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Billet de blog 3 août 2022

[SERIE] Le logement social, prologue : la Caisse des Dépôts et des Consignations

Premier épisode d'une série sur le logement social. Nous aborderons ce thème globalement en commençant par un prologue sur une institution qui a participé à sa création et, plus globalement, à la création de la « sécurité sociale » : la Caisse des Dépôts et des Consignations. C'est un thème omniprésent dans le débat public, dont la structure et le fonctionnement sont très peu connus en réalité.

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A la fin du 18e siècle, la situation économique en France est très précaire. Le pays souffre encore du soutien financier qu’il a apporté aux colonies américaines, la Révolution française va accentuer ce phénomène et plonger le pays dans une longue crise économique.

En bref, la France devra faire face à une forte inflation et sera contrainte d’emprunter sur les marchés financiers à des taux parfois usuraires.

Pour rembourser la dette et faire chuter l’inflation, le gouvernement décide de lancer l’émission d’une monnaie-papier nommée « assignat. » Ce sont des titres d’emprunts émis par le Trésor dont la valeur est gagée sur les biens nationaux de l’époque par « assignation. »

Ils sont financés, entre-autres, par les propriétés qui ont été confisquées à l’Eglise par l’Assemblée Constituante. Ces dernières représentaient environs 1/3 de l’ensemble du patrimoine immobilier français de l’époque.

La mise en circulation de cette monnaie sera très mal gérée. L’Etat sera contraint de réimprimer à plusieurs reprises de nouveaux billets en raison du manque de liquidités, de problèmes de contrefaçon et de spéculation, etc. Les anciens billets n’étaient pas systématiquement restitués à temps, les difficultés pratiques de l’époque ont donné lieu à une explosion de l’inflation.

Le Directoire finira par mettre fin à l’impression de ces mandats en 1797. Dans le contexte d’une forte dette publique, l’idée de créer une caisse dédiée à « l’amortissement » de cette dette commence à germer.

En juin 1797, Jean Bérenger, membre du Tribunat, évoque pour la première fois cette idée :

« Une des mesures les plus urgents quant à la dette publique : se séparer du service journalier des arriérés, et affecter celui-ci à une caisse d’amortissement. »

La caisse de Garantie et d'Amortissement

La Caisse de Garantie et d’Amortissement, ancêtre de la Caisse des Dépôts, voit le jour en novembre 1799. Les fonds de cette caisse sont destinés à « garantir le remboursement des obligations protestées et à opérer successivement l’amortissement de la dette publique. » L’amortissement de la dette publique est bien le rôle central de cette institution.

Nicolas François Mollien, premier Directeur Général de la caisse, organisera notamment l’émission d’une rente d’Etat et deviendra Conseiller d’Etat en matière de finances de Napoléon Bonaparte en 1804. Les biens nationaux seront immobilisés par la caisse au profit de l’instruction publique et des militaires invalides. On parvient déjà à distinguer l’embryon d’un régime de sécurité sociale.

Bonaparte nommera par la suite Jean Bérenger comme directeur de la caisse. Les deux entretiendront une correspondance régulière jusqu’à la fin du règne de l’empereur. Ce dernier s’implique notamment dans le financement de ses opérations militaires et de la Grande Armée.

La caisse sera particulièrement impactée par les échecs de Bonaparte en Russie, en Allemagne, et surtout par l’Invasion de 1814.

À la suite de la défaite de Napoléon en 1814, la coalition européenne oblige l’empereur à abdiquer du trône français de manière inconditionnelle. Il sera déchu par le Sénat le 3 avril, la décision sera ratifiée dans le traité de Fontainebleau, signé le 6 avril.

Napoléon s’exilera un temps en Corse avant de tenter un coup d’Etat l’épisode des « cent jours » qui aboutira à son exil définitif sur l’ile de Sainte-Hélène.

Cette tentative insurrectionnelle donnera lieu à des sanctions financières colossales qui seront imposées à la France par la coalition européenne. Le pays devra payer plus de 700 millions de Francs or pour rembourser les frais engagés durant les campagnes militaires. L’Etat français se retrouve désormais contraint d’emprunter à taux usuraire sur le marché international (jusqu’à 8%).

Dans ce contexte, la Caisse d’amortissement va évoluer et de nouvelles missions vont lui être confiées.

 • La création de la Caisse des Dépôts et des Consignations

En 1816, sous les conseils de son ministre des Finances Louis-Emmanuel Corvetto, le roi Louis XVIII crée la Caisse des Dépôts et des Consignations (CDC ci-après). Cette dernière utilise les dépôts et les consignations des notaires afin de racheter de la dette publique.

Elle a été placée dès sa création sous l’autorité législative afin de garantir son indépendance vis-à-vis des changements de majorité. La loi dispose que la CDC est placée « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative. » Cette phrase reste dans le droit positif à ce jour, elle est reprise dans l’article 518-2 du Code Monétaire et Financier.

Au fil du temps, la situation économique du pays va s’améliorer et les missions de la CDC vont également se diversifier. C’était la vision de Corvetto qui déclarait en 1816 à propos de la CDC : « Nous posons la première pierre d’un édifice dont l’utilité s’agrandira avec le temps. »

La CDC s’oriente vers des missions d’intérêt public, elle accompagne l’Etat dans la création des caisses d’épargne et du livret A dès 1818. En 1822, les fonds de la caisse vont directement financer le développement industriel du pays avec la rénovation du port de Dunkerque.

Les deux missions de la caisse semblent apparaître plus clairement à partir du milieu du 19e siècle. C’est d’abord une banque d’investissement d’Etat qui prendra le contrôle d’un ensemble de sociétés stratégiques à l’époque, mais aussi une entreprise d’intérêt public qui contribuera grandement au développement du régime de sécurité sociale et d’un ensemble de structures parallèles, notamment les premiers bailleurs sociaux.

A titre d’exemple, la CDC va contribuer à la création de la première caisse de retraite en 1850. En 1864, le député français Emile Ollivier emploiera pour la première fois le terme « Etat providence. »

C’est en 1905 que la CDC va commencer à financer le développement du logement social en France, dans le contexte de la loi concernant la séparation des Eglises et de l’Etat. L’Eglise, qui assurait jusque-là un rôle social majeur, va être progressivement remplacée par un « Etat providence » chargé de garantir une sécurité sociale à l’ensemble des citoyens qui sont désormais placés sous sa responsabilité.

La seconde guerre mondiale va faire émerger un nouveau modèle d’Etat providence nommé « beveridgien. » Il est financé par l’impôt et fournit des prestations à l’ensemble des membres de la société. Les prestations sont censées garantir un niveau de vie minimum à l’ensemble des citoyens.

L’émergence de ce modèle coïncide avec celle de la théorie économique keynésienne selon laquelle l’Etat se doit d’intervenir dans le domaine économique, en particulier dans des domaines où le marché est défaillant. En France, l’ordonnance du 4 octobre 1945 relative à l’Organisation de la Sécurité sociale s’inscrit totalement dans cette logique.

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