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De la République irréprochable à l’affaire Woerth-Bettencourt : Prévenir les conflits d’intérêts

Pour le Club Droits, Justice et Sécurités, prévenir le conflit d’intérêt n’est pas seulement une affaire de morale publique, c’est aussi une affaire de droit et particulièrement de droit préventif plus que répressif. 

Au mois de juillet 2007, dans son discours d’Epinal, Nicolas Sarkozy avait affirmé sa volonté de rendre la République « irréprochable ». Trois ans après, en 2010, le président de la République annonçait, dans la foulée de l’affaire « Woerth-Bettencourt », vouloir « éviter dans l’avenir toute forme de conflit d’intérêts », ajoutant que cela devait concerner non seulement les ministres mais aussi les parlementaires et, pourquoi pas, telle ou telle personne qui exerce une responsabilité.

A la suite de ces déclarations, une commission a rendu un rapport favorable à la mise en place d’un dispositif de prévention des conflits d’intérêts. Un projet de loi a été présenté au conseil des ministres en juillet 2011, très en retrait par rapport aux propositions de la commission. Depuis, plus rien ! Pas une niche, pas le plus petit calendrier parlementaire pour inscrire un projet de loi sur cette question urgente et nécessaire ! Le dernier rapport de Transparency International pointe les faux-semblants de la volonté politique d’agir réellement contre les conflits d’intérêts du quinquennat finissant.

Le conflit d’intérêts est une situation d’interférence dans laquelle une personne chargée d’un intérêt public a également des intérêts privés ou d’autres intérêts publics qui peuvent influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de sa mission.Les techniques juridiques pour l’appréhender existent ici ou là : par exemple, des règles sont déjà contenues dans le code des collectivités territoriales, le code pénal ou le droit commercial. Le traiter d’une manière globale n’est pas chose facile : situé dans une « une zone grise » entre la corruption avérée et la défiance sans preuve, le conflit d’intérêts paraît davantage relever de la culture organisationnelle et des bonnes pratiques que du droit.

Faut-il pour autant renoncer à légiférer ? Nous ne le pensons pas : une loi sur les conflits d’intérêts est plus que jamais nécessaire pour poser des grands principes et des réponses graduées aux situations structurellement conflictuelles. Après cinq ans de mélange, sans vergogne, des intérêts publics et privés, la République a besoin de repères forts. Et l’Europe nous y incite.

Dans certaines hypothèses en effet, le conflit d’intérêts est manifeste. Il y a évidemment une situation d’interférence entre le fait d’être par exemple ministre du budget et président de l’association de financement de l’UMP, ou président de groupe parlementaire à l’Assemblée nationale et avocat dans un grand cabinet d’affaires parisien. Qui peut croire  que l’on peut passer directement du secrétariat général de la présidence de la République ou du cabinet de la ministre des finances à des fonctions à la tête des Caisses d’épargne ou de France Telecom sans avoir méthodiquement préparé son « fauteuil » depuis les palais nationaux? Qui peut croire que des experts de santé publique peuvent rendre des avis en toute indépendance si par ailleurs ils émargent auprès des laboratoires pharmaceutiques ? Qui peut être certain que les experts en risques industriels peuvent rendre des avis en toute indépendance s’ils sont rémunérés par les grands groupes qu’ils sont censés expertiser ?

De telles situations de conflit d’intérêts structurels sont préjudiciables et graves parce qu’elles minent la confiance des citoyens dans l’exercice impartial des fonctions publiques. La grandeur de la République est d’avoir définitivement distingué ce qui est à tous et ce qui est à chacun, d’avoir séparé la sphère publique et le domaine privé. Montesquieu le rappelait dans l’Esprit des lois, la vertu est le principe de la République parce que l’amour des lois et de la patrie demande « une préférence continuelle de l’intérêt public au sien propre ».

Prévenir le conflit d’intérêt n’est pas seulement une affaire de morale publique, c’est aussi une affaire de droit et particulièrement de droit préventif plus que répressif. C’est la raison pour laquelle il faut légiférer pour mettre en place les mécanismes qui préviennent des situations dans lesquelles ceux qui exercent des responsabilités éminentes pourraient paraître gouvernés par leur intérêt privé dans l’exercice de leurs missions. Ces mécanismes reposeront sur des règles de transparence et d’incompatibilités.

Pour cela, la prochaine législature devra, en premier lieu, adopter des règles visant les élus et l’exécutif. Pour les uns, il faudra mettre en place une interdiction ou une limitation du cumul des mandats, y compris dans le temps, et interdire aux élus d’exercer des fonctions de conseil en rapport direct ou indirect avec leur mandat électif. Pour l’autre, il faudra compléter les régimes d’incompatibilités avec des fonctions privées, politiques ou publiques – par exemple il n’est pas pensable qu’un ministre soit aussi responsable du financement du parti auquel il appartient ; de même la fonction de membre du gouvernement ne peut pas aller de pair avec un mandat exécutif local.

Au-delà, il faudra instaurer un dispositif de déclaration d’intérêts – à l’exclusion des intérêts moraux, intellectuels, politiques, religieux ou associatifs, qui relèvent de la sphère purement privée – pour les titulaires de responsabilités particulières, déposées auprès d’une autorité de déontologie, et définir quelle publicité doit être donnée à cette déclaration en fonction des missions exercées.

Pour les agents publics, la prévention des conflits d’intérêts passera par un renforcement tant des règles applicables au passage entre le public et le privé  comme entre le privé et le public, que des règles de procédure garantissant leur déontologie, en réglementant l’acceptation des cadeaux et des invitations, ce qui accroîtrait la culture de la prévention du conflit dont la France est trop dépourvue. Il faut que les décideurs se posent systématiquement des questions aujourd’hui inhabituelles, de manière  à s’abstenir  de connaître des dossiers dans lesquelles ils détiennent des intérêts personnels : que puis faire ? Que puis-je accepter ? De qui ? Que dois-je refuser ? Devra être établi un recueil des obligations déontologiques dans toutes les professions et fonctions soumises au risque de conflits d’intérêts, y compris pour les élus, les universitaires et les magistrats, avec des conséquences disciplinaires en cas de méconnaissance de ces prescriptions, de manière à éviter par exemple qu’un membre du Conseil d’Etat (en l’occurrence Arno Klarsfeld) appelle impunément, en se prévalant de sa qualité professionnelle, à voter pour celui des candidats à l’élection présidentielle qui l’a nommé conseiller d’Etat, alors que la toute récente Charte de déontologie des membres de la juridiction administrative réitère l’obligation de réserve qui leur est applicable.

Cette architecture institutionnelle, normative et incitative de la déontologie et de la prévention des conflits d’intérêts ne serait pas prioritairement pénale, mais avant tout préventive, et chercherait à instituer une culture de la moralité publique pour faire en sorte de restaurer la confiance que les citoyens doivent avoir dans leurs représentants, dans la certitude que ceux-ci agissent pour l’intérêt général et non dans le sens d’un intérêt personnel ou privé, et que les institutions qui nous régissent fonctionnent correctement.

Pour le club Droits, Justice et Sécurités : Christine Lazerges, présidente, Soraya Amrani-Mekki, Pascal Beauvais, Paul Cassia, Raphaële Parizot et Thomas Clay, professeurs de droit ; Jean-Pierre Dintilhac, Gilbert Flam, Paul Huber et Pierre Lyon-Caen, magistrats ; Frédérique Cassereau, Pierre de Combles de Nayves, Caroline Diot et Sabrina Goldman, avocats.

 

Paru dans Le Monde.fr, édition du 27 mars 2012

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