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Billet de blog 25 mai 2018

Réforme territoriale : vers un retour à l’Ancien Régime ?

La révision constitutionnelle et le « Pacte girondin » d'Emmanuel Macron signeraient la fin de l'Etat unitaire issu de la Révolution française.

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LA LOI « DOIT ÊTRE LA MÊME POUR TOUS ». Ce principe consacré en 1789 par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen risque de devenir caduc. Dans son projet de révision constitutionnelle dévoilé le 9 mai dernier, le Gouvernement prévoit de mettre fin à l’uniformité d’application de la loi en France métropolitaine, au nom d’un « droit à la différenciation » des collectivités territoriales de l'Hexagone. Au-delà des apparences, le cœur de cette réforme ne concerne pas l’attention à porter aux spécificités culturelles ou linguistiques. Il organiserait surtout une mise en concurrence juridique des territoires. Plutôt qu’une nouveauté historique, il constituerait en fait un retour à une logique qui prévalait il y a plusieurs siècles.

Proclamer l’égalité en droit de tous les citoyens signifiait mettre un terme définitif à l’Ancien Régime, à sa diversité de coutumes et règles propres aux Généralités ou fixées par les Parlements provinciaux. Au nom de la philosophie des Lumières, les sujets, soumis à cette mosaïque de règles de la monarchie, sont devenus des citoyens devant la loi républicaine. Cet ordre juridique nouveau a constitué jusqu’à aujourd’hui le fondement de notre Etat de droit. Il serait désormais appelé à évoluer.

La principale mesure du « Pacte girondin » présentée par le Président de la République entre l’Etat et les collectivités territoriales irait à rebours de cette logique historique. Selon le projet du Gouvernement, le « droit à différenciation » passerait par la généralisation de « l’expérimentation locale ». Cette mesure d’exception devrait devenir la règle.

Créée en 2003 à l’article 72 de la Constitution, cette possibilité de déroger à la loi nationale est actuellement strictement encadrée. Son ambition était de tester certaines réformes (comme le RSA dans 34 départements de 2007 à 2009) avant de les étendre à tout le territoire. Elle comporte deux importantes bornes : être limitée temporellement et géographiquement, ne pas concerner une liberté publique ou un droit constitutionnellement garanti.

Les intentions du Gouvernement sont claires : ouvrir ce premier verrou. Concrètement, cela pourrait signifier autoriser à terme que la Région Bretagne ou le département du Rhône puissent avoir leur propre droit du travail et de la sécurité sociale,  de l’environnement… Soit un retour à des règles locales à l’instar de celles qui prévalaient sous l’Ancien Régime. Les conséquences à anticiper peuvent être lourdes de sens, et doivent interpeller.

Tout d’abord, le droit serait morcelé sur le territoire français, les règles ne seraient donc plus les mêmes en France selon le lieu de travail ou d’habitation. Comme le disait Pascal, « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà ». A la place de la loi unique publiée au Journal Officiel, les administrés devraient composer avec un salmigondis juridique. Le risque : rendre le droit plus complexe et peu lisible. Seul le recours payant à un avocat ou à un expert juridique permettrait de s’y retrouver. Qui serait potentiellement le plus pénalisé ? Les citoyens vulnérables, les petites et moyennes entreprises.

Pour les mieux lotis (ménages aisés, grandes entreprises), cette nouvelle carte de France juridique sonnerait comme une invitation à choisir sa destination, de résidence ou d’investissement. Quelle région a le taux de cotisations salariales le plus faible ? Dans quel département peut-on ouvrir magasin le dimanche sans être inquiété ? Quelle métropole a les règles minimales pour l’implantation d’une activité polluante ? Cette mise en concurrence des territoires pourrait mécaniquement induire un nivellement par le bas de nombreuses règles. Cela pourrait aussi remettre en cause l’aménagement du territoire par l’Etat. Serait-il encore là pour s’assurer que l’Île-de-France et Rhône-Alpes ne captent pas toutes les activités des territoires moins développés, … ou renvoyer chaque collectivité à ses responsabilités quant à son manque d’attractivité dans une course au « moins disant » ?

Ceci est loin d’être une vision de l’esprit. Dans de nombreux Conseils régionaux sont déjà évoquées publiquement les créations de « zones franches », réminiscence des « franchises » et privilèges qui avaient été abolis le 4 août 1789. Et ce ne sont pas les zones en souffrance économique qui seraient nécessairement concernées, mais aussi des zones déjà dynamiques, destinées à devenir des pôles encore plus concurrentiels. Le 22 janvier dernier, l’Assemblée nationale et le Bundestag avaient ainsi appelé de leurs vœux la mise en œuvre d’une réglementation commune dans les « régions frontalières » via notamment la « suppression des entraves administratives ». Trois « Eurodistrict » sont directement concernés : Strasbourg-Ortenau, Sarre-Moselle, et Bâle-Mulhouse… et tout comme les anciens marquisats de la monarchie, nos frontières pourraient donc redevenir des zones de droit différencié.

Malgré son apparence technique, le volet territorial de la réforme constitutionnelle en cours ressusciterait ainsi un ordre juridique disparu il y a plusieurs siècles. Plutôt que d’un « Pacte girondin », il serait donc plus juste de parler d’un premier pas vers une « Restauration » de la logique territoriale qui prévalait sous l’Ancien Régime.

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