S’il est deux traits structurants de l’économie équatorienne, ce sont la dépendance au pétrole et la dollarisation. À l’issue d’une crise bancaire et économique sans précédent qui a fait des ravages à partir de 1999, l’Équateur a abandonné sa monnaie, le sucre, et dollarisée entièrement son économie en 2001. En se privant des outils traditionnels de la politique monétaire et en ayant à veiller constamment sur la quantité de dollars qui circulent dans l’économie nationale, l’Équateur s’est empêtré dans un carcan qui limite ses marges de manœuvre.
Par ailleurs, il y a près de cinquante ans, l’Équateur est devenu un pays exportateur de pétrole. En 1972, sous la dictature du général Guillermo Rodríguez Lara, le premier baril de pétrole a eu droit à une cérémonie officielle et un défilé militaire en son honneur dans la capitale.
Depuis, le destin de l’économie équatorienne a été lié au prix de l’or noir. Alors que les cours du pétrole se sont envolés à partir de 2003, le gouvernement de Rafael Correa (2007-2017), plutôt que de songer à préparer l’après-pétrole, a poussé le pays à s’engouffrer davantage dans le modèle extractiviste en place depuis les années 70. Sous Correa, de nouveaux champs pétrolifères ont vu le jour dans l’Amazonie équatorienne, y compris dans le parc Yasuní, une des régions les plus riches en biodiversité au monde.
La dollarisation a accentué la dépendance vis-à-vis du pétrole. En effet, comme l'expliquait Romaric Godin en octobre dernier (ici), « l’économie politique de la dollarisation repose sur l’excédent courant, autrement dit sur la persistance d’un surplus de rentrées de devises par rapport aux sorties. Pour maintenir l’accès au dollar, il faut donc avoir des exportations fortes. [...] Le produit de l’or noir vient renflouer les recettes en dollars d’un État qui ne peut plus financer son déficit que par la dette extérieure. Plus qu’un effet de « discipline » de l’État, il y a donc un effet de dépendance renforcée au secteur pétrolier.
Lorsque les revenus en dollars sont abondants, le système peut être stable et même assurer une certaine prospérité [comme cela a été le cas entre 2003 et 2013]. Mais lorsque la source de dollars se tarit, l’État ne peut guère agir que par une politique restrictive visant à réduire les taxes pour rétablir la compétitivité et à redéployer ses dépenses. Au reste, puisqu’il n’est plus possible d’ajuster l’économie par la dévaluation de la monnaie, les gains de compétitivité en cas de dollar trop fort ne peuvent plus se réaliser que par une politique déflationniste visant à réduire les dépenses intérieures pour continuer à générer des gains extérieurs ». C'est ce qui s'est passé depuis 2014, lorsque les prix du pétrole ont reculé, et cela risque de s'aggraver davantage avec l'effondrement des cours que l'on a observé les dernières semaines.
Dans les circonstances actuelles, il est donc devenu évident qu'une crise économique majeure guette l'Équateur. Quelles mesures propose le gouvernement de Lenin Moreno pour affronter la crise ? Quelle est sa marge de manœuvre ?
Le retour du FMI et le soulèvement d’octobre 2019
Le gouvernement de Rafael Correa fait partie de la vague de gouvernements progressistes qui ont essaimé en Amérique latine dans les années 2000. L'un des principaux traits communs de ces gouvernements est une remise en cause plus ou moins profonde du modèle néolibéral qui s'était généralisé dans les années 1980 et 1990 en Amérique latine. Or, en Équateur, le retour de l'État comme acteur central du développement national et la relative redistribution des richesses des années Correa ont été financés par la manne pétrolière des années 2000. Mais lorsque les revenus du pétrole ont reculé à partir de 2014, le gouvernement a commencé à réduire les dépenses publiques. Romaric Godin affirme à juste titre que « lorsque Rafael Correa quitte le pouvoir en mai 2017, l’austérité est déjà à l’ordre du jour en Équateur ».
Le nouveau président, Lenin Moreno, pourtant proche de Correa (il a été vice-président de 2007 à 2013), a rompu avec son prédécesseur au bout de quelques mois et, comme le signale Romaric Godin, a engagé « un clair virage en faveur des mesures néolibérales préconisées par le FMI ». Suite à une nouvelle chute du prix du pétrole fin 2018, le gouvernement de Moreno a signé un accord avec le FMI en 2019 pour obtenir un prêt de plus de 10 milliards de dollars de la part de nombreuses institutions financières (dont plus de 4 milliards de la part du FMI lui-même). L’accord avec le FMI a poussé le gouvernement a adopter une politique d’austérité qui s’est accentuée tout au long de l’année 2019. Dans le cadre de cet accord, le 2 octobre dernier, le président a annoncé l’adoption du décret 883 qui rassemblait plusieurs réformes. Ce décret visait, entre autres, à réduire le salaire et les congés des fonctionnaires, mais surtout à éliminer complètement les subventions aux carburants, ce qui devait se traduire par une hausse de 30% du prix de l’essence et de 123% de celui du diesel. C’est le prix du diesel qui posait problème avant tout, car en Équateur il fait tourner l’agriculture, le fret et les transports en commun. Autant dire que l’impact social de cette mesure aurait été considérable, notamment dans les secteurs populaires.
Le décret 883 a provoqué le plus grand soulèvement indien depuis une vingtaine d’année (voir à ce sujet l'article de Miriam Lang dans la revue Contretemps ici). La principale organisation indienne et paysanne d’Équateur, la CONAIE, a paralysé le pays pendant une dizaine de jours et a réussi à rassembler à Quito des dizaines de milliers d’indien·ne·s venu·e·s de tout le pays. Malgré une répression féroce, qui a fait une dizaine de morts et des centaines de blessé·e·s, le gouvernement a dû céder, retirer le décret 883, entamer des négociations avec la CONAIE transmises en direct à la télévision et promettre d’élaborer un nouveau décret qui viserait non plus à éliminer les subventions aux carburants mais à les rationaliser pour éviter qu’elles ne bénéficient aux plus fortuné·e·s (focalización). Un mois plus tard, un projet de réforme présenté par l'exécutif, connu sous le nom de Trole 4, qui aurait entraîné une plus grande dérégulation économique, et notamment du système bancaire, a été sèchement rejeté par l’Assemblée nationale, où le gouvernement n’a pas de majorité.
Dans ces conditions, Lenin Moreno dispose d’une marge de manœuvre étroite pour affronter la crise économique qui s’annonce aujourd’hui. Il est tiraillé entre d’un côté, les revendications de la CONAIE, qui a montré sa puissance de frappe en octobre, et de l’autre, le FMI et le patronat qui réclament des réformes structurelles. Le risque est que le gouvernement profite du confinement, et donc de l’impossibilité pour la CONAIE de se mobiliser, pour mettre en œuvre une stratégie du choc. Les économistes néolibéraux ne s’y trompent pas : certains d’entre eux, dont Alberto Dahik, ancien vice-président de la République qui a présidé à l’adoption des réformes structurelles au milieu des années 1990, ont profité de la crise sanitaire pour inviter le gouvernement à appliquer leurs vieilles recettes, notamment la dérégulation du marché du travail et la réduction des dépenses publiques (ici). De leur côté, certains éditocrates n’ont pas manqué de souligner l’opportunité qui s’offrait à l’exécutif d’en finir une fois pour toutes avec les subventions aux carburants (ici). D’ailleurs, le 20 avril, le ministre de l’Énergie a annoncé que le gouvernement avait mis au point un plan pour les supprimer définitivement, mais un doute persiste quant à la nature de ce projet : s’agit-il d’une suppression pure et simple comme prévu dans le décret 883 du 2 octobre dernier, ou d’une rationalisation (focalización) comme cela avait été accordé avec la CONAIE le 13 octobre ? Tout laisse à penser que le gouvernement s’incline plutôt pour la première option. En tout cas, malgré les annonces, l’exécutif n’a toujours pas dévoilé son projet.
Des choix économiques discutables face à la crise
Les premières réformes annoncées par le gouvernement depuis le début de la crise sanitaire ont de quoi inquiéter. Dans un pays où la majorité de la population active est en situation de sous-emploi ou d’emploi informel, c’est-à-dire qu’elle vit au jour le jour et ne dispose d’aucune forme de protection sociale, la question d’une allocation pour les plus vulnérables s’est immédiatement posée, comme dans d’autres pays latino-américains. Le 21 mars, le gouvernement a annoncé la mise en place d’une allocation de 60 dollars par mois en avril et en mai pour les travailleur·se·s qui n’ont pas de protection sociale et gagnent moins de 400 dollars par mois. Un montant dérisoire, puisqu’il s’agit de 60 dollars par famille et non pas par personne, alors que le SMIC est à 400 dollars et que le prix de l’ensemble des produits de base pour une famille de quatre personnes (Canasta Básica Familiar) s’élevait à plus de 700 dollars par mois en début d’année. En outre, les plus pauvres, qui reçoivent déjà une allocation appelée Bono de Desarrollo Humano (BDH) ne sont pas concerné·e·s, mais seulement la tranche qui se situe au-dessus. Pour les bénéficiaires du BDH, aucun dispositif supplémentaire n’est envisagé.
En revanche, le gouvernement n’a pas manqué de se précipiter au chevet du patronat. L’exécutif offre la possibilité d’établir des accords d’entreprise pour redéfinir la durée du travail et le montant des salaires sur un durée pouvant aller jusqu’à six ans, dans le but de sauvegarder l’emploi. Les entreprises qui passeront de tels accords ne pourront ni supprimer des emplois ni verser des dividendes, mais l’État leur garantit, en échange, un accès plus facile au crédit. L’État ne sera donc plus garant du niveau des salaires ni de la durée de la journée de travail, qui seront désormais définis par des accords d’entreprise, où le rapport de forces est plus défavorable aux travailleur·se·s que dans la loi. Du reste, il s'agit de l'une des mesures préconisées par les économistes néolibéraux dont fait partie Alberto Dahik. En outre, aucun dispositif de chômage partiel, aujourd’hui inexistant en Équateur, n’est envisagé, bien qu’une coalition d’organisations sociales le réclame depuis des semaines (ici) et que les licenciements se multiplient (par exemple, dans l’usine de bonbons Confiteca, dans l’entreprise de robinetterie Edesa ou encore dans les plantations de fleurs, entièrement dépendantes du transport aérien pour écouler leur production).
Le gouvernement s’est également montré bien disposé à l’égard des teneurs de bons. Le début de la crise sanitaire a coïncidé avec l’arrivée à échéance d’un certain nombre de bons de la dette équatorienne, les bons Global 2020. Il était légitime de se demander, compte tenu des circonstances exceptionnelles, s’il était judicieux de payer la valeur de ces bons (324 millions de dollars) à la date fixée au lieu de demander un nouveau délai. De nombreuses voix se sont élevées pour demander au gouvernement de donner la priorité à la vie plutôt qu’à la dette. Même l’Assemblée nationale s’est prononcée le 22 mars contre le paiement des bons Global 2020 pendant la durée de la crise sanitaire, avec le soutien de tous les groupes parlementaires, y compris celui d’Alianza País, le parti du président, et les deux groupes de droite (PSC et CREO). Malgré les pressions, le ministre de l’Économie, Richard Martínez, qui avait également concocté le décret 883 en octobre 2019, a décidé d’effectuer le paiement et l’a justifié en promettant que l’Équateur pourrait en échange bénéficier de nouveaux crédits pour un montant de deux milliards de dollars. Certes, après cette transaction, le gouvernement est parvenu à un accord avec les teneurs de bons pour reporter de plusieurs mois le paiement d’intérêts en leur faveur pour une valeur de plus de huit cents millions de dollars, mais l’Équateur n’a toujours pas vu la couleur des deux milliards promis par le ministre de l’Économie.
La décision de Martínez a dérivé en scandale lorsqu’il s’est avéré que le ministre adjoint à l’économie possède une entreprise offshore au Panama qui pourrait détenir des bons équatoriens. Outre qu’il s’agirait, dans ce cas-là, d’un conflit d’intérêts manifeste, la loi interdit depuis 2017 aux fonctionnaires d’avoir des actifs dans des paradis fiscaux. L’Équateur s’est par ailleurs privé de précieuses ressources qui font aujourd’hui défaut, notamment pour payer les fonctionnaires. Le 28 mars, le président Moreno a annoncé comme une prouesse le fait que les soignant·e·s du système public avaient été payé·e·s à temps ce mois-là... En revanche, il a fallu attendre le 16 avril pour que le reste des fonctionnaires soient enfin payé·e·s, notamment les enseignant·e·s ou les travailleur·se·s de la justice (voir les tweets de Lenin Moreno sur le sujet ici et là).
Pour dégager de nouvelles ressources fiscales, le président Moreno a annoncé un projet de loi le 10 avril, presque un mois après le début du confinement. Le projet prévoit la création de deux impôts extraordinaires, un impôt sur les bénéfices de 5% pour les entreprises dont les bénéfices sont supérieurs à un million de dollars par an, et un impôt progressif sur tous les salaires supérieurs à 500 dollars par mois. Mettre les grandes entreprises à contribution et établir un impôt progressif sur les salaires pourrait donner l’illusion de justice fiscale, mais il n’en est rien. En réalité, selon l’économiste Jonathan Báez, l’exécutif cherche avant tout à faire peser le coût de la crise sur le monde du travail plutôt que sur le capital. Le gouvernement espère dégager entre 650 et 800 millions de dollars grâce à l’impôt sur les salaires, contre seulement 500 millions grâce à l’impôt sur les bénéfices. Báez estime même que la taxe sur les bénéfices n'apporterait en fait que la moitié des 500 millions escomptés (voir ici). Le projet prévoit également de transformer en crédits impôts les dons effectués jusqu’à présent par les entreprises (notamment les banques les plus grandes du pays, comme la Banque du Pichincha ou la Banque de Guayaquil). Les dons des entreprises effectués entre le 17 mars et le 20 avril seraient alors considérés comme un acompte de l’impôt extraordinaire sur les bénéfices créé par le projet de loi (pour un critique du philanthrocapitalisme en Équateur, voir ici). Mais une disposition en particulier a provoquée une levée de boucliers plus que toute autre : le gouvernement prévoit de verser les fonds obtenus grâce aux deux impôts extraordinaires sur un compte dont il envisage de déléguer la gestion à une junte de notables. Autrement dit, l’État entend abdiquer complètement de ses fonctions en privatisant la gestion des fonds destinés à la reconstruction économique, qui seraient placés dans les mains d’une junte de bienfaisance privée.
Cet ensemble de mesures annoncées le 10 avril a été largement rejeté, aussi bien par le patronat et la droite, qui s’inquiètent du nouvel impôt sur les bénéfices, que par la gauche et les organisations sociales (des syndicats à la CONAIE), qui dénoncent les entorses au droit du travail, la transformation des dons des entreprises en cadeaux fiscaux, le désarmement de l’État et la privatisation des ressources fiscales. Pour tenter de sauver la face, le président a annoncé le 12 avril la réduction de 50% du salaire de tout le gouvernement et des députés, une mesure très populaire, mais qui arrive tardivement, un mois après le début du confinement, et dont l’intérêt est avant tout politique et symbolique, alors que son impact sur les finances publiques est insignifiant.
Comme en octobre 2019, le gouvernement de Moreno justifie ses projets de réforme économique en signalant que l’ancien président, Rafael Correa (2007-2017), dont il a été lui-même le vice-président entre 2007 et 2013, aurait laissé le pays dans une situation catastrophique. Il est possible et souhaitable de faire un inventaire critique des années Correa, mais l’argument qui consiste à rejeter toute responsabilité sur son prédécesseur est de moins en moins crédible. En tout cas, il n’est pas du tout certain que le gouvernement parvienne a faire passer les réformes annoncées le 10 avril à l’Assemblée nationale, qui a déjà rejeté la loi Trole 4 en novembre. L’exécutif menace donc de dissoudre l’Assemblée et de gouverner par décret jusqu’aux nouvelles élections législatives, ce que permet la Constitution, mais seulement en cas d’une obstruction parlementaire systématique qui empêcherait le gouvernement de mettre en œuvre son plan de développement.
Alors que le gouvernement tarde à payer les enseignant·e·s, qu’il s’entête à taxer davantage le travail que le capital et qu’il se prive de futures ressources fiscales en en privatisant la gestion, le gouvernement ne semble pas lésiner sur les moyens pour promouvoir l’image du vice-président Otto Sonnenholzner. Ce dernier est un chef d’entreprise issu de l’oligarchie de Guayaquil qui entretient des ambitions présidentielles et souhaiterait incarner aux élections de 2021 une voie moyenne entre, d’un côté, les deux candidats probables de la droite, Jaime Nebot et Guillermo Lasso, et de l’autre, le candidat de la gauche proche de Correa et celui de la gauche indigéniste proche de la CONAIE, qui sont encore à définir. Moreno s’est plutôt tenu en retrait depuis le début de la crise. Ce sont avant tous certains ministres, comme celle de l’Intérieur, María Paula Romo, et surtout le vice-président qui occupent le devant de la scène. Le vice-président cherche à construire l’image d’un homme d’État à l’écoute de la population et capable de faire face à une crise d’envergure, alors que, depuis le soulèvement d’octobre, la cote de popularité du gouvernement s’est effondrée et ne dépasse pas la barre des 10%. Otto Sonnenholzner mène donc sa campagne en pleine crise sanitaire, dans un pays qui compte vraisembablement plus de huit mille décès liés au coronavirus et dont l'économie est en lambeaux.
Les possédants entendent bien profiter de la crise pour tirer leur épingle du jeu. Le sociologue Mario Unda résume la situation ici: « Sous prétexte d'urgence sanitaire, le gouvernement de Moreno et les patrons ont déchaîné une furibonde guerre de classe contre les travailleurs. L'état d'urgence est un outil pour gouverner "légalement" par-dessus la loi. [...] Tandis que les patrons qui apparaissaient comme des philanthropes feront passer leur dons pour un acompte fiscal, on jettera les coûts de la crises sanitaire sur le dos des travailleurs ». Le gouvernement souhaite tirer profit de la pandémie et de l'état d'urgence pour parachever le virage néolibéral amorcé par Lenin Moreno, alors que la mort guette les Équatorien·ne·s. Si les politiques d'austérité imposées par la troïka en Grèce ont été qualifiées de "nécrophilie sociale" (ici), il est tout aussi pertinent de parler de "nécrolibéralisme" en Équateur, néologisme proposé par l'avocate spécilaliste de droits humains, Adriana Rodríguez (ici). De sombres jours s'annoncent... À moins que, après le confinement, l'énergie collective libérée par le soulèvement d'octobre ne permette de mettre un frein à l'offensive néolibérale.
Acte III. Le système de santé face à l'obsession austéritaire
