaine de commandement est très fragmentée. Les décisions sont prises à partir de l’échelon DSO/CSO. Les unités de terrain, encadrées par le CFP ne disposent que de très peu d’initiative. Les policiers opèrent « à l’aveugle » devant se fier aux ordres et ne disposant pas d’une vue d’ensemble du dispositif leur permettant d’évaluer correctement leur action.


La chaine de commandement en maintien de l’ordre :

    Dans mon entretien avec //////, j’ai abordé la question de la chaine de commandement en MO. Il en ressort que l’intervention en MO est très supervisée par la hiérarchie, le policier n’est pas vraiment libre d’intervenir à échelle individuelle. /////// : « Les policiers n’ont pas vraiment de liberté d’action en manifestation. Les consignes qui sont données ce sont souvent des réquisitions qui permettent déjà de fouiller les manifestants, de les contrôler aux abords des rues, de procéder à des filtrages. Ensuite des consignes de verbalisations : participation à un attroupement, si toutefois ils sont porteurs d’un élément de flagrance. Aujourd’hui on peut également les verbaliser en raison de l’Etat d’urgence sanitaire. Ensuite, quand il y a un ordre de dispersion (quand le préfet a émis un arrêté d’interdiction), alors ils réalisent les 3 sommations avant la dispersion par la force. Ils ont une liberté d’action dans le cadre des ordres qui leurs sont donnés mais quand on leur donne l’ordre d’engager la force publique ils doivent le faire. Donc on a les gaz lacrymogènes, les coups de matraque etc… En revanche tout ce qui est LBD, Taser etc… en principe c’est uniquement en cas de légitime défense, donc un peu plus compliqué mais de toutes façons les enquêtes judiciaires n’aboutissent pas. Pour finir je retiendrais un sentiment d’impunité, une forme d’anarchie dans l’utilisation des moyens répressifs. »


La loi « sécurité globale » et la privatisation de la sécurité publique :

    La loi sur la sécurité globale a été adoptée le 15 avril 2021. Cette s’inscrit dans une logique de privatisation de la police déjà en place depuis plusieurs années. En effet, de nombreuses dispositions viennent renforcer les pouvoirs des polices municipales et des agents de sécurité privée, en leur confiant des prérogatives jusqu’alors réservées aux forces de police nationale et de gendarmerie. L’idée directrice est de faire assumer aux acteurs privés le coût de leur propre sécurité. La police servirait uniquement aux affaires criminelles (narcotrafic, homicides, et justement MO) et non plus à la sécurité publique (SP).

    C’est l’objet de ma dernière question à /////// qui répond : « Il se trouve que depuis la RGPP (Réforme Générale des Politiques Publiques) sous Nicolas Sarkozy, les moyens de SP ont été mutualisés. Ils ont regroupé les commissariats, crée des districts etc… pour économiser des moyens, et finalement la police nationale ne s’intéresse plus à la SP. Aujourd’hui la SP, ce qu’on appelle les commissariats, vont être relégués à la police municipale et aux entreprises de sécurité privée. A Disney par exemple, les agents de sécurité sont armés depuis la vague d’attentats. La police va devenir une police fédérale d’ailleurs la DGSI c’est ce qu’on appelle « le FBI à la française » donc on a toujours eu ce complexe d’infériorité par rapport aux américains. Ils (le gouvernement) vont garder le MO, l’intervention (c’est-à-dire le GIGN, RAID etc…), le renseignement et la police judiciaire (narcotrafic, enquêtes criminelles nationales etc… c’est-à-dire le comme le FBI). Effectivement la SP, en tout cas pour ce qui est de la police, n’intéresse plus le ministère de l’intérieur. »


Bibliographie :


- Schéma national de maintien de l’ordre : https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministre/Actualites/Schema-national-du-maintien-de-l-ordre
Géraldine Bugnon, « Le constat médical comme outil de visibilisation et dénonciation des violences policières ? » : https://www.unige.ch/sciences-societe/socio/files/2814/0533/5996/bugn.pdf
- Alexandre Langlois, « L’ennemi de l’Intérieur, dérives et dysfonctionnements de la police nationale »
- Noam Anouar, « La France doit savoir »
- Rapport de l’inspection générale de l’administration, « Rapport sur l’enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure » : https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Securite/Rapport-sur-l-enregistrement-des-plaintes-par-les-forces-de-securite-interieure
- Le Monde, « La police des polices au coeur d’un scandale judiciaire » : https://www.lemonde.fr/societe/article/2012/01/11/la-police-des-polices-au-c-ur-d-un-scandale-judiciaire_1628115_3224.html
- Retouche de la lettre du préfet Grimaud : https://twitter.com/davduf/status/1131831563543568384?ref_src=twsrc%5Etfw%7Ctwcamp%5Etweetembed%7Ctwterm%5E1131831563543568384%7Ctwgr%5E%7Ctwcon%5Es1_&ref_url=https%3A%2F%2Fwww.liberation.fr%2Fchecknews%2F2019%2F05%2F24%2Fviolences-policieres-quand-la-prefecture-de-police-caviarde-un-passage-de-la-lettre-du-prefet-grimau_1729301%2F
- Le Figaro, « Banlieue, la lutte antidrogue affecte le paiement des loyers » : https://www.lefigaro.fr/actualite-france/2011/07/18/01016-20110718ARTFIG00473-banlieue-la-lutte-antidrogue-affecte-le-paiement-des-loyers.php

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