La proportionnelle promet-elle vraiment le chaos à l’Assemblée ?

À quoi aurait ressemblé l'Assemblée Nationale en 2017 si le mode de scrutin proportionnel institué pour les élections législatives de 1986 avait été maintenu ?

L’instabilité ministérielle, le pouvoir des partis, le manque d’ancrage local, l’arrivée massive de députés d’extrême-droite sur les bancs du Parlement… Dès qu’on parle de la représentation proportionnelle en France, les angoisses les plus folles surgissent instantanément. Et ses détracteurs ne sont jamais à un contresens historique près, citant à l’envie l’instabilité ministérielle qui prévalait lors de la Quatrième République, oubliant au passage que cette instabilité était tout aussi forte sous la Troisième République qui, la plupart du temps, élisait ses députés au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. C’est-à-dire exactement comme sous la Cinquième République, à une exception près.

En France, les pouvoirs publics ont une telle aversion pour la représentation proportionnelle qu’on cherche à en atténuer les effets à tous les niveaux.

Seules les élections européennes et les départements les plus peuplés pour les élections sénatoriales connaissent aujourd’hui un mode de scrutin proportionnel « intégral » dans notre pays. Les élections régionales et municipales sont bien régies par le scrutin de liste, mais toujours avec une « prime majoritaire » accordée à la liste arrivée en tête au second tour, d’un quart du total des sièges à pourvoir pour les régionales, la moitié pour les municipales.

Le gouvernement de Manuel Valls a même poussé le vice jusqu’au bout concernant les élections départementales : le mode de scrutin majoritaire n’impose pas la parité femme/homme dans les conseils départementaux ? Qu’à cela ne tienne : depuis 2015, chaque canton élit maintenant des « binômes » de conseillers départementaux forcément composés d’une femme et d’un homme, mais toujours au scrutin majoritaire à deux tours. Un cas quasi-unique au monde.

Mais la proportionnelle est-elle forcément vectrice de chaos, d’instabilité, de gouvernements faibles et hétéroclites ?

Elle a été appliquée pour les élections législatives de 1986 à l’initiative de François Mitterrand et a débouché sur une majorité absolue de députés pour la droite, qui a désigné Jacques Chirac comme Premier ministre, poste qu’il a occupé jusqu’à expiration de son mandat en 1988, lorsque Mitterrand décide de dissoudre l’assemblée pour retrouver une majorité socialiste suite à sa réélection comme président de la République.

Presque comme un pied de nez aux idées reçues, c’est justement cette assemblée élue en 1988, suite au retour du mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours, qui débouche sur une absence de majorité ! Tous les constitutionnalistes, politistes ou juristes sérieux le disent sans ambiguïté : le mode de scrutin ne fait pas l’élection.

Car il faut bien le dire, en dehors des pays anglo-saxons, la France fait vraiment figure d’exception dans le paysage des grandes démocraties. En Allemagne ou dans les pays nordiques, régulièrement érigés en exemples, la représentation proportionnelle est la norme, et cela ne provoque que très exceptionnellement des renversements de gouvernements et des changements de coalitions gouvernementales en cours de mandat. En Allemagne, Angela Merkel est chancelière fédérale sans discontinuer depuis 2005. Elle a « survécu » à trois élections législatives aux termes desquelles son parti, la CDU, n’a jamais disposé d’une majorité absolue, et a gouverné alternativement avec les sociaux-démocrates et les libéraux. Aux Pays-Bas, le libéral de centre-droit Mark Rutte est en fonction depuis 2010, là aussi sans discontinuer, et là aussi à la tête de coalitions différentes, allant du centre-gauche à des partis conservateurs religieux.

L’absence de majorité mono-partisane dans la chambre basse d’un parlement ne porte donc pas en germe l’ingouvernabilité d’un pays. Il suffit d’avoir une culture de coalition suffisamment ancrée, et surtout une constitution laissant au Parlement de larges prérogatives dans la capacité de légiférer souverainement, ce qui est loin d’être le cas sous le régime de la Cinquième République française, conférant des pouvoirs démesurés à l’exécutif dans l’élaboration de la loi.  

Un pays comme la Suède, qui n’est pas loin du fantasme du « régime d’assemblée » (le roi, chef de l’Etat, n’a même plus le pouvoir de désigner le chef du gouvernement, cette prérogative revient au président du parlement monocaméral du pays, le Riksdag), ne connait pourtant aucune instabilité ministérielle chronique et les coalitions partisanes formées à l’issue des élections législatives sont généralement stables, même si l’irruption d’un puissant parti d’extrême-droite au cours des années 2010 a bouleversé la bipolarisation droite/gauche qui a longtemps structuré la vie politique de ce pays.

Mais ces expériences étrangères ne semblent pas raisonner aux oreilles des différents gouvernements français. Les présidents se suivent et se ressemblent : ils promettent l’introduction d’une sempiternelle « dose » de proportionnelle aux élections législatives, et cet engagement n’est jamais suivi d’effet. Récemment, François Bayou a tenté de rappeler la majorité présidentielle qu’elle avait été élue pour mettre en œuvre cet engagement du candidat Macron[1]. Las, la proposition a vite été enterrée, malgré un soutien au sein du Parlement allant bien au-delà des rangs macronistes.

Le système de 1986 était-il si mauvais ?

En 1985, le gouvernement français dirigé par le socialiste Laurent Fabius décide de mettre en œuvre une promesse de campagne de François Mitterrand, élu président de la République en 1981 : l’élection des députés à la représentation proportionnelle. Cette décision a été mainte fois dénoncée comme traduisant une volonté d’affaiblir la droite (alors composée du duopole UDF et RPR), notamment en permettant au Front National de décrocher un nombre substantiel de sièges de députés. Finalement les listes du RPR et l’UDF, cumulant 41% des suffrages exprimés au niveau national, ont décroché une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Pourquoi ce décalage ?

Eh bien parce qu’il n’y a pas une seule et unique manière d’élire ses députés à la représentation proportionnelle ! Dans la loi n°85-690 du 10 juillet 1985 modifiant le code électoral et relative à l’élection des députés, c’est un système de listes départementales qui est institué. Chaque département élit un nombre de députés proportionnel à sa population, avec au minimum deux députés. Ce choix réduit considérablement la portée « proportionnalisante » du nouveau mode de scrutin. En effet, moins il y a de sièges à pourvoir, plus les grands partis sont avantagés.

Cet effet est renforcé par la méthode de calcul traditionnellement pratiquée en France lorsqu’il s’agit de proportionnelle, à savoir la méthode de la plus forte moyenne, aussi appelée méthode D’Hondt, la plus favorable aux « grandes » listes. Des départements faiblement peuplés pourvoyant 2, 3 ou 4 sièges laissent donc très peu de chances aux « petits partis » de décrocher des sièges. Et c’est ce qui a permis, en 1986, au bloc RPR/UDF de décrocher une majorité et au PS de limiter la casse, tandis que le PCF et le FN, qui ont alors obtenu des résultats plus modestes, se sont retrouvés avec un nombre d’élus significativement inférieur, en proportion, au nombre de suffrages qu’ils avaient obtenu dans les urnes.

Histoire de renforcer cet aspect, un seuil de 5% des suffrages exprimés est requis pour être éligible à la répartition des sièges dans chaque département. En 1986, cette règle a été fatale aux écologistes et aux partis trotskystes d’extrême-gauche dans les départements les plus peuplés, qui pourvoyaient alors jusqu’à 24 sièges.

En somme, la proportionnelle de 1986, loin d’inciter à l’émiettement partisan, était au contraire très favorable aux grands partis, ceux dits « de gouvernement », et limitait drastiquement la possibilité pour des formations plus modestes d’accéder à la représentation parlementaire.

Qu’aurait donné le maintien de cette loi pour les élections législatives de 2017 ?

À l’exception notable de 1988, le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours à presque toujours donné une majorité écrasante à un seul bloc politique. Depuis l’inversion du calendrier électoral et le passage au quinquennat, l’Assemblée nationale, élue un mois après le président de la République, a même été jusqu’alors systématiquement composée d’une large majorité favorable au chef de l’Etat. Les résultats confinent parfois à la caricature : en 2002, la toute nouvelle Union pour la majorité présidentielle (UMP), avec 33,3 % des suffrages exprimés au premier tour, décroche 358 députés à l’issue du second tour, soit 62 % des effectifs de l’Assemblée, presque un facteur 2 !

En 2017 les effets du mode de scrutin majoritaire sont également très brutaux : la République en marche, nouveau parti d’Emmanuel Macron, avec seulement 28,2 % des suffrages exprimés au niveau national, obtient 308 sièges, soit 53 %. Si l’on prend en compte l’alliance LREM/MoDem, le décalage est encore plus impressionnant : de 32,3 % des suffrages exprimés à 350 députés, soit 61 % de l’Assemblée. Et ce sans compter les nombreux députés élus sous les étiquettes LR, UDI, PS ou PRG et qui rallieront finalement la majorité présidentielle.

Avec la loi électorale de 1985, les choses auraient été différentes. Pour l’appliquer au vote des électeurs en 2017, les résultats ont été recalculés dans chaque département. Il a fallu tenir compte de plusieurs éléments et partir d’un certain nombre de postulats :

  • La présence systématique de listes communes de la majorité présidentielle. Cela se traduit par la fusion des résultats des candidats LREM et MoDem. Mais aussi par l’intégration de candidats « divers », « divers droite » ou « divers gauche » s’étant revendiqués de la majorité présidentielle là où LREM avait décidé de ne pas présenter de candidats. Les cas sont peu nombreux, mais ils existent et n’ont pas sans été sans poser quelques difficultés lorsque des candidats LR ou PS se revendiquaient de la majorité présidentielle. Dans ces cas particuliers, leurs résultats ont été inclus dans les résultats des listes PS et LR, avec assez peu de conséquences sur le résultat final ;

  • L’absence de listes d’union de la gauche hors alliances PS/PRG (quasi-systématique dans tous les départements). Bien que dans certains départements, des accords de désistements réciproques impliquent le PS et EELV, parfois le PCF et beaucoup plus rarement LFI, le choix a été fait de maintenir des résultats séparés sauf dans les très rares départements où ces accords concernent la majorité des circonscriptions, notamment l’Allier ;

  • La présence quasi-systématique de listes communes LR/UDI. Dans les rares départements où ces deux partis se sont présentés chacun de leur côté dans une majorité de circonscriptions, c’est le principe de listes séparées qui a été retenu ;

  • L’absence d’agglomérats « divers gauche » ou « divers droite » : si des candidats arborant ces étiquettes obtiennent parfois des résultats élevés dans plusieurs circonscriptions d’un même département, ils n’ont souvent rien à voir les uns avec les autres. Lorsqu’ils sont soutenus par un « grand » parti, leurs résultats sont intégrés audit parti (les cas les plus courants concernent des candidats DVG soutenus par le PS et des candidats DVD soutenus par LR) ;

  • La prise en compte de listes usuellement qualifiées de « régionalistes » dans certaines régions ou départements, en particulier en Corse, en Alsace et en Outre-mer, et relevant de réelles démarches de candidatures communes entre plusieurs mouvements ou partis locaux.

Compte-tenu de toutes ces particularités, si l’Assemblée nationale avait été élue via le mode de scrutin proportionnel introduit par la loi de 1985, la composition de l’Assemblée nationale à l’issue des élections législatives de 2017 aurait été la suivante :

  • LFI : 51 sièges
  • PCF : 3 sièges
  • EELV : 2 sièges
  • PS/PRG et alliés : 38 sièges
  • Régionalistes : 5 sièges
  • LREM/MoDem et alliés : 267 sièges
  • LR/UDI et alliés : 139 sièges
  • FN : 72 sièges

Composition de l'Assemblée nationale 2017-2022 à la proportionnelle Composition de l'Assemblée nationale 2017-2022 à la proportionnelle

Avec 46 % des sièges, le bloc de la majorité présidentielle LREM/MoDem n’aurait donc pas obtenu la majorité absolue. Ce résultat doit toutefois être tempéré : comme précisé ci-avant, LREM s’était abstenu de présenter des candidats dans certaines circonscriptions, ce qui a pu minorer son résultat. Le scrutin de liste aurait sans aucun doute contribué à gommer ces aspects très locaux et aidé les macronistes à se rapprocher des 289 sièges nécessaires pour sécuriser une majorité absolue.

On le voit à nouveau, comme en 1986 : cette proportionnelle « départementale » est très favorable au plus gros bloc politique : avec 32,3 % des suffrages exprimés au niveau national, l’alliance LREM/MoDem prend 46 % des sièges ! On est loin de la chienlit…

À la lumière de ces résultats, Emmanuel Macron aurait alors pu choisir entre plusieurs stratégies pour former le premier gouvernement de son quinquennat. Si proche de la majorité absolue, le démarchage de dissidents dans les rangs du PS et de la droite aurait pu rester d’actualité. Mais une logique de coalition aurait aussi pu prévaloir. Avec le PS et ses 38 élus ? Avec un très probable groupe UDI issu des rangs de la droite ? Ou, de façon plus incertaine, avec le groupe des députés LR, afin de sanctuariser une large majorité de centre-droit ? On le voit, les possibilités sont légion, et la capacité à former une majorité gouvernementale stable est forte.

Du côté des autres partis, la proportionnelle a des effets variés. Elle aurait été immensément profitable à deux partis, la France insoumise et le Front national, qui auraient obtenu 51 et 72 députés, contre respectivement 17 et 8 avec le mode de scrutin majoritaire uninominal à deux tours. La présence de ces deux partis dans tous les départements avec la plupart du temps des résultats supérieurs à 10% des suffrages exprimés les aide considérablement à tisser leur présence sur l’ensemble du territoire. Il y aurait ainsi eu un député LFI dans les Alpes-Maritimes et un député FN en Seine-Saint-Denis, choses totalement impensables sous l’égide du scrutin majoritaire. Toutefois un effet du mode de scrutin demeure : ces deux partis auraient obtenu une proportion de sièges dans l’assemblée inférieure à leurs pourcentages de suffrages exprimés respectifs au niveau national.

Concernant la droite et le PS, c’est un quasi statu quo. On dénombrait 33 députés PS/PRG élus au scrutin majoritaire, il y en aurait eu 38 sièges à la proportionnelle. En dépit d’un résultat modeste au niveau national (7,9 % des exprimés), la capacité à résister au rouleau compresseur macroniste dans certains départements avec des élus socialistes bien implantés, comme l’Ardèche ou la Dordogne, contribue à cette relative bonne résistance. Il est tout à fait probable que les résultats auraient été encore meilleurs si le PS avait pris la peine de constituer des listes dans des départements pourvoyant de nombreux sièges et dans lesquels il était presque totalement absent au premier tour au scrutin majoritaire, comme les Bouches-du-Rhône et le Rhône.

Toujours à gauche, la proportionnelle aurait permis à EELV de préserver deux sièges, contre zéro au scrutin majoritaire (Éric Alauzet, élu dans le Doubs au scrutin majoritaire, étant explicitement un candidat de la majorité présidentielle en dépit de son étiquette EELV). Ce nombre aurait probablement été plus élevé à la faveur de listes communes avec le PS, en vertu de l’accord électoral conclu entre ces deux partis suite au ralliement d’EELV à la candidature de Benoît Hamon au premier tour de l’élection présidentielle. La proportionnelle aurait en revanche été préjudiciable au PCF, qui tombe à 3 élus au lieu de 10. Mais là aussi le mode de scrutin l’aurait sans doute poussé à des alliances, en particulier avec LFI notamment en Seine-Saint-Denis où, presque paradoxalement, la proportionnelle est moins favorable que le scrutin majoritaire aux insoumis comme aux communistes.

Enfin, à droite, cela aurait été un beau statu quo, avec 139 sièges pour le bloc LR/UDI et leurs alliés divers droite à la proportionnelle, contre 136 au scrutin majoritaire.

Les « régionalistes » conservent 5 élus, comme au scrutin majoritaire, dont deux indépendantistes corses et trois issus de partis martiniquais, néocalédonien et polynésien.

Une opposition mieux représentée, une majorité présidentielle contrainte des alliances qui auraient sans doute donné une autre orientation au gouvernement sans pour autant le menacer d’instabilité… Elle n’était finalement peut-être pas si mal, cette proportionnelle de la loi de 1985, non ?

Annexe : simulation de la proportionnelle par département pour le scrutin de 2017

.Simulation législatives 2017 à la proportionnelle - sièges par département (pdf, 139.9 kB)

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[1] « Proportionnelle aux législatives : François Bayrou ne lâche rien » <https://www.europe1.fr/politique/proportionnelle-aux-legislatives-francois-bayrou-ne-lache-rien-4032187>

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