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Billet de blog 23 nov. 2015

Réformer la gouvernance des organisations sportives internationales devient urgent

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Colin MIEGE, Président du Comité Scientifique du think tank Sport et Citoyenneté.

Auteur de « Les organisations sportives et l'Europe » (INSEP- 2008) et « Sport et organisations internationales » (Economica - 2003)

Les informations sur les dérives de la gouvernance des organisations sportives internationales ou la corruption de certains dirigeants se multiplient, et accablent tous ceux qui estiment que le sport est indissociable d'une certaine éthique. Mais plutôt que de céder au populisme qui consisterait à déclarer que « tous sont pourris », mieux vaut tenter d'analyser les raisons de cette vague de scandales, et envisager les possibilités d'y remédier.

Une autonomie dévoyée

L'affirmation de l'autonomie du mouvement sportif est consubstantielle à sa création. Pierre de Coubertin, en ressuscitant les Jeux olympiques à la fin du XIXème siècle, exprimait d'emblée une volonté d'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, et cette revendication a prouvé sa pertinence face aux tentatives récurrentes de mainmise de certains États sur le sport, hier et aujourd'hui encore.

L'autonomie du sport est devenue un credo des sociétés démocratiques, soutenu notamment par le Conseil de l'Europe, qui a publié en 1992 une Charte européenne du sport affirmant que le « rôle des pouvoirs publics est essentiellement complémentaire à l'action des mouvements sportifs » (art.3). Ce même mouvement sportif n'a eu de cesse de mettre en place une juridiction distincte de la justice de droit commun, qui s'est concrétisée par la création du tribunal arbitral du sport (TAS).

Mais l'autonomie ne saurait justifier de se maintenir au-dessus des lois, surtout lorsque l'activité sportive revêt un caractère économique. Cette inéluctable soumission a été affirmée avec éclat par la Cour de justice de l'Union européenne en 1995 lors de l'arrêt Bosman, et innombrables ont été depuis les décisions de la Cour ou de la Commission infirmant des règles édictées par les organisations sportives, pour cause de non-conformité avec le droit européen ou de conflit d'intérêts caractérisé. On remarquera au passage que ce droit a constitué un puissant élément de régulation des organisations sportives internationales, souvent enclines à des pratiques contestables du fait de leur situation de monopole et de leur position dominante. De ces affrontements est issu une sorte de compromis, qui permet de reconnaître au sport une « spécificité » qui le préserve d'une application aveugle de la loi commune, dès lors que les organisations sportives assument les fonctions éducatives, sanitaires et sociales attachées au sport[1]. Force est de constater toutefois que cette régulation issue des pouvoirs étatiques, qui a eu d'incontestables effets positifs quoiqu'aient pu en dire certains dirigeants sportifs[2], reste insuffisante. Les raisons peuvent être résumées ainsi : des intérêts économiques et financiers considérables qui ouvrent le champ à toutes sortes de pressions, et un déficit démocratique associé à un manque de transparence dans la gouvernance des organisations sportives internationales.

L'enjeu des grandes manifestations internationales

L'attribution d'une grande manifestation internationale par une organisation sportive reste un enjeu très convoité par les États, qui peuvent se livrer à une véritable surenchère pour en obtenir l'organisation, ce qui renforce de facto la position dominante de la fédération attributaire, et peut expliquer bien des tentations et des turpitudes.

Ainsi en est-il des révélations concernant l'achat de voix et les pratiques de corruption de certains membres de fédérations internationales appelés à voter pour désigner le pays organisateur[3]. Tout se passe comme si la fédération internationale était l'impresario de l'évènement, les sportifs étant les acteurs et le pays organisateur le metteur en scène, à la différence près que ce dernier organise le spectacle à ses frais, tandis que l'impresario engrange l'essentiel des retombées financières, liées notamment à la commercialisation des droits médiatiques.

Il est surprenant de constater qu'en dépit de ce partage très inégal des retombées, une vive compétition persiste pour l'attribution de l'organisation des évènements sportifs internationaux, notamment les plus médiatiques (GESI). Les gouvernements escomptent en effet de l'accueil de tels évènements des retombées positives de tous ordres, notamment économiques, mais aussi en terme de fréquentation touristique et d'impacts plus immatériels comme le renforcement du consensus national, un sentiment de fierté collective et ou l'amélioration du taux de pratique sportive au sein de la population[4]. Cette asymétrie de pouvoir conduit les gouvernements à consentir des assouplissements dont l'étendue peut surprendre. Ainsi, le gouvernement brésilien a-t-il accepté de suspendre sa législation anti-alcool à l'occasion de la Coupe du Monde de football en 2014 pour satisfaire aux exigences de la FIFA qui souhaitait permettre à son partenaire, le fabricant de bière Budweiser, de faire de la publicité pour ses produits dans les stades. Plus près de nous, le gouvernement a fait voter en décembre 2014 une mesure d'exonération fiscale pour les organisateurs de certaines compétitions sportives internationales, justifiée par la nécessité d'en obtenir l'organisation sur le territoire national[5].

Ce type d'accommodement n'incite évidemment pas le mouvement sportif international à faire preuve de retenue, ni à considérer le spectacle sportif d'un GESI dont il est propriétaire comme un « bien collectif », selon l'expression de certains experts[6]. Au delà de l'affirmation souvent convenue d'une démarche de responsabilité sociétale et environnementale de la part des organisations sportives internationale les plus importantes, l'ampleur des ressources dont elles disposent confirme leur recherche de maximisation des retombées financières[7]. Ces masses financières impressionnantes aux mains d'association à but non lucratif devraient faire l'objet de comptes-rendus d'utilisation plus réguliers et transparents, et être redistribuées selon des critères rigoureux notamment au sport amateur, échappant à la suspicion à présent généralisée d'une forme de clientélisme.

Le scandale du dopage dans l'athlétisme, qui touche à la fois la fédération internationale et le gouvernement russe, constitue le sommet du dévoiement. Il illustre la conjonction néfaste d'une fédération mondiale en abus caractérisé de position dominante, et d'un État qui a surinvesti dans les GESI pour des raisons de politique intérieure qui n'ont a priori guère à voir avec le sport.

Une démocratisation des organisations sportives à renforcer

Traditionnellement, le mode de fonctionnement des organisations sportives est davantage marqué par des processus de cooptation (ainsi en est-il de la désignation des membres du CIO), par des réseaux d'influence et de lobbying voire par une gouvernance clanique, plutôt que par la transparence et par l'élection démocratique. Le dirigeant autocrate, tout puissant et inamovible à la tête de l'organisation reste une figure répandue, dont les exemples abondent. Il paraît désormais peu concevable que ce mode de gouvernance archaïque perdure. Les organisations sportives internationales ne peuvent plus prétendre poursuivre des objectifs d'intérêt général, ou gérer les biens collectifs que constituent les grandes compétitions internationales, sans se plier à un minimum de transparence. Les considérations géostratégiques qui orientent leurs décisions devraient être inspirées de moins de cynisme calculateur, car une fédération sportive internationale ne peut raisonner uniquement en termes d'expansion et de part de marchés, comme le fait une multinationale. Il est cependant difficile d'imposer quoique ce soit en la matière à des organisations de niveau international qui disposent d'une autonomie quasi complète. Les États, sous l'égide aussi bien de l'Union européenne que du Conseil de l'Europe ou de l'UNESCO, devraient d'abord définir des positions communes face à certaines exigences des organisations sportives internationales, dès lors qu'elles semblent exorbitantes[8]. L'opinion publique, prompte à dénoncer les exactions commises ici ou là, a aussi un rôle à jouer, tout comme les lanceurs d'alerte, sportifs ou non, qui sont à l'origine du scandale révélé par l'AMA.

La « mal gouvernance » qui affecte nombre de grandes organisations sportives internationales ne peut nous laisser indifférents, car elle finit par avoir une incidence négative sur l'image de l'ensemble du sport. Pour tous ceux qui estiment que les activités sportives constituent un irremplaçable facteur de santé, de bien-être et d'éducation dont la promotion doit être assurée, il est devenu urgent de faire pression pour que les réformes indispensables vers plus d'éthique, de transparence et de démocratie soient entreprises par les acteurs concernés. Les instances européennes; qui disposent désormais d'une compétence en matière sportive, et qui ont déjà impacté fortement la régulation de l'économie du sport, auraient une réelle légitimité à s'engager dans cette voie, au nom des valeurs fondatrices et dans le respect du principe de subsidiarité.

Colin MIEGE, Président du Comité Scientifique du think tank Sport et Citoyenneté.

Auteur de « Les organisations sportives et l'Europe » (INSEP- 2008) et « Sport et organisations internationales » (Economica - 2003)


[1] La déclaration annexée au traité de Nice de décembre 2000 « relative aux caractéristiques spécifiques du sport et à ses fonctions sociales devant être prises en compte dans la mise en œuvre des politiques communes » en constitue une parfaite illustration, comme de façon plus elliptique l'article 165 du traité sur le fonctionnement de l'UE, introduit en 2009

[2] Au premier rang desquels Sepp Blatter, ex-président de la FIFA, déclarant notamment jusqu'en 2010 qu'il fallait « revenir sur l'arrêt Bosman ».

[3] Notamment, plusieurs membres du Comité international olympique ont été amenés à démissionner après être convaincus d'avoir monnayé leur voix lors de votes visant à désigner le pays organisateur des Jeux olympiques

[4] Ces effets sont incertains, d'où la nécessité de mieux évaluer les retombées des grands évènements sportifs internationaux. Voir notamment C. Miège, Jurisport n° 15, juillet/août 2015, p. 35

[5] Voir la loi de finances rectificative du 29 décembre 2014, et décret n° 2015-910 du 23 juillet 2015.

[6] Voir notamment « Impacts économiques et sociaux des évènements sportifs », E. Barget et J.J. Gouget, De Boeck éditeur.

[7] La FIFA a engrangé 5,7 milliards de dollars de revenus dans la période récente

[8] Comme ont commencé à le faire l'UE lors du conseil « Éducation, jeunesse, culture et sport » des 20 et 21 mai 2014, avec une présentation sur la viabilité économique, sociale et environnementale des grands événements sportifs, et le Conseil de l'Europe avec une réflexion sur la durabilité sociale des évènements sportifs majeurs, (EPAS, 1er juin 2015). On mentionnera par ailleurs l'adoption d'une convention internationale sur la lutte contre les matchs truqués sous l'égide du Conseil de l'Europe en 2014.

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