Que faire du Sénat demain ?

La victoire de la gauche aux élections sénatoriales n'efface en rien le diagnostic porté jadis par Lionel Jospin (Le Monde, 21 avril 1998) qui voyait dans la seconde chambre « une anomalie parmi les démocraties ». Pour l'ancien Premier ministre socialiste, il faut le souligner, l'« anomalie » ne résidait pas dans l'existence même du Sénat, autrement dit le bicaméralisme, mais dans le mode de désignation des sénateurs et sénatrices, qui sous-représente les zones urbaines par rapport aux zones rurales faiblement peuplées.

La victoire de la gauche aux élections sénatoriales n'efface en rien le diagnostic porté jadis par Lionel Jospin (Le Monde, 21 avril 1998) qui voyait dans la seconde chambre « une anomalie parmi les démocraties ». Pour l'ancien Premier ministre socialiste, il faut le souligner, l'« anomalie » ne résidait pas dans l'existence même du Sénat, autrement dit le bicaméralisme, mais dans le mode de désignation des sénateurs et sénatrices, qui sous-représente les zones urbaines par rapport aux zones rurales faiblement peuplées.

Cette « anomalie » est très ancienne. Le Sénat de la Ve République, il ne faut pas l'oublier, porte la marque des conditions de la mise en place de la... IIIe République. Au moment de l'élaboration des lois constitutionnelles de 1875, la création d'un Sénat est la condition mise par les monarchistes de l'Assemblée nationale à l'acceptation des institutions républicaines. Le Sénat est alors pensé comme un contrepoids face à une chambre issue directement du suffrage universel. Assemblée peu nombreuse (300 sénateurs en 1875), âgée (l'éligibilité est fixée à 40 ans), pour partie soustraite à l'élection (75 sénateurs sont « inamovibles », c'est-à-dire nommés à vie, jusqu'à la révision constitutionnelle de 1884), élue pour neuf ans et renouvelée par tiers tous les trois ans (afin d'éviter les brusques changements de majorité en son sein) au suffrage universel indirect (les électeurs étant des élus) par un corps électoral surreprésentant les petites communes rurales (toute commune, quelle que soit sa taille, n'élisait qu'un seul délégué jusqu'en 1884) - Gambetta parlera à son propos de « grand conseil des communes de France » -, le Sénat est bien une chambre pensée comme naturellement conservatrice. La révision constitutionnelle de 1884, qui fait disparaître les sénateurs « inamovibles » et modifie le collège électoral du Sénat pour mieux tenir compte de la taille des communes désignant des délégués sénatoriaux, ne bouleversera pas fondamentalement les caractéristiques de l'institution sénatoriale. Si le Sénat va alors devenir un bastion républicain, permettant au régime de surmonter certaines crises (boulangiste ou anti-dreyfusarde), il restera fondamentalement conservateur. C'est ainsi que jusqu'à la fin de la IIIe République, le Sénat s'opposera à de nombreuses réformes (l'impôt sur le revenu, le vote des femmes, etc.) et renversera plusieurs gouvernements (dont celui du Cartel des gauches, conduit par Edouard Herriot, en 1925, et les cabinets du Front populaire constitués par Léon Blum, en 1937 et 1938).

En 1958, les constituants concoctent également un Sénat ayant pour principale fonction de servir de contrepoids « modéré » aux éventuels débordements de l'Assemblée nationale. Son rôle, précise Michel Debré dans son discours d'août 1958 devant le Conseil d'Etat, « est de soutenir, le cas échéant, un gouvernement contre une assemblée trop envahissante parce que trop divisée ». D'où, d'ailleurs, le dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution qui donne au Premier ministre « la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale ». Si le Sénat ne peut pas censurer le gouvernement, ce dernier, s'il le désire, peut essayer de se prévaloir de son soutien. La composition du collège électoral des sénateurs, qui conduit toujours à une surreprésentation des petites communes rurales - des élus « du seigle et de la châtaigne » disait Georges Vedel en 1958 -, la longueur du mandat (neuf ans jusqu'à la réforme de 2003), l'âge relativement élevé des sénateurs, le renouvellement partiel de la composition du Sénat (qui atténue fortement les éventuels effets d'accordéon électoral), les douceurs du jardin du Luxembourg, bref, tout concordait pour faire de cette seconde chambre une assemblée conservatrice mais modérée, échappant aux grands affrontements idéologiques. Le calcul des constituants va être, pour partie, déjoué. Certes, le Sénat est conservateur. Depuis les débuts de la Ve République, la majorité sénatoriale a constamment été orientée à droite. Mais le Sénat n'est pas une chambre d'« enregistrement ». Au contraire, il va être l'un des fers de lance de la contestation du général de Gaulle jusqu'en 1969, puis, après une accalmie sous les septennats de Georges Pompidou et de Valéry Giscard d'Estaing, il va se transformer en adversaire résolu et systématique de la gauche au pouvoir à partir de 1981. De ce point de vue, la victoire de la gauche aux sénatoriales de 2011 va assurément rendre plus difficile la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy, même si sur le plan législatif le dernier mot revient presque toujours à l'Assemblée nationale.

Mais que faire du Sénat demain, autrement dit après 2012, dans l'hypothèse où la gauche gagnerait tout à la fois l'élection présidentielle et les élections législatives ? Comment revenir sur cette « anomalie » démocratique ?

La réponse peut paraître simple. Elle est en réalité compliquée. Parce qu'il ne s'agit pas simplement de « démocratiser » le mode de désignation des sénateurs, autrement dit de rééquilibrer le collège électoral qui désigne les sénateurs et sénatrices - un tel rééquilibrage est aisé à mettre en œuvre, même si la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000) constituerait assurément un obstacle. Il s'agit d'abord de répondre à une question essentielle : A quoi sert le Sénat. Ou mieux : A quoi voulons-nous qu'il serve ?

Le Parlement comprend aujourd'hui deux chambres, mais la Constitution ne prend pas la peine de justifier un tel bicaméralisme. L'article 24 se contente d'expliquer que la première est élue au « suffrage direct » et la seconde au « suffrage indirect », en précisant toutefois que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». L'existence d'un bicaméralisme, qui se justifie parfaitement dans un système fédéral (l'une des chambres représente la population de l'Etat fédéral, l'autre les Etats fédérés), ne va pas de soi dans un système politique « unitaire » comme la France, même si désormais, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'« organisation » de la République « est décentralisée » (art. 1er). Si l'on s'accorde à penser que le bicaméralisme est utile - l'expérience prouve que l'existence d'une double lecture dans deux chambres parlementaires, qui peut être prolongée par un mécanisme de « navette », améliore parfois considérablement et la qualité du débat parlementaire et la qualité de la loi votée - encore faut-il réfléchir à la signification de la seconde chambre dans le dispositif parlementaire.

De ce point de vue, la légitimité même du Sénat dans un schéma bicaméral serait véritablement assurée si elle était adossée - ce qui n'a jamais été véritablement le cas dans l'histoire de France - à l'organisation territoriale de la République et aux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales. La profonde réforme territoriale (et démocratique) qui devra être mise en œuvre après 2012 doit alors concerner également le rôle du Sénat. Cet acte III de la décentralisation pourrait conduire, avec un peu d'ambition et de courage, à une forme de fédéralisme différencié, qui repose sur un pouvoir fort des Régions à qui seraient données des compétences normatives importantes, couplées au rétablissement d'une véritable autonomie fiscale leur garantissant des ressources qu'elles fixent elles mêmes (l'Etat garantissant de son côté une péréquation fiscale entre régions pauvres et riches). Dans ce cadre, le Sénat devenu la chambre des Régions pourrait avoir comme fonction première d'être le gardien du principe de subsidiarité dans un Etat très décentralisé, voire fédéral. Et du même coup, cela justifierait que les sénateurs et sénatrices soient élu-e-s au suffrage direct dans le cadre régional. On pourrait alors imaginer que le Sénat soit intégralement renouvelé en même temps que les conseils régionaux, au scrutin proportionnel (sur un ou deux tours, avec éventuellement une prime à la liste arrivée en tête), permettant d'ailleurs ainsi une parité effective. De la sorte, le bicaméralisme prendrait tout son sens en France et, dans le même temps, il serait mis fin ainsi à l' « anomalie » élective du Sénat.

Cela serait-il suffisant ? Sans doute pas. Parce que ce qui est en jeu c'est aussi les pouvoirs dont dispose le Sénat.

Aujourd'hui, le Sénat dispose d'une initiative législative équivalente à celle de l'Assemblée nationale, mais ne peut pas bloquer indéfiniment le vote de la loi puisque le gouvernement a toujours la faculté de donner « le dernier mot » à l'Assemblée nationale (art. 45) - dans le cas des lois organiques, le texte ne peut être adopté en dernière lecture par l'Assemblée nationale qu'à la majorité absolue de ses membres (art. 46). De même, ses pouvoirs de contrôle du gouvernement sont identiques à ceux de l'Assemblée nationale, sauf lorsqu'il s'agit de mettre en cause la responsabilité du gouvernement. En effet, à la différence de l'Assemblée nationale, le Sénat ne peut faire l'objet d'une dissolution. Sur ce point, les constituants de 1958 ont respecté un certain équilibre et le principe de « dissuasion » propre aux régimes parlementaires : l'assemblée qui peut mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement est celle qui, en contrepartie, peut être dissoute.

Mais, et c'est très problématique (même avec une majorité « de gauche »...), le Sénat dispose de ce qui ressemble à des droits de « véto ». Ainsi, pour qu'une révision de la Constitution soit engagée (art. 89), il faut au préalable un vote en termes identiques des deux assemblées. C'est ainsi que le Sénat n'a pas hésité à faire capoter des réformes constitutionnelles - comme la réforme de 1990 prévoyant d'instaurer une saisine a posteriori du Conseil constitutionnel - ou à imposer, par ce moyen, ses propres vues. De même, il peut bloquer toute loi organique relative au Sénat - et interdire donc toute forme de révision de sa composition ou de ses pouvoirs... -, puisque celles-ci doivent être adoptées en termes identiques par les deux assemblées (art. 46). Il en va encore de même pour la loi organique qui accorde aux ressortissants communautaires le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales (art. 88-3).

Sans préjuger de ce que pourrait être, après les échéances électorales de 2012, une réforme constitutionnelle d'ampleur, reparlementarisant en profondeur nos institutions - autrement dit, une 6ème République - , il est évident que ce type de droits de véto indirects du Sénat doit être supprimé. Car il restera toujours une différence fondamentale entre l'Assemblée nationale et le Sénat : la première chambre est l'interlocuteur privilégié du gouvernement (le Premier ministre étant alors élu par les députés), ayant le dernier mot en matière législative et constitutionnelle, seule autorisée à engager la responsabilité du pouvoir exécutif et, par symétrie, seule à pouvoir être dissoute. En revanche, si l'on veut faire du Sénat la chambre des Régions, gardienne des principes de la décentralisation (ou du fédéralisme différencié), et puisqu'il sera - par hypothèse - élu de façon démocratique, il faut lui accorder des pouvoirs législatifs et de contrôle spécifiques relatifs aux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales, s'agissant tout à la fois des règles régissant leurs compétences et des conditions de leur autonomie financière. La partie du chantier de la 6ème République concernant le Sénat ne devra donc pas seulement porter sur le mode de désignation des sénateurs et sénatrices, elle devra également définir précisément la façon dont le Sénat sera porteur d'une compétence parlementaire spécialisée relative à l'organisation territoriale de la République et à sa gouvernance.

La victoire de la gauche et des écologistes aux dernières sénatoriales est aussi un événement historique de ce point de vue. Elle fait sauter le verrou qui interdisait que la réforme passe jamais par le Sénat. Dorénavant, nous n'avons pas fini d'en entendre parler... Son rôle constituera assurément un point central dans la réflexion sur la mise en place d'une 6ème République.

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