Citoyen contre lobby, ou comment lutter contre la corruption douce

Ce texte est l'introduction de mon livre "Plaidoyer pour un contre-lobbying citoyen" publié chez les Editions Charles Léopold Mayer le 20 février 2014 et aujourd'hui disponible en ligne gratuitement en version ebook.

Couverture © Benjamin Sourice Couverture © Benjamin Sourice

Ce texte est l'introduction de mon livre "Plaidoyer pour un contre-lobbying citoyen" publié chez les Editions Charles Léopold Mayer le 20 février 2014 et aujourd'hui disponible en ligne gratuitement en version ebook.

Dans cet ouvrage, j'ai étudié en détail les méthodes de lobbying moderne et les mécanismes conduisant à la capture de la prise de décision publique par des intérêts privés, en particulier avec l'articulation des phénomènes de conflits d'intérêts et de portes-tournantes entre le public et le privé.

Je me suis s’appuyé sur l’étude de divers scandales – amiante, Mediator, OGM – et j'ai tenté d'illustrer mon propos d’exemples récents pour éclairer les rouages opaques d’un système évoluant aux marges du lobbying et de la corruption.

Développant une analyse des alternatives, cet ouvrage est aussi un appel aux citoyens pour ériger de nouveaux contre-pouvoirs afin de penser la démocratie de demain, entre ouverture et participation citoyenne.

Introduction


« Le lobbying, c’est l’argent, l’alcool et les femmes », proclame un dicton américain, réduisant ainsi les stratégies d’influence des décideurs à une caricature mêlant espèces sonnantes et trébuchantes et abus de convivialité alcoolisée, quand ne s’y ajoute pas faiblesse charnelle tarifée. Ce stéréotype du « pourri », largement entretenu par les romans de gare et le cinéma hollywoodien, a tellement imprégné l’imaginaire populaire que le grand public a bien du mal à s’en affranchir lorsqu’il s’agit de juger de la probité de ses élus.

Il n’est dès lors pas rare d’entendre des citoyens comme des militants en arriver à la conclusion qui s’imposerait : si le lobbying n’est rien d’autre que de la corruption, alors il suffit de l’interdire ! Mais a-t-on jamais réussi à interdire la corruption ? Cette confusion caricaturale et prompte à nourrir tous les populismes n’est donc en rien adaptée à la réalité du lobbying en politique, même s’il ne faut pas complètement évacuer que la corruption puisse être la poursuite du lobbying par des moyens illégaux.

Il serait donc simpliste de confondre trop facilement lobbying et corruption. « L’appréciation de la “corruption” est bien plus complexe qu’elle n’y paraît », explique en effet le politologue Pierre Lascoumes, spécialiste des questions relatives aux rapports ambigus qu’entretiennent le citoyen et son représentant par rapport aux différentes atteintes à la probité publique. Dans Une démocratie corruptible (Seuil, 2011), Lascoumes souligne que « les actes de corruption et d’enrichissement sont massivement réprouvés et judiciairement punis », car il y a là quelque chose de l’ordre du flagrant, de la déviance et de l’abus qui mérite d’être unanimement condamné.

Mais, poursuit-il, « dans les faits, certains abus de fonction, la distorsion des règles d’impartialité, les ruptures d’égalité entre citoyens et la distribution de passe-droits sont souvent acceptés, voire justifiés » au nom du pragmatisme et de l’efficacité de l’action politique, ou plus prosaïquement parce que les citoyens en tirent avantage.

Il existerait donc deux types de corruption, celle qui serait honteuse et répréhensible, et celle qui serait douce et tolérable, ces « petits arrangements » avec la probité publique parfois maladroitement justifiés au nom de quelque « particularisme culturel » régional ou national. Ce sont ces dernières pratiques qui forment, toujours pour reprendre une expression de Lascoumes, une « zone grise du pouvoir » où lobbying et corruption s’entrecroisent aux dépens de la démocratie.

Cette ambiguïté démocratique par rapport à la « corruption douce » a cela de saisissant qu’elle pose d’emblée la question de la double responsabilité tant de l’élu que du citoyen dans les attitudes de complaisance quant au favoritisme et aux conflits d’intérêts, des pratiques aussi mal encadrées que trop souvent tolérées. Toujours à la limite de la légalité, ces petits arrangements et gros conflits d’intérêts sont caractérisés par un « usage intéressé des marges de la loi » impliquant une grande maîtrise des textes juridiques.

Ces comportements prennent racine dans la « zone grise du pouvoir » où s’expriment, en dehors du regard des citoyens, les antagonismes d’intérêts et les jeux d’influence voilés. Hors de la lumière médiatique, les stratégies de corruption douce menant à une confusion entre décision publique et intérêts privés échappent d’autant plus facilement à la vigilance publique que la machinerie politique est devenue opaque et peu compréhensible. C’est pourtant au cœur de cette complexité bureaucratique de l’État que se forge la décision publique dans le choc des intérêts et le souffle des lobbies.

Selon Pierre Lascoumes, « pour comprendre les enjeux de la période contemporaine, il importe de dépasser le schématisme du “pur” et de “l’impur” », une démarche qui nécessite de sortir d’une opposition fictive entre la défense d’un intérêt général immanent et une décision publique corrompue au service d’intérêts financiers. Au contraire, « il faut plutôt s’interroger sur la façon dont la tension entre les intérêts privés et publics est pensée, sa visibilité assurée, et leur ajustement pratiqué et justifié ». Cette réflexion peut également s’étendre vers l’identification des intérêts en présence, les différents modes d’expressions des acteurs et les leviers, licites et illicites, dont ils disposent pour faire prévaloir leurs intérêts.

Ainsi, le lobbying s’inscrit dans cet affrontement des intérêts comme l’ensemble des mécanismes de l’influence exercée par certains acteurs privés pour orienter la décision publique ; le contre-lobbying – auquel nous appelons dans ce livre – apparaît alors comme le moyen de construire un véritable contre-pouvoir citoyen garant des règles du jeu démocratique et de la prévalence de l’intérêt général.


De la modernité du lobbying et de ses dérives


Polymorphe, alternant entre opacité maîtrisée et transparence calculée, souvent critiqué pour sa volonté permanente de s’autodéfinir, le lobbying se fait insaisissable pour mieux échapper à toute tentative de régulation contraignante. Récemment, dans un ouvrage consacré aux « coulisses de l’influence en démocratie », deux lobbyistes de profession (Daridan et Luneau, 2012) tentaient de définir les contours de leur métier : « Le lobbying est une démarche visant à influencer la décision publique ou, plus largement, à assurer la promotion et la défense d’intérêts particuliers auprès des pouvoirs publics. »

Un autre auteur (Farnel, 1994) vient compléter cette définition en considérant que la démarche du lobbyiste aura pour but d’« influencer, directement ou indirectement, les processus d’élaboration, d’application ou d’interprétation de mesures législatives, normes, règlements et, plus généralement, toute intervention ou décision des pouvoirs publics ». Cependant, aucune de ces définitions ne s’attarde sur les moyens de cette influence, la discrétion des méthodes employées restant un point d’honneur pour tout bon professionnel.

Ces dernières années, le lobbying a évolué vers des formes d’actions modernes et sophistiquées, cherchant à faire de « porteurs d’intérêts » des partenaires incontournables du politique. Cette image policée d’un lobbying légaliste, loin des stéréotypes du passé, évacue adroitement l’utilisation de méthodes douteuses ayant fait la réputation sulfureuse du métier.

Rien ne démontre aujourd’hui que la tromperie et la manipulation n’ont plus cours. Tout au plus s’évanouissent-elles derrière les promesses de bonne conduite et autres codes de déontologie avancés par les professionnels. Demeure pourtant un certain nombre de questions sur la légitimité du lobbying et des acteurs qui le pratiquent. Qui fait du lobbying ? Comment ? Toutes les formes d’influence se valent-elles pour défendre ses intérêts ? Quelle déontologie pour les professionnels du secteur ?

Pour juger de l’influence du lobbying sur la prise de décision en politique, il importe de faire la lumière sur ses méthodes de travail, les espaces où s’expriment son pouvoir et les règlements encadrant son action. Cette observation attentive permet d’identifier plus aisément les failles de la loi, ces « zones grises » où s’engouffrent les moins scrupuleux pour assurer la prévalence de leurs intérêts. Car si nous évoquions précédemment la coresponsabilité du citoyen et du politique, il va sans dire que le corrupteur abusant des marges de la légalité est le premier des coupables. Bien souvent, le scandale (politique, financier, sanitaire) est l’unique et pitoyable révélateur de ces stratégies d’influence dévoyées jouant sur la confusion des intérêts et l’utilisation de méthodes antidémocratiques.

Si le lobbying vise à orienter, la corruption tend à diriger.

Lorsque le souhait d’influencer le pouvoir cède la place à la volonté de le contrôler, le lobbying se transforme alors en stratégie de capture de la décision publique au profit d’intérêts privés. Dans cet essai, qui prend bien souvent la forme d’une enquête journalistique, nous aborderons les risques de dérives qu’induit une capture du pouvoir entendue comme la situation dans laquelle l’entité régulée – dans notre cas, une entreprise ou un groupement industriel – se trouve en situation de dicter ses règles à l’entité régulatrice – qu’il s’agisse d’une agence d’expertise ou de régulation d’un marché, plus largement de toute structure de gouvernance nationale et internationale responsable de la production de normes.

Le financement de données biaisées par des experts, l’infiltration des administrations et les conflits d’intérêts, la rémunération de « conseils » à des personnalités publiques, la confusion volontaire entre les intérêts publics et privés, la multiplication des « portes tournantes » entre administration et industrie sont autant de comportements caractérisant le désir de capture de la décision publique par des intérêts privés. Nous démontrerons que cette situation, en substituant la recherche d’intérêts financiers court-termistes à l’intérêt général, finit inévitablement par mettre en échec les politiques publiques, décrédibiliser les décideurs et menacer les populations.

Les nombreux scandales sanitaires et politiques que nous évoquerons dans cet ouvrage attestent que si le lobbying a su évoluer, la corruption s’est aussi modernisée pour maintenir son emprise sur le pouvoir. En d’autres termes, celle-ci ne se réduit plus à quelques enveloppes maladroitement glissées sous une table ; bien au contraire, elle vise désormais à offrir, en échange d’un service rendu, des opportunités économiques tout à fait légales – comme l’entrée au capital d’une société, la participation à un conseil d’administration ou la rémunération de conseils et de travaux de recherches. Le principal effet de cette corruption douce et légale est de confondre l’intérêt du décideur avec celui du corrupteur, provoquant ce qu’il convient désormais d’appeler des conflits d’intérêts.


Remettre le citoyen au cœur des choix de société


Dans une société où la création de normes concerne avant tout la régulation des marchés et la commercialisation de produits innovants, détenteurs de savoirs techniques et représentants politiques ont dû apprendre à se partager le pouvoir pour assurer une cogestion du risque et la responsabilité partagée du bien commun. Ce processus a été plus particulièrement marqué par l’irruption de l’expert dans le champ politique. En introduisant ainsi la science au cœur de la décision publique, il s’agissait avant tout d’appuyer et de justifier la décision publique sur des critères supérieurs de rationalité, mais aussi d’ouvrir un nouvel espace de création de normes dans lequel le pouvoir serait confié aux experts, dégageant ainsi le politique de certaines de ses responsabilités.

Ce transfert de pouvoir s’est fait au prix d’une moindre lisibilité du processus de décision, écartant progressivement le citoyen dans l’orientation des choix de société. En effet, la justification scientifique et technique qui prévaut désormais dans l’explication des décisions politiques a entraîné une marginalisation du citoyen profane. Pourquoi la population ignorante serait-elle consultée sur l’introduction des bio ou nanotechnologies, quand seul le débat entre scientifiques éclairés peut permettre de trancher ?

Malheureusement, ce processus de transfert a longtemps ignoré, volontairement ou non, d’établir les conditions nécessaires à la production d’une expertise indépendante, seule capable d’assurer la poursuite de l’intérêt général. Devenues des cibles de lobbying du fait de leurs activités normatives, les agences d’expertises ont été d’autant plus faciles à capturer que le législateur a longtemps fait l’économie de règles contraignantes pour lutter contre les conflits d’intérêts ou encadrer les modalités de passage au privé. Cette absence de contrainte réglementaire peut également s’expliquer par une moindre transparence des décideurs publics, eux-mêmes étant la cible de tentatives de corruption qu’ils ne savent pas toujours déjouer.

Dans ces conditions, il faut s’interroger sur la dépossession du citoyen des moyens d’influencer la décision publique. Les barrières scientifiques, techniques ou intellectuelles au débat sont avant tout érigées pour créer les conditions d’un entre-soi antidémocratique visant à renforcer la position de quelques acteurs forts, sinon monopolisateurs. Si le citoyen ne dispose pas du même arsenal technique que les grands lobbies, il n’en reste pas moins la source première de toute légitimité démocratique quant à l’orientation des choix de société. Mettre en place les conditions d’un contre-lobbying revient donc à recentrer la décision publique autour de l’intérêt du citoyen et à rappeler les fondements éthiques qui doivent prévaloir dans la vie politique de nos sociétés modernes.

Ainsi, la transparence du processus décisionnaire doit-elle être conçue comme un outil de lecture pour mieux appréhender la construction de la norme et révéler plus clairement les intérêts en présence. Plus qu’un simple enjeu de lisibilité, cette transparence doit permettre de rechercher une responsabilité supérieure du décideur, politique comme scientifique, dépassant la simple délégation de pouvoir pour atteindre une véritable « redevabilité » envers les citoyens, ce que les Anglo-Saxons nomment « accountability ».

Par ailleurs, ne serait-il pas temps de faire entrer la science en démocratie et de reconnaître l’intelligence collective ? Ainsi, les citoyens et la société civile doivent s’emparer des moyens techniques d’intervention sur les enjeux de société liés aux innovations et aux choix technologiques afin de se réapproprier la maîtrise des risques. Finalement, ce qui est au cœur de ce Plaidoyer pour un contre-lobbying citoyen, ce n’est pas la seule dénonciation d’une usurpation du pouvoir par les lobbies, mais un questionnement sur les conditions modernes de la participation réelle du citoyen à la décision publique, les outils à sa disposition pour y parvenir et le nécessaire partage des responsabilités dans le cadre d’une démocratie renouvelée et réconciliée avec son temps et l’idée d'un progrès pour tous.

Référence : Introduction, Plaidoyer pour un contre-lobbying citoyen, Benjamin Sourice, Ed Charles Léopold Mayer, Fev 2014

En vente en librairie et en ligne.

Version ebook en libre accès : http://docs.eclm.fr/pdf_livre/365PlaidoyerPourUnContreLobbyingCitoyen.pdf

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