«Crimes géopolitiques: une proposition juridique préliminaire» selon Richard Falk

Ce texte est une version révisée de l'exposé donné par Richard Falk à la conférence annuelle « Initiative internationale sur le crime d’État (IICE) » le 22 mars 2018 à l'Université Queen Mary, Londres.

Points de départ

Lorsque nous pensons aux relations internationales de façon générale, nous présupposons un ordre mondial centré sur l’État. Je trouve cette vision des choses trompeuse. En fait, il existe deux systèmes de règles et de protocoles diplomatiques qui, opérant dans les relations internationales, se croisent et se chevauchent : un système juridique liant des États souverains sur la base de l’égalité devant la loi ; et un système géopolitique liant des États dominants aux niveaux régional et mondial à d’autres États sur la base d’une inégalité de pouvoir, de dimension, de richesse et de statut. Il est commode de considérer le système juridique comme horizontal et le système géopolitique comme vertical, tant que cette distinction est comprise comme une métaphore distinguant des relations hiérarchiques de relations non hiérarchiques.

Les Nations unies incarnent ce dualisme structurel omniprésent dans l’ordre du monde et hiérarchique ; il existe un axe organisationnel horizontal fondé sur l’égalité juridique, qui se manifeste dans les procédures d’affiliation et dans l’autorité de recommandation de l’Assemblée générale, et qui joue un rôle secondaire. À un niveau supérieur, l’axe vertical est incarné dans le Conseil de sécurité auquel appartiennent de façon permanente les cinq États considérés comme les vainqueurs de la seconde guerre mondiale, qui jouissent d’un droit de veto et, sous l’autorité du Conseil de sécurité, du droit de prendre des décisions qui sont théoriquement exécutoires.

Mon objectif, à travers ces remarques, est d’étendre la notion de crime d’État international depuis son axe horizontal bien connu, et de suggérer la pertinence de la notion de crime d’État sur l’axe vertical, que je vais nommer « crime géopolitique ». À mon sens, cette catégorie de crimes a été « négligée » dans le droit pénal international (DPI) bien qu’ils soient à l’origine de souffrances humaines de masse et de quelques-unes des défaillances les plus graves de l’ordre mondial contemporain. Peut-être que « négligé » n’est pas le terme le plus approprié à la description du manquement. Peut-être que « bloqué » convient mieux, si l’on se centre sur les efforts efficaces des acteurs géopolitiques pour refuser toute forme de responsabilité pour les crimes d’État en vertu du droit international, sauf lorsque les accusés sont les vaincus de guerres importantes.

J’ai bien sûr à l’esprit que les crimes géopolitiques n’ont pas encore été définis formellement ou conceptuellement, qu’ils ne bénéficient même pas d’un horizon conceptuel représentant un idéal à atteindre et qu’ils risquent de n’être jamais acceptés par la variété actuelle de gardiens du droit comme catégorie juridique valide. Pour autant, je crois que l’identification de cette notion et l’expression de crime géopolitique ont une valeur pédagogique pour la compréhension des antécédents qui ont causé quelques-uns des pires aspects de la politique mondiale ; elles ont aussi une valeur normative en permettant d’identifier quels types de comportement, dans certains contextes diplomatiques, sont susceptibles d’avoir des effets nuisibles, et en encourageant ainsi à l’avenir un art de gouverner plus attentif.

Il est d’abord nécessaire de bien voir que le DPI, intégré au mélange horizontal-vertical normatif, est actuellement un système de droit très imparfait : dans des domaines aussi cruciaux que l’intervention humanitaire, la responsabilité pénale, les droits humains, et la Cour pénale internationale, le DPI applique la méthode de « deux poids, deux mesures », contraignant régulièrement les faibles et les vulnérables à répondre de leurs actes tandis que les riches et ceux qui sont puissants ou protégés au plan géopolitique jouissent d’une impunité pratiquement totale. Il en résulte une forme de « légalité libérale » qui ferme les yeux sur la structure quand il s’agit d’appliquer à des acteurs géopolitiques les mêmes normes de responsabilité pénale qu’à des États souverains normaux.

Mon intention est de mettre en avant, dans une démarche exploratoire et expérimentale, une proposition assez vaste consistant à concevoir et à définir deux types de comportement étroitement liés, qui mériteraient d’être correctement classés comme crimes contre l’humanité mais ne le sont pas pour le moment. J’appelle provisoirement ces actes « crimes de guerre géopolitiques » et « crimes de paix géopolitiques ».

Mon objectif est d’identifier des types de comportement délibérément adoptés par des gouvernements puissants dans des contextes mondiaux ou régionaux, qui nuisent gravement au bien-être individuel et collectif des personnes et le font en connaissance de cause ou en toute inconscience, tout particulièrement dans des contextes de « diplomatie de paix » en temps de guerre et d’après-guerre. En fait, je serais réceptif à ce que l’on me suggère une appellation qui convienne mieux à ces types de comportement que « crime géopolitique » mais, pour l’instant, je vais m’en tenir à cette dénomination. Il s’en faut de beaucoup que ces « crimes » proposés soient reconnus comme tels, et ils sont encore plus loin d’être formellement interdits par des traités ou dans la pratique. Ces diverses considérations expliquent le titre : « Crimes géopolitiques : une proposition juridique préliminaire ».

J’en ai conscience : il se peut que je me donne le rôle d’un nouveau Don Quichotte se battant contre les moulins à vent d’un ordre juridique idéal, un peu comme le gentilhomme de La Manche qui aspirait naguère aux prouesses des chevaliers d’antan. Je suis sensible au fait que définir le comportement des États puissants comme crime géopolitique peut paraître, aux yeux d’un bon nombre de gens, un projet voué à l’échec par excès de romantisme, ou même, sous un angle plus destructif, une tentative de subversion de l’autorité de la légalité libérale par la mise en lumière de ses déficiences juridiques.

Le point central de ma critique du DPI est le sauf-conduit ou la dérogation dont bénéficient les acteurs géopolitiques et leurs proches alliés, faiblesse qui a fait beaucoup de mal dans le passé, est encore nocive aujourd’hui et menace d’avoir des effets encore plus néfastes à l’avenir. Même si c’est le cas, me dira-t-on peut-être, pourquoi attirer l’attention sur cette carence du DPI en proposant une forme de criminalisation qui ne se réalisera sans doute pas et qui, si elle se réalisait, ne sera jamais appliquée ? L’expérience de la Cour pénale internationale fait paraître réaliste le faible niveau de ces attentes. Pour autant, tout en étant au fait de ces problèmes, je crois qu’il est constructif pour plusieurs raisons de définir des crimes géopolitiques.

Tout d’abord, examiner ce que je propose de définir comme « crimes géopolitiques » à partir d’exemples historiques nous aide à réfléchir aux raisons pour lesquelles beaucoup de choses ont terriblement mal tourné dans les relations internationales au cours des cent dernières années, au prix de millions de vies. Je suis bien conscient que des récits historiques s’appuyant sur un scénario contrefactuel posent inévitablement un problème, puisque nous ne pouvons jamais savoir ce qu’il serait arrivé si nous avions choisi « le chemin que nous n’avons pas pris », pour rappeler le thème du célèbre poème de Robert Frost.

Deuxièmement, les normes non encore officialisées du droit pénal international peuvent être dignes d’intérêt pour les acteurs de la société civile, même si elles sont ignorées ou rejetées par la diplomatie des États souverains [voir le cas du traité d'interdiction des armes nucléaires]. Définir les crimes géopolitiques, c’est chercher à réparer des carences graves de l’ordre du monde et du droit international, créées par des politiques et des pratiques intentionnellement destructives de la part des acteurs géopolitiques. Prendre conscience de telles carences nous aide aussi à comprendre le degré auquel l’ONU, y compris ses organes subsidiaires, subit des contraintes similaires quand elle cherche à remplir ses engagements fondamentaux exposés dans le préambule de la Charte des Nations unies.

Certes, des tribunaux de la société civile ont toujours, depuis le Tribunal Russell, examiné les accusations de crimes de guerre non reconnus perpétrés par des acteurs géopolitiques, dont les crimes contre l’humanité commis au Vietnam par les États-Unis dans les années 1966-67. À l’époque, la pensée dominante rejeta et dénigra cette entreprise, considérée comme une contestation absurde et malencontreuse de la conduite d’un géant géopolitique en pleine guerre d’agression. En fait, la guerre du Vietnam appartenait au type de guerre que le DPI, au lendemain de la seconde guerre mondiale, n’avait pas de mal à classer comme crime contre la paix au procès de Nuremberg lorsqu’il s’agissait d’examiner la conduite d’une puissance de l’Axe vaincue.

Malgré ces efforts pour discréditer le Tribunal Russell, ses enquêtes et ses témoignages ont produit des documents de valeur sur la guerre du Vietnam qui autrement ne nous auraient pas été accessibles. À cet égard, de façon similaire aux procès organisés par la puissance publique après la seconde guerre mondiale, l’intérêt majeur des initiatives de la société civile est de relater, sur la base d’éléments de preuve solides, les méfaits des accusés, l’infliction d’une peine étant secondaire, bien que ces individus aient commis des actes terribles au nom de tel ou tel État.

J’ai participé au procès de la guerre en Irak qui, en 2005, a amené à Istanbul, devant un jury composé de personnalités ayant une autorité morale, des témoins irakiens ayant eu l’expérience des combats ; a aussi été entendu tout un éventail d’experts internationaux pour recenser les violations du droit international et de la Charte de l’ONU de la part des États-Unis et du Royaume-Uni. À la fin, d’une manière qu’aucun autre acteur institutionnel n’aurait pu mettre en œuvre, cette initiative de la société civile a rassemblé des documents et apporté un argumentaire moral et juridique sur les raisons pour lesquelles cette guerre devait être considérée comme une entreprise criminelle.

Une partie de mon argumentation ici est que l’absence de définition des « crimes géopolitiques » nous prive d’une compréhension plus véridique de ce qui s’est mal passé et de ce qui relevait de la faute, en particulier dans les après-guerres mondiales et, plus récemment, dans les réponses aux attaques du 11 septembre sur les États-Unis. Ce qui est abusif dans ces exemples vient de la manière dont il a été fait usage de la guerre et de la diplomatie de guerre pour diaboliser l’adversaire et innocenter le vainqueur ou, dans le cas du 11 septembre, pour encourager une superpuissance blessée et traumatisée à franchir des étapes considérées précédemment comme interdites en droit international. Réfléchir aux crimes géopolitiques suppose aussi que l’on soit attentif aux antécédents historiques de conflit et d’extrémisme politique, habituellement présentés de manière faussée par la propagande et par des interprétations unilatérales, si tant est qu’ils soient examinés.

La troisième justification de cette orientation de pensée prescriptive est d’influencer le discours normatif au sujet de la guerre et de la paix, en suggérant qu’ignorer les méfaits géopolitiques revient à négliger une des principales causes de conflit, de chaos, d’injustice et d’extrémisme dans l’expérience de l’ordre du monde des cent dernières années ou davantage. L’innovation dans le droit recommandée ici a existé dans le passé. Raphael Lemkin est souvent acclamé comme la personne ayant inventé à elle seule le mot de génocide en 1944, et ayant finalement obtenu qu’il soit accepté par les pouvoirs en place ; cela a conduit à son incorporation dans un texte qui fait autorité, la Convention de 1951 pour la prévention et la répression du crime de génocide.

Au cours de la guerre du Vietnam, réagissant au déroulement d’une guerre menée contre l’environnement, un biologiste de Yale, Arthur Galston, a proposé le terme d’« écocide », par analogie avec génocide, mais en rapport avec l’environnement naturel. J’ai ensuite rédigé une proposition pour une Convention sur l’écocide dont j’espérais, à ce moment-là, qu’elle puisse faire partie - et elle le devrait - du droit pénal international. Malheureusement, contrairement au « génocide », l’écocide n’a jamais été intégré dans le DPI, du moins jamais au niveau intergouvernemental. L’idée d’écocide en tant qu’infraction a, cependant, été largement acceptée dans plusieurs sphères influentes de la société civile et est entrée dans le discours public progressiste sur les effets nuisibles de l’activité humaine sur l’environnement.

Enfin, quatrième et dernier point, l’expression de « crimes géopolitiques », en tant que crimes, devrait faire l’objet d’un plus grand soin de la part des stratèges politiques et des dirigeants gouvernementaux, pour éviter de telles pratiques à l’avenir, même si ces décideurs continuent à nier toute obligation légale de veiller à cela. Le tabou nucléaire est un exemple de la tradition consistant à ne pas recourir aux armes nucléaires, qui vient en partie de l’horrible résultat de l’antécédent atomique dans les derniers jours de la seconde guerre mondiale. Le discours normatif a renforcé ce tabou, de façon particulièrement visible dans certaines résolutions de l’Assemblée générale, dans la décision sur l’affaire Shimoda prononcée par le tribunal du district de Tokyo en 1962 et dans un Avis Consultatif de 1996 de la Cour internationale de justice. Nous pourrions décrire ce tabou comme du « droit informel » qui, s’il s’appuie sur la sagesse pratique, peut conduire à des niveaux impressionnants de conformité, parfois plus élevés que ce qui est accompli par le droit formel, même sous la forme d’un traité, en particulier si la conformité est gênante au plan géopolitique [article VI du TNP]. Pour aller plus loin, si de tels tabous sont violés, ceux qui perpètrent ces violations peuvent être contraints de répondre de comportements criminels s’il existe une large reconnaissance des crimes géopolitiques, ce qui pourrait avoir pour effet d’élargir les attributions juridiques de tribunaux de la société civile.

Définir les « Crimes Géopolitiques » : clarifications juridiques et illustrations historiques

Je vais maintenant examiner les crimes géopolitiques au plan juridique, puis prendre des exemples, en mettant particulièrement l’accent sur leur impact sur les pratiques et les politiques imposées au Moyen-Orient dans la diplomatie de paix menée depuis la première guerre mondiale. Je ferai aussi référence brièvement aux crimes géopolitiques de guerre et de paix associés à la conduite de la seconde guerre mondiale et aux conditions de paix établies après la guerre, en particulier les héritages ambigus des procès pour crimes de guerre de Nuremberg et de Tokyo. Je voudrais aussi mentionner des initiatives précoces des Nations unies, porteuses d’une responsabilité lourde et passée sous silence quant aux épreuves subies par le peuple palestinien et quant à l’incapacité, au long des décennies, à parvenir à une paix durable basée sur les droits respectifs de ces deux peuples depuis trop longtemps en lutte.

Ces diverses circonstances historiques se situent dans des contextes compliqués et controversés et, comme je le suggère, mes réflexions à ce stade sont davantage conçues comme un moyen de lancer le débat que comme une prétention à atteindre une interprétation qui fasse autorité sur des événements historiques contestés d’aussi multiples façons.

Comme suggéré précédemment, je veux considérer en particulier les crimes de paix géopolitiques commis dans les suites diplomatiques de la première guerre mondiale, en attirant particulièrement l’attention sur les impacts qu’ils ont eus sur le Moyen-Orient. Un soutien supplémentaire à ma thèse de criminalité géopolitique pourrait venir d’un examen critique des restrictions punitives imposées à la souveraineté allemande par le traité de Versailles, sous forme de réparations et de démilitarisation, qui pourraient être considérées comme des crimes géopolitiques ayant contribué à l’ascension d’Hitler et du nazisme. Il est significatif, et cela suggère un processus d’apprentissage informel, que la diplomatie de paix postérieure à la seconde guerre mondiale ait délibérément évité d’imposer des mesures répressives dans la paix aux puissances de l’Axe vaincues, bien que ces États vaincus se soient rendus coupables d’actes criminels bien pires que ceux des pays vaincus de la première guerre mondiale.

Plus récemment, dans le contexte de la première guerre du Golfe en 1992, la coalition victorieuse a de nouveau imposé à l’Irak des conditions de paix punitives sous forme de sanctions économiques qui ont produit des pertes catastrophiques de vies de civils, dont des vies d’enfants. Les raisons de ces pratiques ne sont pas tout à fait claires. Elles reflètent en partie une façon de procéder qui venait pallier l’échec de la coalition victorieuse à atteindre une victoire politique totale du type de celles qui avaient mis fin aux deux guerres mondiales ; l’on peut considérer cela comme un compromis entre le fait de pousser à un changement de régime à Bagdad et celui d’accepter à contrecœur le gouvernement de Saddam Hussein comme légitime.

Permettez-moi d’abord de décrire de façon plus adéquate ce que j’entends par « crimes géopolitiques ». Je fais référence à des actions délibérées d’instances dirigeantes puissantes, qui représentent des États souverains ou des institutions internationales qui violent les règles centrales du droit international, les normes de la diplomatie ou les protocoles des relations internationales et les principes fondamentaux de l’éthique internationale. La plus grande nuisance de ces violations résulte souvent de dislocations produites dans la durée et qui auraient dû, raisonnablement, être prévues. S’il en est ainsi, il y a une raison d’imposer une responsabilité juridique comme raisonnable et appropriée, en particulier orientée vers la possibilité d’empêcher la répétition de comportements comparables à l’avenir. Par exemple, si le fait d’imposer des conditions restrictives dans les traités de paix avait été rendu impossible à la lumière de l’expérience de la première guerre mondiale, cela aurait pu avoir un effet dissuasif sur la rudesse des conditions imposées à l’Irak en 1992.

Il existe une tendance historique des vainqueurs des guerres de grande ampleur à saisir des opportunités de modifier les relations internationales en fonction de leurs valeurs, de leurs intérêts et de leurs peurs. Ce fut certainement vrai dans les conséquences des principales guerres impliquant l’Europe. Ce n’est pourtant pas toujours le cas. Parfois les crimes géopolitiques ont des effets immédiats, souhaités et prévisibles. Deux exemples récents et évidents : le blocus et les mesures liées qui ont été imposés au Qatar en 2017, en réponse à son absence d’acceptation des 13 exigences de la coalition des membres du Conseil de coopération du Golfe, plus l’Égypte. Le crime géopolitique se centre ici sur l’intrusion illégale dans la souveraineté qatarie, avec une volonté de nuire aux activités des secteurs public et privé associée à l’impact des 13 exigences déraisonnables renforcées par des blocus et décrets administratifs.

Mon deuxième exemple est la gesticulation du président Trump et sa menace de rejet de l’Accord P5 + 1 sur le programme nucléaire de l’Iran, une façon d’agir qui rend bien plus probable une guerre destructive et illicite au Moyen-Orient et fait de sa menace une certitude.

Il est certes tout à fait raisonnable de souligner que certains crimes géopolitiques supposés ont produit de mauvais résultats qui n’auraient pas pu être raisonnablement anticipés ; ou d’argumenter que les acteurs politiques impliqués étaient à ce moment-là de bonne foi, guidés par des idées raisonnables et un réalisme politique. Un contexte important pour la criminalité géopolitique, comme suggéré plus haut, se situe dans la diplomatie post-conflit où le vainqueur mène la danse.

Par exemple, dans les procès de Nuremberg et de Tokyo intentés aux survivants parmi les dirigeants militaires et politiques allemands et japonais, les activités criminelles des vainqueurs ont été exemptées d’examen et n’ont pas pu être mentionnées par la défense, quelque graves qu’elles fussent. Par respect partiel pour cette contrainte imposée aux procureurs, les accusés allemands et japonais ne se sont pas vu imputer de crimes que les pays alliés avaient commis. Cette sélectivité a été largement critiquée comme « justice des vainqueurs », selon le titre de l’ouvrage de Richard Minear (voir l’opinion divergente du juge Radhabinod Pal). Plus spécifiquement, compte tenu des bombardements alliés intensifs des villes allemandes, les bombardements allemands, italiens et japonais de populations civiles ne figurèrent pas dans les actes d’accusation. Non seulement une telle indulgence, selon les modalités de la « justice des vainqueurs », a fait sortir cette pratique de la liste des faits jugés par les juridictions pour crimes de guerre, mais elle a involontairement normalisé les bombardements intensifs, placés hors de l’atteinte du droit international.

Ce double effet fut particulièrement frappant eu égard aux dénonciations, antérieures à la guerre, de l’Allemagne, de l’Italie et du Japon pour la « barbarie inhumaine » du bombardement de villes dans leurs opérations militaires. Franklin Delano Roosevelt fut amené à lancer un « appel urgent à tout gouvernement pouvant se trouver dans les hostilités, à affirmer publiquement sa détermination à ce que ses forces armées ne s’engagent en aucun cas et dans aucune circonstance dans le bombardement aérien de populations civiles » [cité dans Franklin, 6 : réactions au bombardement de Guernica en Espagne, du Japon en Mandchourie, d’Italie en Éthiopie. Dans le film The Fog of War (Brumes de guerre) l’ancien secrétaire d’État à la Défense Robert McNamara déclare à Curtis LeMay : si la guerre avait été perdue, nous aurions été poursuivis comme criminels de guerre]. Ce qui semblait une « barbarie inhumaine » quand c’était le fait de l’ennemi devint une affaire de « nécessité militaire » une fois pratiqué par le camp victorieux dans la conduite de la guerre, et pourtant ces actes furent commis avec une ampleur bien plus grande et plus destructive. Une telle exemption de la responsabilité juridique a fourni à l’Occident des justifications de facto pour recourir dans la guerre de Corée (1950-52) et dans la guerre du Vietnam (1962-75) à des tactiques de bombardements massifs qui ont coûté la vie à des millions de civils.

Reconnaissant partiellement cette incapacité à faire en sorte que les puissants aient à répondre de leurs actes au nom du droit international au même titre que les inculpés, le juge Jackson, procureur américain au procès de Nuremberg, déclara dans ses observations finales : « Nous ne devons jamais oublier que les faits pour lesquels nous jugeons ces accusés sont ceux pour lesquels l'Histoire nous jugera demain. Leur donner une coupe empoisonnée, c'est aussi la porter à nos lèvres. » Jackson était convaincu que Nuremberg engendrerait de nouvelles normes de comportement international applicables aux vainqueurs, mais il s’avéra bientôt qu’il prenait ses désirs pour des réalités. Le seul fait d’être un acteur géopolitique conduit, par principe, à refuser les limitations imposées par le droit ou par la morale. Les États qui l’ont emporté à l’issue de la seconde guerre mondiale ont tous commis par la suite des actes qui violaient les conclusions de Nuremberg, sans pour autant subir de véritable contrecoup normatif. Pire encore, leurs méfaits au cours de cette guerre ont instauré des précédents qui normalisaient ces comportements en les situant hors du champ de la responsabilité juridique.

Souvent, la diplomatie est entourée de tant de complexités, de subtilités et de secrets qu’il est pratiquement impossible de déterminer l’état d’esprit des auteurs de crimes géopolitiques. Il existe une exception notable : les propos échangés à la télévision américaine lors du magazine d’information « 60 Minutes », le 12 mai 1996, entre la journaliste Lesley Stahl et Madeline Albright, alors Secrétaire d'État des États-Unis, au sujet des sanctions sévères infligées à l’Irak après la guerre du Golfe. Lesley Stahl posa à la ministre américaine cette question : « Nous avons appris qu’un demi-million d’enfants étaient morts. Ce chiffre est supérieur à celui des enfants morts à Hiroshima. Alors, dites-moi, un tel prix mérite-t-il d’être payé ? » Madeline Albright répondit : « Nous estimons que ce prix mérite d’être payé ». Par la suite, cette réponse effrayante fit l’objet d’une rétractation partielle de Madeline Albright. Ce cas est cependant frappant, puisque l’on y voit une haute responsable gouvernementale assumer une politique qui frappe des civils de façon aveugle par le biais de sanctions destinées à punir le régime irakien de son agression contre le Koweït et à lui faire savoir qu’à l’avenir, il ne doit pas chercher à sortir de ses frontières.

Il existe donc deux tendances complémentaires en rapport avec mon examen des relations réciproques entre le crime d’État et l’ordre mondial. La première consiste à occulter les crimes d’État en manipulant le discours public pour induire en erreur l’opinion ; Israël a employé cette méthode de façon très efficace dans le contexte de la victimisation du peuple palestinien liée à la mise en œuvre du projet sioniste, par exemple en persuadant le gouvernement des États-Unis de qualifier les colonies israéliennes illégales en Palestine occupée de « regrettables », alors qu’elles sont « criminelles ». La seconde consiste à traiter de « crimes » des actes répugnants sur les plans moral et politique, commis dans le passé, qui n’étaient pas des crimes quand ils ont été commis. Les présentes remarques s’attachent essentiellement à cette tendance à ériger rétrospectivement en crime des comportements anciens. Dans un cas, les crimes d’État sont niés ou occultés, tandis que dans l’autre, les méfaits anciens du pouvoir sont érigés en crimes de façon irresponsable.

Une autre affirmation soulève un problème similaire : celle selon laquelle les peuples indigènes de différents lieux de l’hémisphère occidental ont été victimes de génocides commis par des groupes de colons, généralement soutenus par des puissances coloniales. Là encore, on constate la présence inévitable d’une ambigüité normative – un tel comportement peut à juste titre être qualifié de « génocide » si ce terme correspond clairement à une condamnation morale et politique, mais il est trompeur de suggérer que ces actes anciens ont été des « crimes » au sens juridique du terme, sauf à accepter une forme de droit naturel, ce qui serait en soi assez étrange dans un contexte contemporain.

Eu égard à ce « juridisme », le procès de Nuremberg n’a jamais examiné directement le caractère criminel de la destruction des juifs d’Europe (shoah) en tant que forme la plus systématique et la plus massive de génocide. Il faut se rappeler que Staline comme Churchill étaient favorables à l’exécution des criminels de guerre nazis hors du rituel d’un procès, méthode qui aurait permis à la condamnation morale et politique d’être claire et absolue, tout en mettant l’accent sur la présence intrinsèque du Mal, moins perceptible dans le cas d’un long procès qui risquait de se disperser en propos oiseux. La position américaine eut le dessus mais le coût en termes de doctrine juridique fut lourd – ce fut la légalisation et la normalisation des bombardements de civils, considérés antérieurement comme inacceptables [voir Bruce Franklin, Crash Course, Rutgers University Press, 2018, 6, 42-44], avec le passage des bombardements stratégiques aux bombardements par saturation à mesure que les tactiques alliées contre l’Allemagne évoluaient lors des dernières étapes des combats en Europe. En ce qui concerne le Japon, ce refus d’appliquer des normes juridiques de responsabilité aux deux camps en présence eut un effet secondaire grave, puisqu’il légalisa l’usage futur de la bombe atomique et ouvrit la voie à la légalisation des armes nucléaires [Note : les armes nucléaires sont légales sur le plan géopolitique, mais considérées comme illicites sur le plan juridique. Voir l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice (CIJ), 1996]. Cette conséquence malencontreuse d’une démarche basée sur la notion de crimes de guerre a été aggravée par la vision du Traité de non-prolifération (TNP), qui autorise les États dotés d’armes nucléaires à les posséder, les déployer, menacer de les utiliser, et les utiliser, tout en refusant ces possibilités à d’autres États souverains. [Après avoir attendu le désarmement pendant plusieurs décennies, les États non nucléaires et la société civile ont commencé à perdre patience ; voir le récent projet de traité des Nations unies et les actions menées par la Campagne internationale pour l'abolition des armes nucléaires (ICAN), lauréate du Prix Nobel de la paix]. Dans ce sens, la vision du TNP, enrichie par des modalités géopolitiques de mise en œuvre qui font planer aujourd’hui la menace d’une guerre avec la Corée du Nord et avec l’Iran, a apporté un soutien géopolitique à un aspect extrêmement dangereux de l’ordre mondial.

Crimes géopolitiques issus de la diplomatie de paix en lien avec la première guerre mondiale

Comme je l’ai suggéré, la définition des crimes géopolitiques de la première et de la seconde guerre mondiale comporte une conception élargie de la guerre qui englobe la « diplomatie de paix » : les dispositions imposées à la partie vaincue une fois que les armes se sont tues. Le postulat de base est le suivant : une diplomatie qui s’est montrée délibérément injuste devrait se voir infliger des procédures appropriées si elle est responsable d’avoir infligé des souffrances massives à des innocents et à leurs sociétés. Plus précisément, l’argumentaire sur ce point suggère qu’il serait désirable d’ajouter les crimes géopolitiques à la liste de crimes contre l’humanité exposée à l’article 7 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale.

Il semble pertinent d’ignorer la chronologie et de mentionner les plus évidents des crimes géopolitiques liés à la seconde guerre mondiale avant de se pencher sur la première guerre mondiale. Le crime géopolitique le plus important a concerné la normalisation du bombardement de populations civiles et de villes régulièrement constatée lors des guerres livrées après 1945 en Corée, au Vietnam, ou, plus récemment, en Irak, en Syrie, au Yémen ; cette normalisation a couvert l’usage d’armes atomiques et donc, sans autre commentaire, étendu le couvert de la légalité aux armes nucléaires en vertu du précepte positiviste que tout ce qui n’est pas explicitement interdit est permis ; elle a imposé des accords de partition pour la Corée, le Vietnam et l’Allemagne, bouleversant les ensembles politiques naturels et traditionnels de ces pays et renvoyant à des dispositions de convenance qui auraient pu, dans les conditions ultérieures de la guerre froide, déboucher sur la troisième guerre mondiale, la guerre de Corée, la guerre du Vietnam. Ces partages de pays ont été mis en œuvre sans consulter les peuples concernés et n’ont tenu aucun compte du « droit inaliénable à l’autodétermination », selon la formule employée dans la période de la décolonisation.

Quant à la diplomatie de paix qui a suivi la fin de la première guerre mondiale, elle a créé elle aussi à dessein de graves problèmes qui allaient hanter les populations affectées pendant des générations. Même s’il s’est agi d’une indifférence stupide, étant donné qu’aucune disposition ne proscrit ce comportement, il n’est pas raisonnable de suggérer, au bout de tout ce temps, que cette diplomatie de paix constituait un crime géopolitique au sens juridique. Cependant, à mon avis, il est tout à fait raisonnable de suggérer, même de manière rétroactive, que les puissances alliées portent la responsabilité politique et éthique de la commission de graves crimes géopolitiques. On peut sans doute appliquer une logique similaire aux prétentions arméniennes selon lesquelles la Turquie ottomane s’est rendue coupable de « génocide » du fait de sa responsabilité dans les massacres organisés de centaines de milliers d’Arméniens en 1915. Un génocide s’est produit, comme l’a noté Hitler, et le monde n’a rien fait pour l’interrompre. Il est important de distinguer ce qui est illicite et ce qui constitue une faute politique et éthique. En 1915, le mot « génocide » n’avait pas encore été inventé, et aucune norme formelle d’interdiction n’a été adoptée avant 1951 ; dès lors, toute tentative d’application judiciaire rétroactive viole le principe fondamental de la justice pénale : «  pas de peine sans loi ».

À la différence de l’affirmation de Madeline Albright, formulée dans le même temps que les évènements évoqués, les allégations sur la première guerre mondiale ont un caractère politique et éthique, mais contiennent une incitation à stigmatiser cette diplomatie négative en la criminalisant. Dans le contexte de la diplomatie de paix de la première guerre mondiale, je voudrais attirer l’attention sur trois importantes initiatives qui ont contribué au paysage régional actuel, fait de turbulences, d’extrémisme et de violences entraînant de grandes souffrances : l’accord Sykes-Picot, la déclaration Balfour et l’abolition du califat islamique. Les deux premières initiatives ont eu lieu avant la fin de la première guerre mondiale mais ont été intégrées explicitement aux dispositions de la paix imposée au Moyen-Orient. Colonialistes l’une et l’autre, ancrées dans la diplomatie de paix, elles ne violaient pas en tant que telles les normes juridiques en vigueur, et ne contredisaient pas directement les normes politiques et éthiques occidentales, mais elles paraissaient imprudentes au vu des défis nationalistes lancés par des acteurs non occidentaux et de la nature totalement déstabilisante du projet sioniste (créer un État juif, camouflé temporairement en « foyer » juif, dans une société non juive ; au moment de la déclaration Balfour, la population juive en Palestine représentait 5 à 6% de la population totale).

Kemal Atatürk a décrété l’abolition du califat en 1924 dans le cadre de son projet central, consistant à faire de la Turquie un État laïque européanisé, comparable à la France. Certes, cet acte devait avoir plus tard des répercussions négatives, mais il ne serait pas raisonnable de s’attendre à ce qu’un dirigeant politique prévoie ces conséquences et, en fait, la laïcisation de la Turquie était cohérente avec les normes de modernisation qui l’emportaient en Occident, sur les plans politique et éthique. En réalité, cependant, le projet de modernisation d’Atatürk eut sur la Turquie un effet de dislocation que l’on peut comparer à l’impact du sionisme sur la Palestine : c’était une tentative d’imposer par en haut un État laïque européanisé à une société multi-ethnique, religieuse, non occidentale qui existait depuis longtemps en Turquie. Le Shah d’Iran s’efforça de pratiquer le même genre d’ingénierie sociale pour transformer l’Iran et les conséquences furent là aussi dramatiques.

À mon avis, le crime géopolitique essentiel, en ce qui concerne l’Empire ottoman, a consisté à imposer des États territoriaux de type européen à une région qui avait été gouvernée jusqu’alors d’une manière souple et largement non territoriale. Plus précisément, cette région, pendant des siècles, avait connu la souveraineté de l’Empire ottoman qui divisait le monde arabe en millets dotés d’une autonomie locale, ces ensembles étant établis en fonction d’identités ethniques et religieuses. Pendant longtemps, ce système de gouvernance fut assez bien accepté par les habitants, qui y reconnaissaient des communautés politiques « naturelles », dont l’identité locale et tribale se rapportait également à la civilisation et à la religion, en étant essentiellement non territoriale au regard du système étatique moderne basé sur l’idée juridique centrale de la souveraineté territoriale.

Le but de l’accord Sykes-Picot était de satisfaire les ambitions coloniales de la Grande-Bretagne et de la France, désireuses d’établir des colonies pourvues de délimitations internationales à la place des millets ottomans ; pour ce faire, il fallait supplanter les communautés naturelles en imposant des frontières établies pour des raisons de priorité coloniale [par exemple, la Grande-Bretagne voulait avoir la main sur la Palestine afin d’être en meilleure position pour protéger le canal de Suez et les routes commerciales vers l’Inde ; la France voulait donner au Liban des frontières qui assurerait la présence dans la région d’un État à majorité chrétienne].

On notera que les critiques les plus influents et les plus sévères de cette extension au Moyen-Orient du système étatique européen mettent l’accent sur l’illégitimité de cet élément de territorialité. Par exemple, l’ayatollah Khomeiny a déclaré que ni les États territoriaux de type européen ni les monarchies dynastiques n’étaient des formes légitimes de communauté politique. Il soutenait que la révolution en Iran était « islamique » [et donc non territoriale] mais n’était pas « iranienne » [territoriale]. Oussama ben Laden, lorsqu’il expliquait les principes de base de son mouvement qui contestait le statu quo dans le monde arabe, dénonçait les 80 années d’humiliation subies par les musulmans en raison de l’abolition du califat islamique. Après que l’État islamique (Daech) a instauré son califat funeste en 2014, le premier slogan a été « la fin de Sykes-Picot », ce qui mettait en évidence une conscience historique hostile à la territorialité. On peut dénigrer ce genre de déclarations en y voyant la voix d’extrémistes islamiques qui ne sont pas représentatifs de la région et ne peuvent prétendre porter la parole du peuple, lequel accepte plus volontiers la modernité, la laïcité et la territorialité, ainsi que le cadre des États territoriaux. En même temps, on remarque que ces États n’ont pas réussi à établir la moindre communauté politique volontaire ou naturelle, qu’ils font face à un chaos récurrent et s’appuient pour maintenir l’ordre sur la force brute, l’assistance militaire étrangère et l’intimidation. Répondant à des critiques sur ses méthodes de gouvernement, le Shah d’Iran déclara un jour à peu près : « Quand les Iraniens se conduiront comme des Suédois, ils seront gouvernés comme des Suédois. » Par ailleurs, les adversaires radicaux d’un ordre existant apportent souvent un éclairage utile sur ce qui ne va pas, même s’ils proposent des solutions de rechange inacceptables.

Nous pouvons enfin poser deux questions sur le modèle « Et si ? ». Et si le plan de Woodrow Wilson pour la région, fondé sur l’autodétermination ethnique, avait été adopté au lieu du plan colonial européen ? Tel que je le comprends, la vision wilsonienne du Moyen-Orient post-ottoman aurait globalement préservé le système des millets, mais sans supervision impériale. En principe, il en aurait résulté un Moyen-Orient sans États, au moins temporairement, qui aurait reposé sur des communautés politiques naturelles ancrées localement.

L’autre conjecture du type « Et si ? » met en jeu l’engagement britannique envers les dirigeants arabes, secret et trahi : promesse avait été faite de soutenir la création d’une nation arabe unie comprenant la totalité du monde arabe à l’exception de l’Afrique du Nord, ce qui aurait pu constituer une perspective politique de rechange pour la région, à savoir une communauté multiculturelle non territoriale qui aurait pu trouver sa cohérence au moyen d’affinités ethniques, religieuses et relevant de la civilisation.

Le deuxième crime géopolitique, plus souvent reconnu comme un acte répréhensible sur les plans politique et éthique, est la déclaration Balfour de 1917, qui garantissait le soutien britannique à l’établissement d’un foyer pour le peuple juif en Palestine. Au fil du temps, le mouvement sioniste est parvenu à dépasser largement ce qui était offert dans la promesse de Balfour : établissement d’un État juif spécifique, subjugation et dépossession des non-juifs, expansion de la souveraineté territoriale en 1967 et par la suite, bien au-delà de ce que l’ONU avait proposé dans le plan de partage de 1947. Le mouvement sioniste s’est bien entendu montré efficace en stimulant l’immigration juive vers Israël, que la Grande-Bretagne encourageait depuis longtemps dans le cadre de sa tactique du « diviser pour régner » et qui augmenta aussi à cause de l’essor du nazisme. Ce fait historique dont le point culminant fut la shoah suscita en Occident une vive sympathie pour le projet sioniste, qui fut étayée par les liens étroits entre le sionisme et les grands gouvernements des démocraties occidentales libérales. Par ailleurs, la déclaration Balfour eut des conséquences tragiques : plus d’un siècle de conflit violent, ponctué par des guerres régionales périodiques et une série d’opérations militaires de grande ampleur, et entraînant l’expulsion de nombreux Palestiniens de leur patrie et la fragmentation forcée du peuple palestinien dans son ensemble. Il n’est guère étonnant, à l’ère de la décolonisation, que la création d’Israël provoque des cycles de résistance et de répression dont on ne voit toujours pas la fin. Même si la déclaration Balfour témoigne d’une arrogance toute coloniale, on ne pouvait attendre de cet homme d’État qu’il prévoie ce qui allait en découler, dont la responsabilité ne peut donc lui être imputée. Quant aux ambitions coloniales, elles furent ensuite quelque peu modérées lorsqu’elles furent intégrées au système des mandats qui promettait, en termes assez vagues, un avenir d’indépendance politique. Comme pour le dossier arménien, notre regard rétrospectif vers un passé vieux d’un siècle nous permet d’en déduire ceci : si la déclaration Balfour et sa mise en œuvre ultérieure avaient eu pour cadre le monde post-colonial d’aujourd’hui, il s’agirait sans aucun doute d’un crime géopolitique, mais pas dans la perspective du droit pénal international.

Le tableau est similaire pour la troisième initiative, répercussion de la première guerre mondiale sans être intégrée dans sa diplomatie formelle. La Turquie conquit son indépendance par la force des armes sous la direction de Kemal Atatürk, chef visionnaire, résolu à conduire son pays sur la voie de la modernisation, ce qui incluait la laïcité, le nationalisme et l’étatisme. Cela l’amena à changer d’orientation et à abolir en 1924 le califat islamique dont le centre était situé à Istanbul, mesure qui contribuait à renforcer une tendance déjà engagée : la fin de l’absence d’État dans le Moyen-Orient ottoman, et la marche vers une région étatisée, organisée autour d’un principe assez étranger à cette région, celui de la souveraineté territoriale.

Je suggère que ces trois initiatives constituent les racines profondes de la tragédie dont nous sommes aujourd’hui les témoins au Moyen-Orient. Je n’entends pas par là diminuer le rôle déterminant de réalités plus proches qui nous aident à saisir le contexte plus immédiat de la terrible conjoncture à laquelle cette région fait face actuellement. La guerre froide, enclenchée par la doctrine Truman, a suscité un climat de rigidité et de confrontation qui a lui-même entraîné des interventions causant des changements de régime, comme en Iran en 1953, afin de protéger les investissements étrangers dans l’industrie du pétrole et de garantir l’alignement idéologique avec l’Occident. Ces réalités ont ouvert la voie à l’intervention ultérieure de certains acteurs géopolitiques dans la région dans le but de protéger leur accès aux vastes réserves pétrolières du Golfe ; elles sont à l’origine de la volonté occidentale d’endiguer la montée de l’islam politique, amorcée par le tournant iranien de 1979, et d’agir de manière à renforcer la sécurité d’Israël. Les attentats du 11 septembre, conséquence de ces évènements antérieurs, ont encore accentué la détermination des acteurs locaux et extérieurs à façonner l’avenir politique de la région. Le Printemps arabe de 2011, suivi par des réactions contre-révolutionnaires, a abouti au chaos et à la violence en Syrie, au Yémen, en Libye et en Irak, ou bien, en Égypte, à un régime répressif issu d’un coup d’État militaire.

Conclusions

Des crimes géopolitiques sont certainement commis au moment où je vous parle, et les citoyens et citoyennes des démocraties du monde entier ont de fortes raisons de s’opposer à ces actes. Pour illustrer ce propos, je considère que Donald Trump, en se retirant de l’accord de Paris sur le changement climatique ou en révoquant l’accord sur le programme nucléaire iranien, a commis des crimes géopolitiques flagrants qui devraient être empêchés et sanctionnés.

Telford Taylor, l’un des procureurs américains à Nuremberg, conclut l’ouvrage où il compare Nuremberg et le Vietnam par une citation attribuée à l’homme d’État français Georges Clemenceau : « C’est pire qu’un crime, c’est une faute. » Ce que je viens de suggérer, c’est que nous devrions considérer comme des crimes les fautes géopolitiques rendues graves par leur ampleur. Dans ce sens, plus normatif, les crimes sont bien pires que les fautes.

Nous ne pouvons plus tolérer que les représentants de gouvernements puissants fassent des choix délibérés dont on prévoit qu’ils nuiront gravement à l’intérêt ressenti par l’humanité pour des sociétés plus protectrices, et à un avenir plus durable pour toute l’espèce. De fait, la dimension verticale de l’ordre mondial doit désormais être assujettie à la discipline du droit pénal international dans l’intérêt du bien-être humain, et le DPI doit être élargi aux crimes géopolitiques.

 

Richard Falk est professeur émérite de droit international à l’Université de Princeton, et actuellement directeur du projet “Global Climate Change, Human Security, and Democracy,” à l’Université de Califonie (Santa Barbara). Il a écrit un grand nombre d’ouvrages sur le droit international et a été entre 2008 et 2013 rapporteur spécial des Nations unies sur la « situation des droits de l’homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967 ». Il a rédigé en 2017 avec Virginia Tilley le rapport « Les pratiques israéliennes à l’égard du peuple palestinien et la question de l’apartheid » pour la Commission économique et sociale pour l’Asie occidentale (CESAO) des Nations Unies.

Le texte a été traduit avec le consentement de l'auteur par SF et SM, deux traductrices bénévoles de Poolpal.

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