Bernard Owen
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Billet de blog 27 sept. 2021

DE GAULLE ET LES SYSTEMES ELECTORAUX

Charles De Gaulle a toujours voulu une France capable de tenir sa place parmi les nations européennes et mondiales. Pendant sa jeunesse et son adolescence, la France se trouve amputé de deux de ses provinces par la défaite de 1870. Pour redevenir elle-même, la France doit retrouver ses frontières « naturelles » et pour cela Charles De Gaulle s’engage dans une carrière militaire.

Bernard Owen
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Ce blog est personnel, la rédaction n’est pas à l’origine de ses contenus.

Mais pour que la France puisse remplir son rôle de grande nation, il faut que l’Etat soit fort, que ses gouvernements soient stables de régler les problèmes auxquels ils sont confrontés. C’est pour cela que Charles de Gaulle s’est tôt intéressé à la politique.  Jean Lacouture dans « De Gaulle », Tome I, Seuil, 1984, page 81, cite des propos tenus à un codétenu universitaire pendant sa captivité lors de la guerre de 1914-18: « Pourquoi ne faites-vous pas de la politique? Moi, si je n’étais pas militaire… »

La grande inquiétude politique de Charles de Gaulle est l’instabilité politique française qu’il impute au jeu des partis au point où le terme « partis » prend dans son discours un sens péjoratif: « le régime des partis », « les agitations partisanes », « à la discrétion des partis », « rejette la confusion et l’impuissance du régime des partis ».

Charles de Gaulle distingue alors l’exécutif qu’il veut fort et indépendant, détaché du pouvoir législatif auquel il veut limiter le rôle des partis. La notion qu’il soit possible d’agir sur la façon dont les partis sont représentés à l’Assemblée Nationale n’est pas claire chez lui.  Il enseignera  l’histoire à Saint-Cyr. Sa formation n’est pas juridique et il n’est pas préparé à envisager les effets des systèmes électoraux. La confusion entre les différents types de scrutins majoritaires ne lui facilite pas la tâche. Charles de Gaulle sera pourtant entouré de deux juristes comparatistes (lui-même fait très référence à l’étranger) qui ont des idées très nettes sur les systèmes électoraux. Il ne suivra pas leur avis quand celui-ci ira contre l’idée dominante de 1945 et ne le suivra que partiellement quand cet avis sera semblable à l’idée du moment en 1958. Les deux conseillers sont René Capitant (absent en 1958 car en mission au Japon)  lu, et Michel Debré.

Première période: L’ordonnance du 17 août de 1945

Son entourage: Majoritaire

Deux  membres de son entourage ont beaucoup écrit et ont eu une attitude constante en ce qui concerne l’importance des effets des systèmes électoraux. Ils ont, tous deux, été influencés par Ferdinand Hermens qui dès les années trente trouvait un lien entre la percée électorale spectaculaire d’Hitler (2,6% des voix exprimées en 1928 à 18,3% en 1030) et l’impossibilité pour les gouvernements de coalition engendrés par la représentation proportionnelle de prendre les mesures qui s’imposaient lorsque l’Allemagne a été frappée para la crise de 1929.

René Capitant a traduit un article de Ferdinand Hermens et Michel Debré le mentionne dans « Trois  Républiques pour une France « , Albin Michel, 1984. Il dit plus loin: p. 399, « … Je pense que ce qu’on a appelé la crise de la démocratie aux alentours des années 30 vient de l’incapacité des régimes européens à prendre des décisions et à s’y tenir. »

Michel Debré accorde aux systèmes électoraux  la primauté dans la structure institutionnelle des nations dans « Mort de l’Etat Républicain » , Gallimard, 1947, p. 215: « Derrière les formes diverses de démocratie, régime parlementaire, régime présidentiel, régime d’assemblée, il est une division plus juste, peut-être la suite juste. D’une part les démocraties sont fondées  avant tout sur les partis et où de ce fait leurs ambitions et de leurs luttes. D’autre part, les démocraties fondées avant tout sur un mode de scrutin stable, simple, respecté, dégageant une majorité; alors le système des partis est organisé en fonction de ce mode de scrutin. Celles-ci ont une volonté et le pouvoir remplit son rôle. Celles -la, au contraire sont comme des hommes incapables de se diriger. » et Michel Debré cite la Grande Bretagne et les Etats-Unis comme nations a gouvernements responsables.

Ambiance générale dominante: proportionnaliste.

L’ambiance de 1945 autant politique que chez les organismes socio-politiques est proportionnaliste. La ligue des Droits de l’Homme, la CGT encore unifiée (que Charles de Gaulle refusera de recevoir pour traiter de cette question) sont pour la proportionnelle intégrale (une seule circonscription nationale)  sur des critères de « justice ».

Michel Debré dans « Trois Républiques pour une France. », 1984, p. 399: « Je vois flancher plusieurs de mes amis du Comité National d’Etudes (formé au printemps 1942 à Londres). Sans doute au gouvernement évite-t-on de prendre position publiquement. On évoque l’intérêt d’éviter un clivage gauche-droite qui renverrait les socialistes dans les bras des communistes.  C’était un bon moyen d’instituer la légitimité des partis en face de celle du Général de Gaulle. Il faut avoir le courage d’un Réné Capitant au sein du gouvernement ou d’un Paul Bastid à l’Assemblée Consultative pour oser refuser la proportionnelle (le premier pour soutenir dans La pon combat un scrutin de liste majoritaire).

La vision de Charles de Gaulle était essentiellement dirigée vers l’histoire politique française et la confusion qu’entraîne le terme de « scrutin majoritaire » à des modes de scrutin aux effets différents qui font douter du « scrutin majoritaire » quand il pense à la IIIème République.

Le discours de Charles de Gaulle  à l’Assemblée Consultative du 12 juillet 1945: « … cet état  presque chronique de crise ainsi que ces marchandages à l’extérieur et ces intrigues à l’intérieur du Conseil  des ministres. De 1870 à 1940 nous avons eu 102 ministres, la Grande Bretagne 20, les Etats-Unis 14 présidents ». (Il s’agit de la seule comparaison dans ce domaine à la vie politique d’autres nations). Il reprend cette même argumentation dans sa conférence de presse du 14 novembre 1949 et dans celle du 16 mars d1940: « La IIIème République n’avait pas cette grande netteté, grande fermeté, grande continuité: 40 ministères en 20 ans. »

« Nous avons expérimenté, nous français, tous les systèmes électoraux possibles et aucun n’a jamais pu compenser la malfaisance du régime des partis. En particulier, c’est une aimable plaisanterie que dire comme on le fait parfois, qu’il suffirait d’établir en France un système majoritaire pour que l’Etat soit régénéré. » (et il cite la IIIème République).

Le scrutin majoritaire est écarté aussi en raison de l’injustice dans le découpage des circonscriptions de la IIIème République (Conférence de presse du Général de Gaulle du 14 novembre 1949).  Dans la même conférence, il évoque le risque communiste mais il s’agit là d’une appréciation à posteriori. Le risque d’une puissance électorale communiste en 1945 n’était pas aussi évident avant que la première élection ait eu lieu (à ma connaissance il n’y a pas eu de sondage).

Il reprend la même idée dans la lettre adressée à Michel Debré du 3 juillet 1946 (Jean-Louis Debré, « Idées Constitutionnelles du Général de Gaulle) … « si nous avions adopté le scrutin à la majorité relative après trois ou quatre (un tour) c’était au moins 250  communistes à l’Assemblée, sans doute après trois ou quatre épreuves eut on  assisté au regroupement des factions en trois ou quatre, puis en deux ou trois mais aurait-i eu d’autres épreuves? »

Que veut dire Charles de Gaulle par « épreuves »?  Certainement pas « élections ».  Il semblerait  donc que pour lui les effets des systèmes électoraux ne surviendraient que dans le cadre d’épreuves (de crises) et non dans le cadre de vie normale. Dans sa conférence de presse du 14 novembre 1949 il invoque le fait : « comme personne à l’époque ne parlait de scrutin de liste majoritaire ». Ceci s’accorde mal à ses autres déclarations ainsi que celles de Michel Debré (précédemment citées).

La Reforme du Mode de Scrutin par rapport à la Réforme Constitutionnelle

Dans la conférence de presse du 14 novembre 1949 et pensant à la IVème République, Charles de Gaulle présente une vue qui est  dominante chez lui et opposée à celle de Michel Debré: l’importance toute secondaire de l’effet des systèmes électoraux. Seulement il ne faut pas croire qu’on pourrait éviter une réforme du régime en procédant à une réforme du mode de scrutin. Ce qui est en cause par dessus tout, c’est le régime actuel des partis.

« Quant à moi, je crois en effet, à l’importance du mode de scrutin. Mais à mon sens, cette importance est tout à fait secondaire par rapport à celle du régime. » Il parait être avant tout conscient que son rôle ne se situe pas au niveau des partis et cela, en soit, lui retire le besoin de s’occuper de l’effet des modes de scrutin.

« Kirs même qu’il est arrivé qu’un parti peut se maintenir quelques temps au gouvernement c’est qu’il y était pour combattre quelque chose d’organique à l’Etat ou à la société: l’Eglise, l’armée, l’administration, les finances, la sécurité extérieure et quand, enfin, il fallait recourir à quelqu’un pour réparer ce qui pouvait l’être, ce quelqu’un n’a jamais été un home de parti, sous la IIIème République, Waldeck Rousseau, Poincaré, Clemenceau. » (Lettre à Michel Debré du 3 juillet 194, Jean-Louis Debré, « Les idées Constitutionnelles du Général de Gaulle – Pichon Duras, 1974, p. 413.)

 Avis sur la décision prise

Conférence de presse de Charles de Gaulle du 14 novembre 1949: « Tous voulaient m’imposer la représentation proportionnelle intégrale. » (Discours et Messages. Dans l’attente 1946 -1958.) Mais pour lui les listes de 600 noms par partis était  un non sens, c’est pourquoi il optera pour la représentation proportionnelle  de liste dans le cadre départemental. De toute façon, il se considère comme devant rester au dessus des partis. Le 23 juillet 1945, René Mayer (ministre des travaux publics) qui lui demande  pourquoi il n’a pas choisi le scrutin d’arrondissement (majoritaire) avec dans chaque circonscription un candidat se réclamant de lui? … Il répond: « Quand donc comprendrez vous que mon ambition n’a jamais d’être le chef d’une majorité? » (Jean Lacouture, « Le Général de Gaulle », Tome I, p. 201) 

Michel Debré tire la conséquence dans « Trois Républiques pour une France »: « L’absence d’un grand parti gaulliste dont j’ai souhaité la création et dont il aurait été le chef condamné par défaut à la proportionnelle. » Dans « Mon Général » (Grasset, 1980, p. 186) Olivier Guichard émet l’hypothèse qu’il soignait son image d’homme providentiel et que cela l’obligeait à rester en dehors de toute question de technique institutionnelle (p. 187) « Pensait-il alors que s’il gardait intacte son autorité morale sur le pays celui-ci pourrait s’accommoder d’une constitution médiocre? »

La réalisation de l’ordonnance du 17 août 1945

René Capitant, « Ecrits Constitutionnels, 1982, p. 292: « C’était alors le Général de Gaulle, lui-même, et son gouvernement à une faible majorité, il est vrai, qui avaient décidé cette modification dans la procédure électorale (introduction de la représentation proportionnelle) mais elle avait été envisagée à cette époque que pour l’Assemblée Constituante. « Michel Debré, « Trois Républiques pour une France »1984, p. 400): « Il me demande de m’entendre avec René Capitant quoi que nous soyons l’un et l’autre favorables au scrutin majoritaire. Nous rédigeons le texte qui deviendra l’ordonnance du 17 août. »

René Capitant  a de semblables réticences: Michel Debré insiste pour que soit publié simultanément un texte d’accompagnement (Journal Officiel du 17 août 1945) soulignant le caractère limitatif de l’ordonnance destinée à la  destinée à la seule élection de l’Assemblée Constituante: « Cette décision ne présage pas du caractère que devra revêtir le mode de scrutin en régime constitutionnel normal. » « …exige que le système électoral aboutisse à dégager une majorité. »

René Capitant  a de semblables réticences: « J’ai même  déposé devant l’Assemblée Constituante un amendement à la future Constitution qui tendait à inclure le principe majoritaire par les dispositions institutionnelles. Ce fut sans résultat. L’Assemblée a maintenu la représentation proportionnelle à peu près telle qu’elle avait été établie en 1945.

L’après 1945

Le parti gaulliste, le RPF (Rassemblement pour la France), est crée en 1947 (première circulaire du 22 mars 1947). Ce parti obtient un succès considérable aux élections municipales d’octobre 1947 (55% des voix à Paris et la mairie des principales villes françaises en dehors de Lyon). Mes élections cantonales (au scrutin majoritaire) de 1949 lui donnent 269 élus RPF en 98 apparentés (il est alors question de « succès » mais plus de « raz de marée »). Ils s’agit néanmoins de préparer les élections législatives prévues pour 1951. La montée électoral du RPF (parti anti-système) ne peut qu’inquiéter les partis politiques faisant corps avec la IVème République qui depuis 1945 se trouvent en face d’un Parti Communiste qui recueille régulièrement plus de 25% de voix. Un parti gaulliste recueillant autant de voix rendrait la France ingouvernable et mènerait à l’effondrement dur régime. Il fallait donc imaginer une loi électorale pouvant favoriser les partis réalisant des alliances électorales ce qui naturellement était pas possible entre le PCF et le RPF.

Dans sa conférence de presse du 14 novembre 1949 et encore plus dans celle du 16 mars 1950, Charles de Gaulle cherche à prévenir toute manipulation de la loi électorales risquant de défavoriser le RPF. Il le fait de deux façons: La loi « de Gaulle » de 1945 n’était pas si mauvaise et il joue sur la légitimité que lui a apporté les huit ministères qui se sont succédé sans modifier la loi. Il parle de deux modes de scrutin « francs et honnêtes » rejetant « toutes sortes de trucages ».

Conférence de presse du 14 novembre 1949.

"… j’ai été au plus simple et je le crois au plus juste à ce moment. Je constate d’ailleurs que depuis mon départ huit ministères se sont succédé dont aucun a proposé le changement de cet effroyable système… Il faut croire que ce qu’on a appelé la loi de Gaulle n’était pas monstrueuse. »

« Maintenant, certains parlent de changer le système et on allègue que le scrutin majoritaire donnerait dans l’Assemblée Nationale une majorité qui permettrait l’action et la stabilité du gouvernement. Si c’est là la seule préoccupation de ceux qui préconisent le changement, je déclare que je suis avec eux et ce n’est pas moi qui ferai d’objections à l’institution d’un scrutin majoritaire pourvu qu’il soit juste et pourvu qu’il favorise le rassemblement des Français et non pas leur division. »

Conférence de presse du 16 mars 1950: « A l’heure qu’il est, il y a deux systèmes électoraux francs, honnêtes qui peuvent être considérés. Il y a d’abord le scrutin actuel … et le scrutin majoritaire de liste dans le même cadre (départemental). J’ai quant à moi aucune objection contre le second d’autant qu’il permettrait peut-être au second tour quelques regroupements utiles …indépendamment … il y a toutes les sortes de trucages. » Le « trucages »  aura lieu et la loi des apparentements réduira légèrement le succès des listes RPF aux élections législatives de 1951 où 21,7% des voix leur accordera 19,5% des sièges.

 L’ordonnance du 13 octobre 1958

La situation est tout autre que celle de 1945. En 1945, les partis réapparaissaient après une période de quatre ans pendant laquelle ils étaient interdits. La démocratie reprenait ses droits et les partis étaient les mieux placés pour parler en son nom. Charles de Gaulle, par sa popularité même, ne pouvait pas être comparé aux anciennes menaces de la République, bonapartisme, boulangisme mais c’était quand même un homme seul, un homme providentiel, un homme tout puissant.

L'ambiance générale dominante: le scrutin majoritaire. A l’opposé de 1945, il n’y a plus de divergence entre les conseillers de Charles de Gaulle qui sont pour le scrutin majoritaire et les autres qui sont proportionnalistes.

Réalisation de l’ordonnance du 13 octobre 1957

Dès les premières réunions constitutionnelles de la Commission restreinte (comprenant Michel Debré, Guy Mollet, Louis Jacquinot, Félix Houphouët-Boigny, Pierre Pflimlin) du 13 au 23 juin 1958, Charles de Gaulle, en réponse à Pflimlin qui attache la plus grande importance à la stabilité gouvernementale, estime que la séparation du gouvernement et du parlement, d’une part, et le droit de dissolution, d’autre part, assureront cette stabilité.

Charles de Gaulle réaffirme en cela sa position d’agir avant tout sur le parlement de l’extérieur, en l’isolant et l’empêchant d’agir sur le gouvernement ainsi qu’n faisant planer sur lui la menace de dissolution. Il n’est donc pas revenu sur son idée dominante, à savoir que rien, même pas un scrutin majoritaire, ne pourra modifier le système des partis présent au parlement.

Le 15 août 1958, le Comité consultatif Constitutionnel, dans l’article 78 de son rapport, propose qu’une consultation populaire précède des ordonnances qui fixeraient le régime électoral de l’Assemblée pendant la période transitoire. Ce sera la seule tentative de limiter la toute puissance du Général et de son gouvernement dans cette matière. Aucune suite lui sera donnée.

Charles de Gaulle a assisté à l’exposé de l’opinion de divers partis présents dans son gouvernement sur le mode de scrutin lors du conseil des ministres du 30 septembre 1958. (« Lois électorales et inégalités de représentation en France: 1936-1960 », Jean-Marie Côoteret et Claude Emeri, Armand Colin, 1960, p. 357)

– Guy Mollet a présenté le système Weil Raynal qui est quasiment identique à celui pratiqué en République Fédérale Allemande. La Moitié des députés sont élus dans de grandes circonscriptions uninominales, l’autre moitié étant élu au scrutin de liste proportionnel dans le cadre regional.

– Michel Debré et Jacques Soustelle étaient pour le scrutin de liste majoritaire à deux tours.

– Antoine Pinay était du même avis en ajoutant une possibilité d’entente entre les listes dans le cas où il aurait un deuxième tour.

– Pierre Pflimlin proposait un système dit « Coty », majoritaire à deux tours. La majorité absolue étant nécessaire pour les deux tours sinon la répartition se faisait à la proportionnelle. L’idée d’un scrutin proportionnel provoqua une réaction de la part des autres membres et – Pierre Pflimlin retira sa proposition et se rallia au scrutin majoritaire uninominal.

Charles de Gaulle écouta et demanda une semaine de réflexion après avoir déclaré que alors s’appliquerait à des grands arrondissements ou de petits départements.Au conseil de cabinet d u 7 octobre 1958, Charles de Gaulle annonce qu’il a choisi le scrutin majoritaire d’arrondissement uninominal à deux tours. Ce choix est entériné par le conseil de cabinet du 8 octobre après trois heures délibération. Le conseil des ministres l’approuve le 10 octobre 1958. L’ordonnance relative à l’élection des députés date du 13 octobre 1958.

Avis sur la décision prise

Voici la façon dont Charles de Gaulle annonce cette décision dans ses mémoires, tome I, Le Renouveau, p. 38: « Afin d’avoir une majorité il faut un scrutin majoritaire. C’est ce que décide mon gouvernement qui fixe le système  électoral en vertu de ses pouvoirs spéciaux rejetant la représentation proportionnelle chère aux rivalités et aux exclusives des partis mais incompatible avec le soutien continue d’une politique et adoptant tout bonnement le scrutin uninominale à deux tours. »

Le terme employé par Charles de Gaulle « tout bonnement »est conforme au choix effectué ca ril ne s’agit en aucune façon d’une innovation. On se rabat sur un mode de scrutin habituel pour la France de la IIIème République. Pourquoi avoir choisi un mode de scrutin qui avait engendré l’instabilité gouvernementale?  Pourquoi ne pas avoir adopté un scrutin majoritaire à un seul tour tendant à un bipartisme tel que Michel Debré préconisait dans La Mort de l’Etat Républicain: « Il convient d’être ferme sur un point: pas de second tour: c’est le vers dans le fruit et bientôt la pourriture. » « Charles de Gaulle pensait-il que le droit de dissolution et la faible limite fixé à la présentation au deuxième tour limiterait à la fois le nombre de partis au parlement et la stabilité gouvernementale?. » 

René Capitant fait une analyse intéressante de la réforme de 1958: « Cette réforme est très importante parce que c’est elle qui rend au corps électoral la possibilité d’exprimer une volonté, la volonté collective ne pouvant être que majoritaire. » (« Démocratie et Participation Politique », Bordas, 1972, p. 145)

 » Bien des hommes avaient souhaité au début de la Vème République que l’on adopta un scrutin majoritaire plus nettement affirmé, soit le scrutin anglo-saxon, uninominal à un tour soit le scrutin majoritaire de liste à un tour; c’était la préférence de Michel Debré. Finalement ce fut la volonté délibérée du Général de Gaulle, on préféra le vieux scrutin de la IIIème République, uninominal à deux tours dont nous connaissons les résultats qui tendent à instituer, non pas le bipartisme à la mode l’anglo-saxone  mais à défaut de cela l’opposition de deux coalitions, une coalition de droite et une de gauche conduisant à un bipolarisme selon l’expression que les auteurs de science politique ont depuis beaucoup employé. »( « Démocratie et Participation Politique », Bordas, 1972, Page 146)

Conclusion

Charles de Gaulle a cherché la stabilité de l’exécutif, à laquelle il attache la plus grande importance. A travers une structure constitutionnelle qui sépare l’exécutif (Président du Gouvernement) de l’Assemblée législative, en quelque sorte, « livrée aux partis. » Il n’a pas considéré comme réellement possible une modification du régime des partis aux deux moments où une réforme du mode de scrutin était possible car il ne croit pas à l’effet transformateur des systèmes électoraux.

Dans la pratique, Charles de Gaulle s’est rallié à l’idée dominante des deux époques considérées: scrutin de liste proportionnel en 1945 et scrutin majoritaire en 1958. Mais chaque fois, il en adopte la forme la plus neutre rejetant la proportionnelle intégrale et le scrutin majoritaire à un seul tour.Charles de Gaulle apparaît en ce domaine pour lui d’une importance marginale comme étant modéré, pragmatique et peu innovateur.

Bibliographie

René CAPITANT – « Démocratie et Participation Politique », Bordas, 1972. « Ecrits Constitutionnels », CNRS, 1982.

Dominique CHAGNOLLAUD– « Les Présidents de la Vème République et le mode d’élection des députés », Pouvoirs, n° 32, 1985.

_ Rapport présenté au colloque de l’AFSP du 8 mars 1985.

Jean CHARLOT « Le Gaullisme », Armand Colin, 1970.

Jean-Marie COTTERET et Claude EMERI –  « Lois électorales et inégalités de la représentation en France 1936 – 1960 » , Armand Colin, 1960.

Jean-Marie TERET et René MOREAU – « Le vocabulaire du Général de Gaulle », Armand Colin, 1969.

Jean-Louis DEBRE –  « La Constitution de la Vème République », PUF, 1975.

– « Les idées Constitutionnelles du Général de Gaulle », Pichon Duras, 1974.

Michel DEBRE – « La Mort de l’Etat Républicain », Gallimard, 1947.

– « Trois Républiques pour une France », Albin Michel, 1984.

Charles DE GAULLE – « Discours et messages », Le Livre de Poche, 1958.

– « Mémoires d’espoir: le renouveau », Plon, 1970.

Olivier GUICHARD – « Mon général », Grasset, 1980.

Jean-Noël JEANNENEY – « Journal Politique », Armand Colin, 1972.

 pour réviser la Constitution de 1958, il faut l’accord du Sénat, puisqu’il jouit ici d’un droit de blocage.

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