Cas pratique : peut-on virer Robert Ménard ?

Maire emblématique de la commune de Béziers, Robert Ménard n'en est plus à son coup d'essai. Encombrant régulièrement les juridictions administratives à grands renforts de crèches, il s'égare, lorsque le temps alloué à ses fonctions le permet, dans des campagnes publicitaires populistes qui réveillent nos plus bas instincts. Migrants, femmes violentées, personne n'est épargné.

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Aujourd'hui, une nouvelle fois, je me demande si en sa qualité de maire, Robert Ménard est pour autant personnellement intouchable. Et bien dans les textes, non.

Il convient tout d'abord de maîtriser en surface le béaba de l'organisation administrative et institutionnelle française.

La France est, de longue date, organisée de manière décentralisée : les collectivités territoriales, dont les communes, disposent d'une personnalité juridique distincte de l’État, de missions propres et d'un budget autonome. Le principe de libre administration des collectivités territoriales, garanti par l'article 72 de la Constitution, a pour corollaire ce qu'on appelle le contrôle de légalité : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État (…) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

Le contrôle de légalité peut se définir simplement en un contrôle, par les autorités déconcentrées de l’État (les préfectures) des actes émis par les collectivités territoriales. Ces dernières sont indépendantes, mais l’État s'assure que la loi soit respectée, notamment en matière d'urbanisme, de commande publique, d'environnement et, de temps à autres, de what the fuck. Je vous parle de ça, mais en réalité ça n'a pas grand-chose à voir – faut juste le savoir.

Le maire, bien que représentant de la commune en tant que personne publique distincte - soumise au contrôle de légalité, n'en est pas moins un agent de l’État. En effet, il bénéficie à la fois d'attributions exercées au nom de l’État (exécution des lois, exécution des mesures de sûreté générale, qualité d'officier de policier judiciaire ainsi que d'officier d'état civil), et d'attributions exercées au nom de la commune où il est élu. Une double casquette (mais une seule indemnité, calme toi François).

Depuis une loi du 21 mars 1883, reprise depuis à l'article L. 2122-16 du code général des collectivités territoriales, « Le maire et les adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, peuvent être suspendus par arrêté ministériel motivé pour une durée qui n'excède pas un mois. Ils ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres ».

Deux sanctions à l'égard des maires qui font n'importe quoi sont donc prévues dans le code général des collectivités territoriales :

- La suspension, prononcée par arrêté du ministre de l'intérieur, pour une durée maximale d'un mois, qui n'emporte pas la perte du mandat mais empêche uniquement son exercice pour une durée déterminée ;

- La révocation, prise par décret en conseil des ministres et signé par le Premier ministre, qui entraîne automatiquement la perte du mandat et l'inéligibilité de l'intéressé pour une durée d'un an.

L'initiative de la sanction est donc laissée au ministre de l'intérieur, ou au Premier ministre.

La loi organise succinctement la procédure à suivre, qui comprend la communication des griefs à l'intéressé, son audition (ou à défaut ses explications écrites), afin d'aboutir à une décision motivée de l'autorité administrative à l'issue d'une procédure contradictoire.

Le maire peut être sanctionné sur les deux volets : dans le cadre de ses fonctions communales ainsi qu'en tant qu'agent de l’État dans la commune. Dans ce second cas, le maire est regardé comme étant directement placé sous l'autorité du pouvoir central.

Un maire peut généralement être sanctionné pour des fautes commises dans l'exercice de ses fonctions, comme lorsqu'il s'amuse à tenir des propos déplacés à l'égard d'un membre du Gouvernement lors d'un conseil municipal (CE, 17 févr. 1928, Mathey), lorsqu'il reçoit des sommes d'argent alors qu'il n'y a pas trop le droit, lorsqu'il refuse de mettre le drapeau de sa mairie en berne (CE, 5 nov. 1952, Le Moign), ou plus récemment, lorsqu'il prononce le mariage entre deux personnes homosexuelles avant que celles-ci ne soient considérées comme des personnes de même droit (big up Noël Mamère qui s'était vu infliger de son temps une suspension d'un mois). La révocation, sanction la plus grave, semble réservée aux fautes commises dans l'exercice des fonctions (gestion budgétaire désastreuse, falsification de documents administratifs), ou lorsque les faits qui sont reprochés au maire « entachent son autorité morale » (tel est le cas par exemple d'une peine de prison pour attentat à la pudeur sur mineurs). Robert Ménard entache-t-il l'autorité morale qui s'attache à la fonction de maire ? J'en sais rien, mais je me dis parfois qu'un bulot sauvage sous LSD aurait des idées moins dangereuses en termes de communication.

Ainsi, un maire peut être sanctionné par le Gouvernement en raison de faits étrangers à l'exercice de ses fonctions, lorsque la nature et la gravité de ces faits sont inconciliables avec les fonctions et sont de nature à rendre impossible le maintien du maire à la tête de l'administration municipale (sur le principe, voir CE, 14 janv. 1916, Camino).

Depuis 2010, le juge administratif exerce un contrôle approfondi de la sanction (autrement appelé « contrôle normal » par les puristes du droit public) : si le maire sanctionné dépose une requête devant le tribunal administratif pour demander l'annulation de l'arrêté de suspension ou devant le Conseil d’État s'agissant du décret de révocation, le juge contrôlera de manière approfondie la proportionnalité entre les faits reprochés et la sanction dont il est chargé d'examiner la légalité. Tout ceci est logique dans la mesure où on tolérerait mal de la part de l'autorité qui sanctionne la même légèreté que l'on reproche au maire que l'on engueule. Logique (si si relis, c'est logique).

Il faudrait un peu de mauvaise foi pour affirmer qu'une mesure de suspension ou de révocation serait nécessairement légale au regard des agissements de Robert Ménard, compte-tenu de la rareté des exemples jurisprudentiels (18 suspensions seulement auraient été prononcées en 20 ans). Mais en face, il faudrait un peu trop de complaisance politique pour ne pas espérer, enfin, une réaction des pouvoirs publics. On attend encore la prochaine fois ?

 

MAJ : Le tribunal administratif est bien compétent pour connaître du recours dirigé contre l'arrêté de suspension du maire dès lors qu'il s'agit d'une décision individuelle. En revanche, le Conseil d’État est compétent en premier et dernier ressort pour les litiges concernant tous les décrets en application du 1° de l'article R. 331-1 du code de justice administrative, et donc également des décrets portant révocation alors même qu'il s'agit de décisions individuelles. Merci à @Link_eole pour la précision, c'est mieux quand c'est correct.

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