Payons davantage attention à la qualité de la dette

Les pays les plus pauvres ont besoin de soutien pour faire face aux défis liés au Covid-19. La communauté internationale a réagi par des prêts de secours etc. et il y a même eu des plaidoyers pour l'annulation de la dette. Mais l’argent ne permet pas de sortir du piège de la dette, notamment quand il est prêté à des gouvernements dont les institutions sont non inclusives, voire kleptocrates.

Version mise à jour de l’article de C. Penda Ekoka et L. van Oijen (co-auteurs) apparu en anglais dans le magazine Development and Cooperation D+C (Vol. 47, 09-10/2020)

Le fardeau de la dette

Depuis le début de la pandémie Covid-19, les Etats ont ouvert leur portemonnaie de façon phénoménale et cela s’est traduit par une augmentation importante du fardeau de la dette. A titre d’exemple, à la fin de 2020 le ratio dette publique/PIB dans la Zone Euro était, selon les estimations du FMI, environ 110%, avec tout de même de grandes variations entre les pays de la zone. Ce ratio est bien moins élevé dans des pays en voie de développement. Par exemple, il est en moyenne estimé à environ 50% en Afrique. Néanmoins, ces pays ont de la peine à rembourser la dette si leurs niveaux de production et d’exportation sont faibles. Ceci est exacerbé par le fait qu’il s’agit des économies caractérisées par une dominance du secteur informel, limitant les recettes publiques. Si, en outre, la dette couvre beaucoup de dépenses improductives, le fardeau devient insoutenable et un véritable frein au développement.

En Afrique sub-saharienne, le taux de croissance annuel de la dette externe était d’environ 10% durant la période 2008-2017 (UNCTAD, 2019). Considérée problématique, cette évolution engendra début 2020 une querelle virtuelle entre les Présidents de la Banque Mondiale (BM) et de la Banque Africaine de Développement (BAD). En effet, le Président de la BM avait déclaré que certaines banques multilatérales prêtaient bien trop facilement aux pays pauvres, ce à quoi celui de la BAD répondit de manière ferme qu’en 2018 la BM avait approuvé, elle-même, des prêts aux pays africains d’un montant équivalent au double de celui prêté par la BAD. Mis à part cette controverse interinstitutionnelle, il convient de souligner que ces “échanges” reflétaient une réelle préoccupation par rapport à l’augmentation du niveau d’endettement des pays cibles.

Prolifération des prêts de secours (Covid-19) combinée avec des appels à l’allègement de la dette

Cependant, quand la pandémie Covid-19 est venue en surface, les préoccupations relatives au fardeau de la dette des pays les plus pauvres se sont tout d’un coup évaporées, au regard de la prolifération des prêts de secours depuis le début de la pandémie. Déjà en avril 2020 le FMI et la BM avaient alloué au total plus de US$100 milliards - auxquels se sont ajoutés les appuis financiers d’autres acteurs multi- et bilatéraux pour aider les pays en voie de développement à faire face à cette nouvelle crise multidimensionnelle. Rares furent les voix venant de ces pays bénéficiaires questionnant l’opportunité de tels emprunts extérieurs dans la riposte nationale. Quand bien même ces crédits seraient fournis à des conditions avantageuses, ils doivent être remboursés…

En parallèle, des appels à l’allègement de la dette ont abouti en avril 2020 à la décision du G20 (couvrant des bailleurs de fonds traditionnels et émergents dont la Chine) d’un moratoire sur les services de la dette pour une période d’une année. En octobre 2020, le G20 a décidé de la prolongation de ce moratoire pour six mois additionnels. Si ces décisions sont apparues judicieuses pour certains, d’autres en revanche les ont jugées insuffisantes, plaidant même en faveur davantage d’allègement de la dette, voire carrément de son annulation. Déjà en avril 2020, le Président français Emmanuel Macron a suggéré une annulation massive de la dette. Plus tard en 2020, David Malpass, le Président de la BM, a déclaré que la réduction de la dette est la seule voie pour sortir du piège de la pauvreté.

Distinguer les problèmes exceptionnels ou conjoncturels (Covid-19) des problèmes systémiques

Il y a lieu de faire une distinction entre la problématique de Covid-19 et celle de l’endettement des pays les plus pauvres. Quant à la pandémie, l’urgence de la situation a demandé évidemment une solidarité internationale, couvrant un appui, à la fois financier et en espèce. La vitesse à laquelle des prêts de secours ont été mis en place a donné l’impression que « l’argent » était considéré la solution la plus importante. Par ailleurs, comme l’expérience l’a montré, surtout un accès réel et vite à un éventail de produits médicaux, allant des masques de protection aux kits de test et des réactifs etc. (si pas disponibles localement) a été la priorité des priorités dans un contexte pareil. A ceci s’ajoute maintenant le défi d’accès de ces pays aux vaccines entretemps développés.

Les appels à l’annulation de la dette entendus depuis 2020 sont inquiétants, car confondant les besoins urgents dans la lutte contre Covid-19 et les faiblesses systémiques des pays cibles pour relever les défis du développement. Autrement dit, si la pandémie constitue un problème exceptionnel nécessitant la solidarité internationale dans le cadre de mesures d’urgence, en revanche l’annulation de la dette des pays concernés ne saurait apparaître comme le remède idoine aux types de maux structurels auxquels ils sont confrontés.

Quid de la qualité de la dette ?

Les analyses du niveau d’endettement des pays les plus pauvres mettent en général l’accent sur des données quantitatives, dont le ratio de la dette en pourcentage soit du PIB soit des exportations. Elles s’appesantissent moins sur les performances desdits emprunts en termes de leur utilisation et de leur impact socio-économique. Il serait pourtant plus pertinent d’en évaluer la performance au regard des critères relatifs à leur efficacité (par exemple dans quelle mesure les emprunts ont permis de réaliser les objectifs de développement visés ?) et de leur efficience (quelle a été la valeur ajoutée des montants empruntés ?). Si cette performance s’avère médiocre, il faut en déduire que les fonds publics correspondants ont été gaspillés.  Bien entendu, des gouvernements kleptocrates constituent un facteur aggravant du niveau de toxicité de la dette d’un pays.

Il existe a priori des indicateurs de performance - voire un cahier des charges - dans les documents contractuels liant le créancier et le débiteur (le prêteur et l’emprunteur), avec une obligation de reporting périodique de celui-ci envers celui-là.  Ces données devraient représenter une pondération importante de la base d’appréciation des processus décisionnels relatifs à l’octroi de nouveaux prêts et/ou sur l’allègement de la dette. L’annulation de la dette en cas de prêts mal conçus, peu performants ou mal utilisés par des gouvernements kleptocrates donnerait plutôt un feu vert à ceux-ci pour la poursuite de leur gabegie.

Plus d’argent ne résout pas forcément les maux fondamentaux

Les enseignements des cycles antérieurs d’allègement de la dette montrent que cela n’a pas aidé véritablement les pays à sortir du piège de la dette et de la pauvreté. A cet effet, des facteurs jugés plus déterminants dans l’équation de développement ont été sous-estimés (dont la bonne gouvernance). Plus précisément, l’initiative appelée Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE) de la BM et du FMI (impliquant aussi d’autres créanciers publics et privés) a couvert plus de US$ 100 milliards en termes d’annulation complète ou partielle de la dette de 37 pays au total. L’expérience de l’IPPTE a montré clairement que “l’argent seul” ne pouvait suffire à entraîner la transformation structurelle requise pour que ces économies rebondissent, créent de la valeur, et deviennent inclusives et compétitives. Au contraire, en peu de temps l’endettement des pays les plus pauvres a de nouveau atteint des seuils alarmants, ce qui indique que la gestion de la dette n’a pas été accompagnée ni par les créanciers ni par les débiteurs des principes prudentiels et de bonne gouvernance nécessaires à une telle transformation.

Suite aux prêts de secours en 2020, une nouvelle vague d’injections financières est maintenant envisagée, et l’agenda des Spring Meetings du FMI en avril 2021 a inclus l’idée d’allouer de nouveaux droits de tirage spéciaux (Special Drawing Rights, SDR) pour un montant de $500 milliards. Ceci devrait surtout accroître le niveau des réserves de change disponibles pour les pays pauvres les plus touchés par la pandémie sans augmenter leur niveau d’endettement. A la lumière de ce qui précède, la question de transparence et de l’objectif visé dans l’allocation et l’utilisation de ces SDR reste primordiale. Répétons-le, davantage d’argent ne résoudra pas les maux fondamentaux de ces pays.

En conclusion, si le soutien aux pays en voie de développement dans leur bataille contre Covid-19 et ses conséquences est louable, le consensus émergent d’une réduction de la dette, voire de son annulation massive comme solution pour sortir les pays les pays les plus pauvres du piège de la dette et de la pauvreté apparaît pour le moins préoccupant, au regard des résultats des recherches et de l’expérience. Il en est de même pour les nouveaux droits de tirage spéciaux  conçus pour améliorer la situation de liquidité des pays les plus pauvres. Ce n’est pas le volume des financements injectés qui est le plus important, mais l’efficience et l’efficacité de son utilisation. En plus, l’argent n’est pas le déterminant de la bonne gouvernance, d’un leadership ou d’institutions efficaces et inclusifs, qui sont les véritables facteurs clés du développement.

 

 

 

 

 

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