COP 21 : la lutte contre le réchauffement climatique confiée à la finance et aux multinationales ?

La COP 21, malgré les cocoricos et les satisfecit internationaux, n’a constitué qu’une étape prévisible de l’évolution du « régime climatique » onusien. Les États et les institutions internationales ont poursuivi leur cantonnement. A l'ordre du jour : les privatisations tous azimuts, et les partenariats public-privé. La finance est à la manœuvre.

 

Chacun son style. François Hollande présentait la COP 21 dans une interview au Parisien Magazine le 24 septembre dernier de la manière suivante[1] : « C’est à Paris qu’est née la Révolution française, elle a changé le destin du monde. Faisons en sorte que, dans deux cents ans, on puisse dire : “C’est à Paris qu’il y a eu la révolution climatique.” »

Laurent Fabius, concluant cette Conférence des parties sur le changement climatique, le 12 décembre au Bourget[2], caractérisait, avec moins d’enthousiasme révolutionnaire, l’accord final comme « ambitieux et équilibré » et doué de tous les avantages.

La majorité des médias leur emboîtait le pas dans un concert de félicitations, tandis que les messages contraires, ou contrastés, des ONG et associations avaient du mal à se faire entendre, et que leurs mobilisations étaient entravées par une application inédite, à leur encontre, de l’état d’urgence.

Le processus onusien de « régime climatique[3] », après les graves difficultés du protocole de Kyoto et l’échec de Copenhague (2009) aurait-il miraculeusement accouché d’un traité international universel, juste, contraignant et suffisamment efficace pour contenir l’élévation de la température moyenne de l’atmosphère à moins de 2°, voire 1,5° à la fin du siècle ?

La nouveauté des INDC[4] et leurs limites

Cet acronyme désigne les contributions nationales volontaires d’atténuation d’émissions de CO2 et d’adaptation au changement climatique que chaque pays était prié d’établir avant la conférence de Paris. Cette nouveauté, issue des décisions de la COP 17 de Durban (2011), réaffirmée ensuite chaque année[5], inaugurait un changement de méthode destiné à impliquer sans contrainte chaque partie dans un accord universel consolidé, visant à limiter les émissions pour éviter un réchauffement supérieur à 2° en 2100.

Le 30 octobre 2015, la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique publiait un rapport[6] sur le contenu d’engagements de 147 États, couvrant 80 % des émissions totales.

L’ensemble des contributions, ainsi qu’une synthèse, est disponible sur le site du ministère des Affaires étrangères dédié à la COP de Paris[7].

 

Ce qui interpelle d’abord, c’est l’absence de méthodologie commune, conséquence d’une certaine précipitation. Les points de référence, à partir desquels les réductions devraient s’opérer, s’étalent entre 1990 et 2015, choisis, le plus souvent, en fonction des années d’émissions les plus élevées[8], tandis que les engagements sont pris à divers horizons, 2025, 2030 et parfois 2050, impliquant des trajectoires diverses.

Certains plans devraient être mis en œuvre avant 2020, d’autres ensuite. Quelques domaines ne sont parfois pas évalués, comme l’aviation et le transport maritime, qui représentent globalement de 8 à 9 % des émissions. Les plans distinguent, ou pas, des réductions inconditionnelles et d’autres devant être financées par transferts. Selon de très nombreux projets, ces transferts devraient se réaliser aussi par des instruments « fondés sur le marché », comme ceux du protocole de Kyoto, qui ont montré leur caractère écologique négatif et leur inefficacité.

Les questions d’adaptation ne sont pas traitées par près de la moitié des pays.

Aussi, les consolidations proposées par les synthèses semblent plus hasardeuses qu’il n’est affiché.

Les trajectoires des engagements vers 2100, s’ils trouvaient une application complète, aboutissant au constat d’un réchauffement moyen d’environ 3°, restent optimistes. Les faibles efforts annoncés de la Chine et des États-Unis, 45 % des émissions mondiales, impliquent une décélération peu crédible de ces émissions à partir de 2030.

Cependant, la transition vers les énergies décarbonées est actée au niveau mondial. Les politiques mises en œuvre dans les contributions les feraient passer à 70 % du mix électrique en 2030.

Ainsi, la COP 21 travaillera à partir de ces éléments, fondamentaux pour comprendre la phase des négociations et la qualité des accords qui en sont issus.

 

Les objectifs des INDC et des accords climatiques internationaux : la barre des 2°

 

Un large consensus s’est établi sur la nécessité d’éviter un accroissement de la température du globe supérieur à 2°.

Dans son cinquième rapport, le GIEC a particulièrement étudié quatre scénarios, dont un seulement, le plus favorable, le RCP 2.6 est défini selon ce critère.

Dans ce cas, les émissions atteindraient un sommet en 2030, puis décroîtraient fortement. Le réchauffement se poursuivrait pour se stabiliser au-dessous de 2°.

On peut, à juste titre, critiquer l’optimisme des hypothèses socio-économiques dites « à moindre coût » de ce modèle.

Mais, surtout, on peut s’étonner de la translation du pic d’émissions du 4e au 5e rapport[9]. Il est retardé de vingt ans. On repousse ainsi l’urgence de la transition.

Ce pic doit être comparé à un budget carbone 2°, c’est-à-dire à une quantité globale de carbone égale à environ 270 Gt d’équivalent carbone[10] restant à émettre. Il sera largement dépassé dans le scénario RCP 2.6.

C’est qu’un ensemble d’équipes de chercheurs a introduit dans les modèles des techniques dites « d’émissions négatives[11] », qui permettraient de retirer dans la période 2050-2100 les dépassements du budget carbone pendant la période précédente.

L’idéologie néolibérale du développement, de « soutenabilité faible[12] », défendue par l’ensemble des organisations internationales, préside ici encore à l’acceptabilité de ces solutions particulièrement dangereuses pour la biosphère. Elles présentent l’avantage pour les dominants d’envisager l’avenir avec un optimisme techniciste intrépide. Il resterait du temps pour des transferts financiers moins chaotiques du secteur des énergies carbonées au secteur des énergies renouvelables, malgré les impasses à tout point de vue du capitalisme vert[13].

 

L’agenda des solutions et les transferts de valeur

La COP 20, à Lima, a décidé la construction d’une entité plutôt centrée sur les acteurs « non étatiques », appelée Lima Paris Action Agenda (LPAA)[14]. Dans la classification onusienne, il s’agit de regrouper ici des membres de la « société civile », formée tout à la fois d’instances décentralisées des États (collectivités territoriales), des entreprises, des banques et fonds d’investissement, des associations et fondations, etc., autant de « parties prenantes », pour prendre divers engagements concrets aux fins d’atténuation du dérèglement climatique, et pour s’y adapter.

Ce dispositif constitue en fait l’aspect le plus caractéristique du processus de transition en cours du point de vue de la CCNUCC[15]. Ainsi, à Paris ont été organisés pendant la COP, du 1er au 8 décembre, des évènements divers, honorés par les discours de Ban Ki Moon et Laurent Fabius, avec, le 5 décembre, une journée phare[16]. Dans cette optique, certains lobbies ont-ils pu faire entendre leurs préoccupations et leurs exigences pour faire pression sur les négociateurs étatiques, en particulier, pour pouvoir se servir de l’effet de levier des différents fonds affectés par les États au changement climatique[17] et à son adaptation.

À ce jour, on enregistre près de 11 000 engagements divers, dont ceux de plus de 2 000 sociétés et de 425 investisseurs mêlés à ceux 2 250 villes et 150 régions.

Dans la plupart des projets concrets, on voit à l’œuvre le travail de transfert de valeur du secteur lourdement carboné de l’économie vers un secteur « vert » en développement.

Les méthodes sont bien connues et contre-productives : financiarisation de la nature, privatisation tous azimuts des ressources communes et mise en œuvre des divers types de partenariats public-privé.

Il s’agit là du laboratoire de « l’économie verte » globale, c’est-à-dire du capitalisme néolibéral vert.

 

Les accords de Paris

Entre le 30 novembre et le 12 décembre 2015 s’est tenue au Bourget, dans la région parisienne, la vingt et unième conférence des parties, en présence de la totalité des 195 États de la planète.

Son déroulement et son contenu ont été déterminés par l’ensemble des éléments étudiés plus haut, fruits du processus onusien.

Mais la structure du document issu des négociations traduit aussi l’état des rapports de force géopolitiques, au premier chef, entre les deux principaux émetteurs, les États-Unis et la Chine, ainsi que les limites qui étaient imposées au pouvoir de Barack Obama par l’hostilité climatosceptique des deux chambres du Congrès[18].

Le texte de 39 pages[19] comporte trois parties : (1) une déclaration et des préambules, (2) 140 décisions, dont la première renvoie aux (3) 29 articles de l’accord proprement dit, situé en annexe.

La promotion de l’accord par Laurent Fabius nous conduit à essayer de cerner ce qui constituerait sa nouveauté exaltante par rapport au processus engagé depuis Copenhague, et serait le fruit des négociations du Bourget. « Les fruits [auraient-ils passé] la promesse des fleurs[20] »

 

Un accord contraignant ?

Le document signé est mixte du point de vue du droit international :

Les considérations initiales constituent un commentaire sans valeur juridique.

Les 140 décisions, qui suivent un préambule déclaratif, occupent 21 pages, soit plus de la moitié du document. Elles sont déclinées en 5 chapitres consacrés à l’adoption de l’accord, aux INDC, à la mise en œuvre de l’accord (atténuation, adaptation, pertes et dommages, finances, mise au point et transferts de technologies, renforcement des capacités, transparence des mesures et appui, bilan mondial, facilitation des mesures), aux actions avant 2020, aux entités non parties et aux questions administratives et budgétaires.

Selon les juristes spécialisés, ces éléments ont été sortis du traité proprement dit, car « une décision de la COP n’emporte pas les mêmes conséquences juridiques qu’un traité : elle n’est pas obligatoire, même si elle n’est pas dénuée de tout effet juridique et si son respect peut être malgré tout contrôlé (son non-respect ne pouvant être sanctionné). En revanche, elle est plus facilement adoptée et d’effet immédiat[21] ». Les États-Unis ont milité pour cette solution qui permettrait de rester dans le cadre de l’« executive agreement » et ainsi de se passer du vote du Congrès. Dans cet objectif, ils ont souvent fait transformer les futurs en conditionnels, les « devront » en « devraient ».

 

Le traité proprement dit comporte une valeur obligatoire, après ratification, pour ses signataires.

Mais, il est rédigé dans des termes assez généraux sur un grand nombre de points majeurs qui tiennent aux INDC et à l’urgence climatique.

Dans un projet préliminaire de traité, un tribunal climatique avait été envisagé. Au final, le « mécanisme de transparence » oblige les États à rendre des comptes selon un calendrier et des critères qui sont énumérés.

Mais aucune trace de sanctions qui pourraient contraindre. La seule sanction efficace, selon John Kerry, serait « réputationnelle », « name and shame ».

Cependant, des citoyens ou des associations pourraient saisir un tribunal national pour faire respecter les engagements nationaux et internationaux de leur État (Procès Urgenda aux Pays-Bas, 06/2015).

La comparaison avec les mécanismes de contrainte financière de l’OMC montre bien la priorisation du commerce international par rapport à la question climatique. Quant aux traités commerciaux bi- ou multi-latéraux (CETA, TTIP, TTP, ALECA, ALE, TISA, etc.), ils permettent d’infliger d’énormes sanctions financières aux États qui ne respecteraient pas les intérêts des investisseurs.

 

Un accord ambitieux ?

 

Le fait de ne pas fixer une méthode rapide d’amélioration contraignante des objectifs d’atténuation contenus dans les INDC pour atteindre la trajectoire des 1,5° rend l’ensemble de l’accord très insuffisant, d’autant que la COP 21 n’a pas poussé à l’amélioration des INDC considérées comme intangibles hic et nunc.

Cependant le scénario RCP 2.6 lui-même, et nous l’avons critiqué plus haut, repoussait le pic d’émission à 2025 ou 2030, différant en trompe-l’œil l’urgence climatique. Les négociateurs ont pu ainsi s’autoriser de ces délais pour fixer un calendrier de révision inapproprié. Aussi, une fois signé et ratifié par 55 États représentant 55 % des émissions mondiales, l’accord entrera en vigueur au 1er janvier 2020. Mais la révision à la hausse des engagements volontaires ne sera entreprise qu’en 2023[22], puis tous les cinq ans.

À cet effet, il est enfin mis en place un mécanisme de régularisation, de modélisation, d’unification et de transparence pour les fiches d’engagement, afin de pallier les acrobaties optimistes de la consolidation opérée par le CCNUCC avant la COP[23].

 

Le financement des efforts d’atténuation et d’adaptation des pays pauvres reste très incertain.

Il ne figure pas dans le traité proprement dit, mais dans les décisions, qui ont une valeur juridique inférieure. Les pays les plus développés ont accepté d’abonder le mécanisme financier[24] créé à hauteur d’un plancher de 100 milliards de dollars par an, à partir de 2020 et avant 2025[25].

Il s’agit là, à l’occasion de la mise en œuvre du principe de « responsabilité commune mais différenciée » de la seule reprise de la partition entre pays établie par le protocole de Kyoto.

D’un point de vue général, le traité[26] indique que « les flux financiers [doivent être] compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et [être] résilient aux changements climatiques ». Ce signal de long terme va orienter, dans certaines limites, la qualité décarbonée des investissements mondiaux et les transferts de valeur entre les secteurs d’énergie fossile et les autres.

La Décision 109 établit que la réduction des émissions de CO2 a une valeur monétaire. À partir de là, les États, mais surtout les institutions financières, pourront continuer à établir et à mettre en œuvre des instruments de financement « as usual », ceux du protocole de Kyoto, et d’autres, qui ne manqueront pas d’être présentés comme « innovants[27] ».

 

Mais quelle sera la nature exacte de ces transferts et leur pondération ? Comment les mesurer ?

 

La controverse entre l’OCDE[28] et le ministère indien des Finances sur les méthodes de comptage des flux signale bien comment s’expriment les intérêts divergents. Pour l’instant, les flux « climatiques » additionnels sont minimes (2 milliards sur 62 milliards de dollars invoqués par l’OCDE).

Aussi, pour comprendre le processus en cours, il faut se tourner vers le LPAA, opportunément nommé « Alliance de Paris » pour le climat.

Nous avons déjà décrit le LPAA. Il fait l’objet de la section V des décisions concernant les entités non étatiques, qui l’intègrent dans le dispositif de la COP.

Aux décisions 134 et 137, il est souligné le rôle des institutions financières et de la tarification carbone.

Le Financial Stability Board[29] étudie les méthodes d’évaluation du risque climatique dans les titres financiers. Ces indicateurs figurent sous diverses formes dans des législations nationales[30] et sont déjà mis en œuvre par certaines banques[31], qui réservent une partie de leurs rapports annuels à l’exposition carbone de leurs portefeuilles[32].

Ainsi, il faut s’attendre au déploiement du marché de la finance climatique mondiale, autorégulée, plutôt qu’aux dons, subventions et prêts des États du « Nord ». Les transferts se feront selon la temporalité propre à ces marchés. On attend des États et des institutions internationales les fonds qui permettront l’effet de levier.

 

Le Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques pour les pays les plus pauvres a été maintenu. Il apparaît dans le texte de l’accord à l’article 8 et dans les décisions de 48 à 52.

L’accent est mis sur l’étude des risques et leur transfert dans le cadre d’une assurance climatique qui est évoquée.

Mais l’article 52 limite la portée de l’article 8 de l’accord. Il ne pourra pas servir à rechercher, devant une instance quelconque, la responsabilité d’une ou plusieurs parties, ni donner droit à une indemnisation.

 

La nécessité des transferts de technologies Nord-Sud est posée dans les trois parties du texte de la COP : un paragraphe dans le préambule, les articles 8,10, 11 (1), 13 du traité ainsi qu’un chapitre des décisions abordent ce sujet[33].

Si on laisse de côté le problème des technologies utiles à propager, il faut noter que les parties ne se sont entendues que sur l’élaboration d’un cadre et d’un mécanisme pour évaluer les besoins, les plans d’action et les projets de transfert. Le rapport devrait être présenté en novembre 2019.

Il est précisé que ces technologies devront être « bancables[34] », même s’il est convenu[35] de s’intéresser aux savoirs et savoir-faire des communautés autochtones et de les renforcer. À titre de compromis, il est mentionné la reconnaissance des opérations qui ne seraient pas liées au marché.

On parle bien d’étudier l’élimination des obstacles à ces transferts, mais, en aucun cas, de ceux qui seraient déterminés par l’exercice de la « propriété intellectuelle », des brevets, et des accords commerciaux internationaux.

 

En guise de conclusion : Développement de la finance climatique, des privatisations et des partenariats public-privé comme solutions au dérèglement climatique.

La COP 21, malgré les cocoricos et les satisfecit internationaux, n’a constitué qu’une étape prévisible de l’évolution du « régime climatique » onusien.

Fondée sur le triple soubassement du travail du GIEC, du LPAA et des INDC, elle a corrigé seulement ce dernier aspect, en établissant un mécanisme de révision des engagements à la hausse. Mais cette évolution n’est jamais quantifiée, car il n’a pas été possible d’évaluer chaque contribution nationale, et son calendrier reste trop lointain. La référence au plafond des 2° de réchauffement a été affirmée sans qu’aucun moyen mis en œuvre vienne la corroborer.

Le paradigme climatique « carbocentré » qui développe une définition particulière du climat, a permis d’écarter l’évaluation des impacts du réchauffement sur l’hydrosphère et la cryosphère, ce qui aurait donné un contenu concret aux nécessités d’adaptation[36].

Divers mécanismes et organes d’évaluation et de prospective ont été créés. Mais leur définition souffre d’une trop grande abstraction et leurs agendas restent divers.

Les transferts technologiques et financiers Nord-Sud ont été actés, mais sont laissés au jeu du commerce international, de la propriété intellectuelle et de l’assurance.

Les États et les institutions internationales ont poursuivi leur cantonnement. Leurs rôles consistent uniquement à la mise en place de la régulation néolibérale et à la fourniture de financements pour impulser un effet de levier qui permettra au capitalisme « vert » mondialisé de se développer.

Aussi, ce sont les acteurs non-étatiques au sens de l’ONU qui sont chargés de fournir des solutions concrètes. Elles mettent au premier plan la privatisation de ressources communes et la mise à distance des citoyens dans la prise de décision.

Dans le cadre de cette vision, la COP 22 de Marrakech a pour objectif un travail commun des organes de la COP 21, de la présidence marocaine et des entreprises pour le développement et l’extension de partenariats public-privé dans le domaine climatique[37].

 


[1]. http://www.leparisien.fr/politique/francois-hollande-sauver-la-planete-ca-n-a-pas-de-prix-24-09-2015-5123077.php

[2]. http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/vues/Kiosque/FranceDiplomatie/kiosque.php?fichier=bafr2015-12-14.html#Chapitre 3

[3]. Amy Dahan, Les Modèles du futur, La Découverte, 2007.

[4]. Intended Nationally Determined Contributions.

[5]. Approche décidée à Varsovie et formalisée en 2014 à Lima -§ 16 b de la décision 1/CP.20.

[6]. unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/fre/07f.pdf

[7]. http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/climat/paris-2015-cop21/les-contributions-nationales-pour-la-cop-21/article/la-carte-mondiale-des-contributions-nationales

L’étude couvre 155 pays représentant 86% des émissions.

[8]. Par exemple, 2005 pour les U.S.A.

[9]. Voir Tanuro 2016 : http://www.lcr-lagauche.org/climat-les-technologies-a-emissions-negatives-nouveau-mirage-nouvelles-menaces-2/

[10]. Ce qui correspond à environ 1000 Gt eq. CO2

[11]. Voir les présentations.

https://gcep.stanford.edu/events/workshops_negemissions2012/presentationsandvideo.html

[12]. Elles supposent les substitutions complètes entre trois types de capitaux qu’elle distingue : les capitaux naturel, technique et humain (Solow, 1989).

[13]. Voir Husson sur l’aspect économique : http://hussonet.free.fr/ecobourg.pdf.

[14]. Voir le site http://climateaction.unfccc.int/

[15]. Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques.

[16]. http://www.cop21.gouv.fr/wp-content/uploads/2015/11/Programme-LPAA.pdf

[17]. Ainsi, dans le secteur de l’eau, une « ALLIANCE DES ENTREPRISES POUR L’EAU ET LE CHANGEMENT CLIMATIQUE » a été créée en parallèle à la prétention du RIOB d’instruire les dossiers du Fonds vert.

[18]. Cela a été complété par la suspension le 09/02/16 par la Cour Suprême du programme fédéral de réduction des émissions dues aux centrales à charbon (Clean power plant).

[19]. http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/fre/l09f.pdf.

[20]. Malherbe.

[21]. Matthieu Wemaëre, avocat à la Cour, et Sandrine Maljean-Dubois, directrice de recherche au CNRS, n° spécial 23/11/2015, article publié par la revue Énergie - Environnement - Infrastructures.

[22]. Traité article 14, Bilan mondial.

[23]. Décisions 22 à 41.

[24]. Décision 59.

[25]. Décision 54.

[26]. Article 2 (c).

[27]. Voir l’article de CEPII  28/01/2016.

[28]. Voir le document du 7/10/2015.

[29]. https://fr.wikipedia.org/wiki/Conseil_de_stabilit%C3%A9_financi%C3%A8re

[30]. Voir à ce sujet : http://bankobserver.solucom.fr/cop21-et-loi-de-transition-energetique-comment-tendre-vers-une-finance-durable/ et laloi du 17/08/2015

[31]. www.novethic.fr/fileadmin/user_upload/tx.../Etude-carbone-2015.pdf

[32]. Voir le rapport annuel 2015 de la BNP p.103 https://invest.bnpparibas.com/documents/4t15-presentation

[33]. Décisions 66 à 71.

[34]. Décision 68 (a)

[35]. Décision 136.

[36]. L’introduction de la seule mention des océans dans l’accord s’est faite à grand-peine.

[37]. L’Usine nouvelle, 15/02/2016.

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