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Article d'édition

La démocratie locale, c'est maintenant

« Si l’acte I de la décentralisation en 1982 a conféré liberté, autonomie, responsabilités aux élus locaux, la tentative de relance de la décentralisation doit pouvoir aujourd’hui opérer de la même façon pour les citoyens », plaident Marion Paoletti, maîtresse de conférence en science politique (Bordeaux) et Séverine Tessier, porte-parole de l'association Anticor, au lendemain du report du projet de loi de décentralisation.


 

Le retrait par le gouvernement, mardi 2 avril, de l’avant projet de loi de décentralisation peut être l’occasion de trouver enfin le souffle nécessaire à la relance d’une telle réforme, en faisant de la démocratie locale son socle et son argument principal.

A la différence notable de la décentralisation voulue par le précédent gouvernement et consacrée dans la loi du 16 décembre 2010, la démocratie participative était présente dans le texte mort-né, a minima mais présente. La logique principale du texte était toujours –selon l’heureuse (?) formule employée au Sénat, en 2003, par Patrick Devedjian, alors ministre aux libertés locales, pour lancer l’incertain acte II de la décentralisation– celle d’une « décentralisation faite par et pour les élus locaux ». Ce corporatisme a, sans excessive surprise, accouché d’un texte à ce point insatisfaisant qu’il a fallu l’abandonner. Mais les citoyens non élus trouvaient une place (mineure ou de mineurs par rapport aux citoyens élus) dans le chapitre 2 du titre 5, intitulé « le fonctionnement des assemblées et la participation des citoyens ». Les dispositions concernaient d’une part la reconnaissance bienvenue des conseils de développement pour les agglomérations (quid des territoires ruraux ?) et le droit de pétition des citoyens.

Les conseils de développement, composés de citoyens, et non des représentants des corps constitués comme les Conseils économiques sociaux et environnementaux, ont vocation à pallier le déficit démocratique des intercommunalités. Les conseillers communautaires restent désignés au suffrage indirect, désormais par fléchage parmi les conseillers communaux. Il n’y aura pas d’élection ni de campagne électorale propre à cet échelon alors même que l’intercommunalité, qui constitue désormais le lieu principal de leadership et d’exercice du pouvoir local, est encore consolidée, ne serait-ce que par le rôle dévolu aux métropoles. Même renforcés par une obligation de moyens et une capacité d’auto-saisine sur les sujets sur lesquels ils entendent produire un avis, les conseils de développement ne peuvent compenser le vice de la démocratie représentative intercommunale produit par la volonté de ne pas affecter les communes.

Les dispositions sur le droit de pétition, avec des seuils drastiques, reprenaient en un article des éléments de deux lois différentes. D’une part, la loi du 4 février 1995 sur la possibilité pour les électeurs (et non les habitants) de demander aux élus, libres de donner suite ou non, de bien vouloir organiser une consultation par votation n’ayant qu’une valeur consultative (alors que les référendums qu’organisent des collectivités territoriales à l’initiative des élus ont une valeur décisionnelle). D’autre part, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, rendant possible pour les électeurs la possibilité de demander l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale l’inscription d’une question. L’article était ainsi rédigé : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les communes de plus de 3 500 habitants ainsi que dans les autres collectivités territoriales, un vingtième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité un projet de délibération ou l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ». Cette position de mineurs des électeurs, agrégés par une pétition, pourrait être en partie levée en remplaçant le terme « demander » par « obtenir », manière de reconnaître la valeur de leur participation. Une initiative réussie, dans les différents pays européens de plus en plus nombreux à la reconnaître au niveau local, entraîne l’organisation d’un vote qui a valeur décisionnelle, comme celui à l’initiative des élus. Au niveau de l’Union européenne, le nouveau droit d’initiative citoyenne européenne entraîne l’obligation de répondre pour la Commission européenne. Il ne faut pas que la participation organisée des citoyens reste un coup d’épée dans l’eau qui ne lie en aucune façon les représentants politiques.

Ces dispositions sur la démocratie participative, en fin de texte, comme un supplément d’âme étroit, n’étaient pas à la hauteur de l’enjeu démocratique aujourd’hui. La relance effective de la décentralisation passe sans doute par une autre façon de décentraliser, un peu moins corporatiste. Les conditions sont difficiles : nous ne le savons que trop bien, plus de 90% des parlementaires sont des élus locaux ayant à défendre un ou plusieurs niveaux de pouvoir local (commune, structure intercommunale, département, région). La loi annoncée sur la limitation du cumul des mandats s’annonce minimale (la classe politique nationale restera composée d’élu.e.s locaux, sans mandat exécutif), limitée (la question de la limitation des cumuls dans le temps demeurant taboue), différée (avec une application en 2016 ?), difficile (comment comprendre l’attachement de l’UMP au cumul des mandats alors que ses électeurs sont dans les enquêtes à peine moins hostiles au cumul que les électeurs de gauche) ?

La défiance ou pire l’indifférence des Français.e.s à l’égard de leurs institutions politiques, de leurs représentants politiques, même des niveaux les plus proches, bref de leur démocratie représentative, est connue, même si l’évolution ne laisse pas d’inquiéter. Cette défiance n’est pas pour autant synonyme d’affaiblissement de la démocratie alors que monte en puissance la parole citoyenne dans l’espace public. Tout un chacun cherche à faire entendre sa voix. Ne pouvant y échapper, depuis près de vingt ans, les collectivités locales sont en première ligne de la démocratie participative, figure obligée de l’exercice du pouvoir local. Les efforts et initiatives des représentant.e.s politiques croisent l’intérêt des citoyen-ne-s mais aussi  invariablement leur indifférence et scepticisme. Le soupçon d’instrumentalisation des dispositifs et procédures pour se légitimer renforce alors plutôt le cynisme à travers lequel les citoyen.ne.s perçoivent leur personnel politique local. L’échec relatif de la démocratie participative à donner confiance dans les institutions de la démocratie représentative justifierait pour certain-e-s d’abandonner celle qui a si mal tenu ses promesses. Si l’offre institutionnelle de participation faite au local rencontre mal le mouvement de fond de la société qui consiste à prendre la parole, c’est sans doute que le pouvoir local, dont la métaphore féodale a été abondamment utilisée pour le décrire, cadre mal avec « le nouvel esprit de la démocratie ». La démocratie participative locale manque alors son objectif, même si on l’appréhende a minima, d’un point de vue fonctionnel pour les élu-e-s, à savoir relégitimer les institutions de la démocratie représentative.

Pour que la démocratie participative, entendue comme jugement public produit à travers des dispositifs de débat collectif, puisse servir de socle à une relance de la décentralisation, il faudrait que les parlementaires socialistes, qu’on espère à la recherche du souffle fondateur de 1982, la prennent au sérieux. Nous sommes toujours dans l’attente d’un texte sur la décentralisation ayant pour logique fondatrice la démocratie locale. Sans doute faudrait-il commencer par dissocier les fonctions exécutives et délibératives locales dont la présidence, confondue sur la seule tête du « patron » de la collectivité locale, risque d’empêcher débat et contrôle au sein de la seule assemblée représentative. Poursuivre en conférant plus de droits aux oppositions politiques et aux citoyens dont les possibilités de participation à la décision sont jusqu’à présent singulièrement soumises au bon vouloir des élu-e-s. Pour crédibiliser la valeur de la participation des citoyens et de leur contrôle, aller vers une co-production élu.e.s-non-élu.e.s dans les décisions publiques, des solutions sont possibles. L’association Anticor défend par exemple un renouvellement radical de la composition des commissions d'appel d'offres, d'attribution d'aides économique, de logement et de subventions. Une réforme sérieuse de la démocratie locale pourrait continuer en faisant que les élus locaux ne s’occupent que d’affaires locales et pour un temps de leur vie. Formée, protégée par un statut, investie, cette élite politique locale renouvelée pourrait redonner confiance et envie de s’engager. Une telle réforme pourrait pour finir envisager une désignation pour une part (proportionnelle aux votes blancs exprimés lors du scrutin) des élu-e-s par tirage au sort parmi des citoyennes et des citoyens. Elle ne pourrait décemment pas faire l’économie d’une élection des représentants intercommunaux au suffrage universel direct.

Plutôt que de défendre uniquement dans le débat à venir leurs compétences, niveaux, territoires, les parlementaires, attaché.e.s nous dit-on à leur rôle d’élus locaux, pourraient utilement se servir de l’expérience qu’ils ont de la démocratie participative. Leurs connaissances revendiquées du « terrain », des dispositifs et procédures mis en place, les dotent des capacités pour façonner les conditions concrètes d’une démocratie locale et participative. Ils montreraient alors en acte la plus value qu’il y a à être élu local pour un parlementaire.  Si l’acte I de la décentralisation en 1982 a conféré liberté, autonomie, responsabilités aux élus locaux, la tentative de relance de la décentralisation doit pouvoir aujourd’hui opérer de la même façon pour les citoyens. Et pas seulement se contenter d’ afficher « démocratie participative » ou « proximité » comme autant de suppléments d’âme.

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