Réformer, dépénaliser, légaliser : des concepts aux pratiques

La question d'une évolution de la législation sur les drogues, dans un contexte de relative banalisation du cannabis, est certes régulièrement posée. Mais cette question peine à faire véritablement débat, les considérations morales et les postures politiques l'emportant trop souvent sur l'analyse des faits et la compréhension des enjeux. Éléments pour une mise au point.

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[Ce texte d'Ivana Obradovic et de Virginie Gautron est extrait du troisième numéro de la revue Délibérée, paru en février 2018.

Ivana Obradovic est sociologue, spécialisée dans l'analyse des politiques publiques liées aux drogues, en particulier dans le champ pénal. Elle est directrice adjointe de l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) et chercheuse associée au Centre de recherche sociologique sur le droit et les institutions pénales (CESDIP).

Virginie Gautron est maître de conférences en droit pénal et sciences criminelles (Laboratoire Droit et changement social, Université de Nantes). Ses recherches portent sur l'hybridation des régulations dans le champ pénal, notamment sur l'articulation des pratiques pénales et sanitaires dans la prise en charge des personnes sous main de justice.]

Depuis les années 1990, la politique de lutte contre la demande de stupéfiants s’est intensifiée en France, en particulier dans le champ pénal. Ce mouvement résulte d’une forte attente quant à la portée dissuasive de l’interdit, mais aussi du déploiement d’une culture managériale de résultat centrée sur le taux de réponse pénale1. En écho à l’essor des interpellations de consommateurs – principalement de cannabis –, les sanctions pénales sont devenues plus systématiques, rapides, graduées et diversifiées2.

Pourtant, les niveaux de consommation de cannabis s'y maintiennent à un niveau record en Europe, alors même que les autres drogues illicites n'y sont pas surconsommées : 17 millions d’expérimentateurs du cannabis (une personne sur quatre parmi les 11-75 ans) et 4,6 millions d’usagers dans l’année (une personne sur dix parmi les 15-64 ans)3. Ce phénomène concerne avant tout les jeunes, en tête du tableau européen : à 15-16 ans, 17 % des adolescents ont fumé du cannabis dans le mois, contre 7 % en moyenne dans l’Union européenne. Ainsi, depuis près de 30 ans, la France apparaît comme l'un des pays les plus consommateurs de cannabis, en dépit d’une législation parmi les plus sévères d’Europe4.

Ce paradoxe alimente des controverses sur la force de l’interdit et le sens de la sanction pénale. Au-delà du cas de la France, on se propose ici d’éclairer la réflexion sur le statut légal du cannabis, en rappelant quelques notions et enjeux attachés à ce débat dont les termes sont souvent mal compris.

Dépénaliser, légaliser, contraventionnaliser : de quoi parle-t-on ?

Même si elles sont régulièrement employées, les notions de dépénalisation, de légalisation et de contraventionnalisation n’ont pas de définition juridique stabilisée car elles décrivent des processus de décision politique plus qu’un état du droit. Leur emploi est donc fluctuant et souvent équivoque, ajoutant de la confusion au débat. Les spécialistes s’accordent néanmoins sur quelques critères de définition.

La légalisation consiste à reconnaître juridiquement une liberté d’agir, qui peut être encadrée par l’État, chargé de préserver la sécurité et les intérêts de la société. « Légaliser le cannabis » signifie que l’usage, la détention et l’accès à ce produit sont autorisés, même si sa production et sa distribution peuvent être régulées par l’État : contrôle des prix de vente (via la fiscalité), de la composition des produits distribués, restriction des espaces de consommation permise ou des catégories de population autorisées à acheter et à consommer (en interdisant, par exemple, la vente aux mineurs).

Concept plus large (englobant aussi la légalisation), la dépénalisation peut être définie comme un allègement des sanctions pénales incriminant un comportement déterminé, qui peut aller jusqu’à leur suppression pure et simple. Il existe donc différents degrés de dépénalisation de l’usage et/ou de la détention de cannabis : suppression des peines d’emprisonnement au profit de sanctions non privatives de liberté relevant toujours du champ pénal (contraventionnalisation), retrait du caractère délictuel de l’infraction et du risque d’emprisonnement au profit de sanctions administratives, voire suppression de l’interdit (légalisation). Dans ce continuum théorique de scénarios de dépénalisation, le dernier stade consisterait à libéraliser complètement l’accès au cannabis, qui deviendrait alors un produit de consommation comme un autre, commercialisé sur un marché soumis à une concurrence pure et parfaite, sans aucune intervention de l’État (dérégulation/libéralisation vs régulation/légalisation).

La contraventionnalisation constitue donc une forme particulière de dépénalisation, où la prohibition demeure (contrairement à la légalisation). Elle consiste à déclasser une infraction de délit en contravention. Dans l’hypothèse d’une contraventionnalisation de l’usage de cannabis en France, l’éventualité d’une peine d’emprisonnement serait ainsi supprimée et remplacée par une amende (éventuellement forfaitaire, c’est-à-dire fixe). Ainsi « contraventionnalisé », l’usage de stupéfiants conserverait son caractère d’infraction pénale, mais ne serait plus passible du tribunal correctionnel (relevant alors du tribunal de police).

La place des soins dans les politiques pénales

Depuis la loi du 31 décembre 1970, une ambition sanitaire irrigue le sens donné à la sanction des usagers de stupéfiants. Porte d’accès aux soins, il est attendu de la justice pénale qu’elle passe le relais aux professionnels du champ sanitaire lorsque les justiciables nécessitent une prise en charge spécialisée au titre de leur consommation (en cas d’usage nocif ou de dépendance).

Depuis plus de quarante ans, toutes les circulaires de politique pénale insistent sur les bienfaits de l’injonction thérapeutique pour des consommateurs perçus comme des délinquants mais aussi comme des malades victimes de leur propre usage. Sous réserve d’acceptation des soins, cette alternative sanitaire permet en effet d’éviter les poursuites. Parallèlement, les pouvoirs publics ont cherché à adapter qualitativement la réponse judiciaire, en développant d’autres alternatives aux poursuites alliant pédagogie, prévention et sanction (orientations sanitaires et sociales, stages de sensibilisation). Malgré de fréquentes tentatives de relance et la forte hausse des interpellations pour usage, le nombre d’injonctions thérapeutiques tend pourtant à diminuer, voire à disparaître dans le ressort de certaines juridictions, notamment du fait du manque de moyens et de la pénurie de soignants. Leur part a été divisée de moitié en sept ans : alors qu’elles représentaient 12 % des alternatives aux poursuites pour usage de stupéfiants en 2007, elles ne comptent plus que pour 6 % en 20145. La part des orientations sanitaires et sociales, qui s’apparentent plutôt à des incitations aux soins, est quant à elle passée de 10 % à 7 %.

L’éventualité d’une dépénalisation de l’usage, voire de la détention de petites quantités pour consommation personnelle, interroge quant à la place qui serait réservée, selon le scénario choisi, aux soins pénalement ordonnés et aux alternatives à vocation pédagogique. Dans l’hypothèse d’une contraventionnalisation guidée par un objectif gestionnaire (alléger la charge des parquets et des services de police et de gendarmerie)6, la sanction serait probablement plus systématique et plus uniforme (surtout en cas d’amende forfaitaire), à la manière des procès-verbaux dressés en temps réel pour défaut de stationnement.

Outre qu’une telle option risquerait de compromettre l’attention aux spécificités individuelles (usager dépendant et précarisé vs usager festif occasionnel) en plaçant les services de police en situation d’application automatique d’un interdit, elle présente la particularité de confisquer toute possibilité d’orientation sanitaire par le parquet. Si, dans le système actuel, les soins pénalement ordonnés posent question, à la fois du point de vue de l’efficacité (s’agissant d’un traitement « imposé » sans véritable adhésion) et de l’éthique médicale (en termes de consentement au soin7), l’absence de passerelle entre la justice pénale et le système de soins contrarie les évolutions observées dans les autres pays européens, dont la politique de lutte contre le cannabis s’inscrit au contraire dans une dynamique croissante de « sanitarisation »8. Le risque d’une visée purement managériale est au contraire celui d’une « définalisation »9 de la réponse pénale, centrée sur la gestion de flux et de stocks, sans la moindre réflexion sur le sens de la sanction, son efficacité et ses potentiels effets pervers.

Paradoxalement, des voies de dépénalisation telles que la contraventionnalisation ou le passage à une procédure d’amende forfaitaire délictuelle risqueraient d’induire de fait une aggravation plus qu’un adoucissement des peines, dès lors qu’une amende dont le montant reste à définir se substituerait en pratique à de simples rappels à la loi (plus de 80 % des alternatives aux poursuites en matière d’usage). Eu égard à la situation souvent précaire de nombreux justiciables, et faute de véritable individualisation, assortir ces amendes automatiques d’un possible emprisonnement pour non-paiement pourrait générer une importante sur-pénalisation des publics les plus fragiles, à l’image des évolutions observées dans le système pénal américain10. Dans le même temps, de telles évolutions textuelles risquent d’avoir peu d’effet sur l’offre de stupéfiants (en essor en France malgré l’interdit juridique11), sur le ciblage répressif des usagers plus que des trafiquants ou encore sur la concentration des financements sur le fonctionnement du système pénal au détriment de la prévention et des soins.

Alors que le cadre légal français reste attaché à l’interdit pénal, les politiques pénales menées dans le monde tendent à se diversifier depuis quelques années, notamment pour mieux répondre à l’enjeu d’une maîtrise des niveaux de consommation et garantir aux usagers problématiques un véritable accès aux soins. Une gamme élargie de modèles alternatifs est apparue pour répondre aux limites d’une stricte prohibition, de plus en plus centrés sur un objectif de régulation.

Il en va ainsi des politiques développées en Espagne (où l’usage privé n’est pas interdit et où la détention de petites quantités pour usage personnel est passible d’une sanction administrative), et notamment en Catalogne (qui a légalisé les « cannabis social clubs »12 en juillet 2017) ; en République tchèque (qui a, en 2009, contraventionnalisé la détention de petites quantités de stupéfiants pour usage personnel en-deçà de certains seuils autorisés13) ; et, surtout, au Portugal (qui a dépénalisé en 2001 la détention de tous les produits stupéfiants en-deçà d’une quantité individuelle moyenne équivalant à dix jours de consommation et qui place la logique sanitaire au cœur de la réponse publique à l’usage de stupéfiants). Au-delà de ces exemples européens de contraventionnalisation, certains États sont allés plus loin en transgressant le paradigme prohibitionniste en vigueur depuis 40 ans, y compris aux États-Unis – là même où la « guerre à la drogue » a été déclarée en 1971.

La légalisation en actes

À rebours des conventions internationales sur les stupéfiants qui imposent d’incriminer l’offre de stupéfiants14, plusieurs États outre-Atlantique ont, depuis 2012, légalisé la production, le commerce, la possession et la consommation récréative du cannabis pour les adultes : huit États américains15, l’Uruguay et, à compter du 1er juillet 2018, le Canada. Hormis l’Uruguay, tous avaient déjà, de longue date, légalisé l’usage du cannabis à des fins médicales (« usage thérapeutique »).

Ces régimes d’accès légal au cannabis présentent des traits communs. Ils limitent l’autorisation d’usage du cannabis aux adultes (à partir de 18 ans en Uruguay, 21 ans aux États-Unis), l’objectif de la réforme étant, précisément, de prévenir la diffusion et l’usage du cannabis parmi les plus jeunes. Ils définissent strictement les quantités de cannabis qui peuvent être vendues ou cultivées (mais pas toujours le taux de principe actif des produits mis en vente) et restreignent la publicité et le marketing, notamment dans une perspective de protection des mineurs. Enfin, ils se justifient pour partie par l’attrait de nouvelles recettes fiscales, susceptibles d’être allouées à des programmes d’éducation et de prévention.

Dans ces États, l’enjeu principal consiste à réguler efficacement ce marché légal du cannabis, selon des options fort diverses. Du marché à vocation commerciale à l’américaine (for profit et business-friendly), inspiré du modèle de régulation de l'alcool, au modèle étatiste étroitement contrôlé de l’Uruguay, qui repose sur trois voies d’approvisionnement soumises à de nombreuses limitations pour des raisons de santé publique16, les choix d’encadrement en matière de consommation (en général interdite en public et dans les espaces fréquentés par des jeunes), de production, de conditionnement et de vente n’ont cessé de s’étoffer. Les régimes de régulation en place s’avèrent fort disparates, y compris dans le groupe restreint d’États américains qui ont bravé l’interdit fédéral en légalisant le cannabis17. Ils partagent néanmoins trois orientations : 1) sécuriser les conditions de production, de vente et d’achat de cannabis récréatif en soumettant les opérateurs du marché à des règles strictes ; 2) limiter l’accessibilité du produit afin de garantir la protection des mineurs (à travers le contrôle du prix via la taxation et l’interdiction de publicité et de marketing des produits dérivés du cannabis) ; 3) garantir des recettes fiscales aux États à travers les taxes.

Si les effets de ces politiques sont encore à l’étude18, les premiers constats tendent à confirmer le faible impact des politiques pénales sur les niveaux de consommation, corroborant les observations de l’observatoire européen des drogues19: les prévalences d’usage du cannabis relèvent davantage de la disponibilité des produits et de facteurs culturels propres à chaque pays que du niveau de sévérité (ou de tolérance) à l’égard des produits. Les observateurs relèvent néanmoins la résilience du marché illicite, trois ans après l’ouverture de la vente légale du cannabis au Colorado et dans l’État de Washington : les trafiquants parviennent en effet à contourner la loi en continuant à offrir du cannabis de moindre qualité et à meilleur prix (car non taxé), tout en étant peu exposés au risque d’interpellation compte tenu des difficultés policières à atteindre au cœur les réseaux criminels. Les experts locaux constatent également les dangers de la privatisation du commerce d’un produit dont les effets nocifs et le risque de dépendance sont aujourd’hui bien démontrés pour certaines populations : les jeunes de moins de 25 ans, les usagers fréquents et intensifs, les sujets présentant des vulnérabilités psychiques.

En juillet 2018, le Canada sera le premier pays du G7 à mettre en place un régime de régulation du cannabis : cette réforme s’inscrit dans un long processus de réflexion, qui a commencé en 2015 avant le projet de loi et s’est poursuivi après le vote de la loi pour laisser le temps aux provinces de réguler les conditions de distribution. Le gouvernement canadien s’attache à tirer les leçons des expérimentations en cours aux États-Unis afin de garantir le double objectif d’un moindre accès au cannabis parmi les jeunes et d’une meilleure prise en charge sanitaire des usagers.

La dépénalisation, comme la légalisation, recouvre ainsi des schémas de régulation fort différents, qui sont plus ou moins en affinité avec l’objectif d’amélioration de l’accès aux soins pour les usagers en difficulté avec leur consommation.

 

Ivana Obradovic et Virginie Gautron

 

1 Virginie Gautron, Jean-Noël Retière, « Le traitement pénal aujourd’hui : juger ou gérer ? », Droit et Société, n° 88, 2014/3, p. 579-590.

2 Ivana Obradovic, « Trente ans de réponse pénale à l’usage de stupéfiants. Évolutions du traitement policier et judiciaire de l’usage de drogues illicites en France depuis les années 1980 », Tendances, n° 103, OFDT, 2015.

3 François Beck, Jean-Baptiste Richard, Romain Guignard, Olivier Le Nézet, Stanislas Spilka, « Les niveaux d’usage des drogues en France en 2014 », Tendances, n° 99, OFDT, 2015.

4 Ivana Obradovic, « Cannabis : état des lieux des législations européennes sur l’usage », Psychotropes, revue internationale des toxicomanies, n° 2, vol. 22, 2016, p. 57-75.

5 Ivana Obradovic, « Trente ans de réponse pénale à l’usage de stupéfiants », op. cit.

6 Les « gains de productivité » escomptés au fil de la chaîne pénale s’avéreront pourtant mineurs si les récidivistes venaient à être exclus du dispositif, la vérification du casier exigeant l’intervention systématique du parquet, sans que les fichiers policiers puissent valablement s’y substituer.

7 Virginie Gautron, « Les mesures de sûreté et la question de la dangerosité : la place des soins pénalement ordonnés », Criminocorpus [En ligne], 10 mars 2016.

8 Henri Bergeron, « Europeanisation of drug policies : from objective convergence to mutual agreement », in Monika Steffen (dir.) : Health Governance in Europe : issues, challenges and theories, Londres, Routledge, 2005, p. 174-187.

9 Dan Kaminski, Pénalité, management, innovation, Namur, Presses Universitaires de Namur, 2009, p. 64.

10 Marc Mauer, « Americans behind bars: US and international use of incarceration », Washington, The Sentencing Project, 1994.

11 Ivana Obradovic, « Le cannabis en France. État des lieux et réponses publiques », in Renaud Colson, Henri Bergeron (dir.), Les drogues face au droit, PUF, 2015, p. 23-34.

12 Les « cannabis social clubs » sont des organisations à but non lucratif dont l’objectif est de cultiver du cannabis pour le seul usage de leurs membres (adultes), afin de contrôler la qualité du produit et éviter d’enrichir les filières criminelles du trafic.

13 Pour le cannabis par exemple, les seuils légaux ont été fixés à 5 grammes pour la résine et 15 grammes pour l’herbe.

14 Convention unique sur les stupéfiants de 1961 et Convention de Vienne de 1988.

15 Colorado, État de Washington, Alaska, Oregon, Californie, Maine, Massachusetts, Nevada.

16 Auto-culture (limitée à 6 plants par foyer), associations de consommateurs (coopératives de 15 à 45 membres autorisées à cultiver au maximum 99 pieds) ou achat en pharmacie (limité à 10 grammes par semaine, qui n’est entré en vigueur qu’en juillet 2017).

17 Ivana Obradovic, « Actualité de la régulation du cannabis aux États-Unis », Note, OFDT, 2017.

18 Voir l'étude CANNALEX menée par l’INHESJ et l’OFDT (conférence de restitution des premiers résultats le 6 octobre 2017).

19 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), rapport 2009.

 

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