Alors que l’exigence de moralisation de la vie publique s’est inscrite au cœur du débat politique, Cartes sur table défend l’idée d’un réformisme de crise en trois actes : l’instauration d’un non-cumul intégral des mandats, la réforme du financement de la vie politique et la mise en place d’un système de prévention des conflits d’intérêt articulant incompatibilités, contrôles et sanctions. 

Par Jean-Christophe Ménard


En réaction à « l’affaire Cahuzac », un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique ont été présentés en conseil des ministres le 24 avril dernier. Ces textes prévoient notamment de définir la notion de « conflit d’intérêts », de créer une Haute autorité de la transparence de la vie publique chargée du contrôle de la sincérité des déclarations de patrimoine et d’intérêt, ou bien encore de prononcer une peine d’inéligibilité définitive pour les élus et les ministres enfreignant la moralité publique.

Alors que l’exigence de moralisation de la vie publique s’est inscrite au cœur du débat politique, Cartes sur table défend l’idée d’un réformisme de crise en trois actes : l’instauration d’un non-cumul intégral des mandats, la réforme du financement de la vie politique et la mise en place d’un système de prévention des conflits d’intérêt articulant incompatibilités, contrôles et sanctions.


Acte I : Pour le non-cumul intégral des mandats

La rénovation de la vie politique exige l’adoption d’une « grande loi » sur le non-cumul des mandats qui dépasse les propositions, certes intéressantes mais trop convenues, de la Commission Jospin. Car les citoyens sont las. Las d’avoir affaire à une classe politique figée, où la « jeune génération » est incarnée par les « quinqua », où les mandats font l’objet d’une captation par leurs titulaires. Or, les deux projets de loi présentés en Conseil des ministres ne sont pas à la hauteur. Sur le fond, aucune disposition sur le cumul d’un mandat parlementaire avec une activité professionnelle. Sur la forme, une entrée en vigueur beaucoup trop tardive : mars 2017 !

Cartes sur table appelle donc à une loi ambitieuse sur le non-cumul qui s’articule autour de deux objectifs : le renouveau et la transparence. Pour y parvenir, ce sont trois sortes de cumuls que le législateur doit encadrer : le cumul des mandats dans le temps ; le cumul d’un mandat parlementaire et d’une activité professionnelle ; le cumul de deux mandats électifs.

La rénovation de la vie politique suppose d’abord de limiter l’exercice des mandats successifs. A combien ? Deux. Une limitation à deux mandats consécutifs, soit une durée maximale de dix ans pour un député et de douze ans pour un sénateur ou un élu local, est un compromis idéal pour permettre un renouvellement de la classe politique tout en accordant aux élus le délai nécessaire pour agir. Cette limitation, le législateur doit l’inscrire dans les deux projets de loi. Mais le Parlement doit aller plus loin encore en s’attaquant à une autre forme de cumul : l’exercice simultané d’un mandat parlementaire et de certaines activités professionnelles.

La déontologie impose dorénavant de penser le mandat parlementaire comme un mandat exclusif de toute fonction non-élective. L’expérience l’a en effet démontré, la possibilité pour un député ou un sénateur d’exercer, parallèlement à son mandat, les fonctions d’universitaires, d’avocat ou de conseil favorise les conflits d’intérêts et sert les groupes d’influence. La transparence de la vie politique exige de prévenir ces interférences entre les intérêts publics et privés.

Enfin, et sauf à s’enfermer dans une approche théorique et, pour tout dire, déconnectée de la pratique, on comprend mal comment d’éminents universitaires ont pu récemment soutenir que « l’exception française du cumul des mandats » est un « atout pour notre démocratie » et que le non-cumul de deux mandats électifs empêchera les élus locaux d’être représentés au Parlement. C’est oublier que le Sénat continuera d’« assure[r] la représentation des collectivités territoriales » (article 24 de la Constitution), que les projets de loi sur le non-cumul ne prévoient pas d’interdire aux parlementaires l’exercice d’un mandat local « simple » et, surtout, que les fonctions exécutives d’une collectivité locale ou d’un établissement public intercommunal exigent un investissement tel qu’il rend incompatible l’exercice concomitant d’un mandat, tout aussi accaparant, de député ou de sénateur.

L’instauration d’un non-cumul « intégral » des mandats, c’est à cette condition seulement que la prochaine loi sur le non-cumul sera l’une des « grandes lois » du quinquennat. Or, actuellement, elle n’est qu’une réforme a minima.

Acte II : Financement politique, oui à un choc de transparence !

L’absence de la question de la transparence du financement de la vie politique dans le projet de loi est regrettable car ce projet représente une opportunité pour combler les vides de la législation sur le financement de la vie politique. Et ils sont nombreux. L’affaire « Woerth-Bettencourt », l’usage des « micro-partis politiques », les irrégularités lors des primaires internes ne sont que les manifestations d’une insuffisance des textes en vigueur. Cartes sur table appelle donc à un « choc » de transparence et invite le Parlement à intégrer dans le projet de loi de moralisation de la vie publique de nouvelles dispositions sur le financement de la vie politique. Ces dispositions doivent concerner, en priorité, le financement des partis politiques et les ressources financières des parlementaires.

La moralisation de la vie publique exige tout d’abord un encadrement plus strict du financement privé des partis politiques.

Actuellement, pour contourner le plafonnement des dons fixé à 7 500 euros par parti et par personne, il suffit de verser plusieurs dons de 7 500 euros à autant de « micro-partis » qui les reverseront ensuite à un seul et même parti politique. Pour les cotisations, la question ne se pose même pas : la loi ne prévoit aucun plafonnement. Trois mesures s’imposent donc : aligner le régime juridique des cotisations sur celui des dons, interdire à un même donateur de verser dans l’année plus de 7 500 euros à un ou plusieurs partis et, enfin, prohiber les financements entre groupements politiques.

De même, l’encadrement du financement public des partis souffre d’insuffisances. Il est incompréhensible qu’une formation politique soit éligible à l’aide publique en ne présentant qu’un candidat en outre-mer. Quant aux sanctions financières dues au non-respect de la parité, elles s’avèrent trop peu dissuasives. Le projet de loi de moralisation de la vie publique doit y remédier.

Que dire encore de la publication annuelle des comptes des partis politiques au Journal officiel qui est non seulement illisible, mais incomplète. Le siège social du parti, l’identité de ses dirigeants, la dénomination des sociétés dans lesquelles un parti possède une participation minoritaire, de même que les déclarations de rattachement des parlementaires sont autant d’informations que le principe de transparence impose de rendre publiques.

Enfin, et c’est une évidence, sans un budget conséquent, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ne peut contrôler efficacement les comptes de plus de 300 partis politiques.

En outre, le projet de moralisation de la vie publique est une opportunité pour inscrire dans la loi le principe de transparence des ressources financières des parlementaires.

Entre les indemnités « de bases », « de résidence », « de fonctions » ou bien encore les indemnités « représentatives de frais de mandat », le citoyen lambda ne s’y retrouve plus ! Il n’y voit pas plus clair quand on lui parle des « réserves parlementaires » dont l’affectation ne fait l’objet d’aucun encadrement. Que dire également des modalités de recrutement des collaborateurs laissées à la discrétion des parlementaires. Cette opacité ne fait qu’alimenter la défiance des citoyens à l’égard de leurs représentants.

Comment inverser cette tendance ? A travers deux mesures. La première : doter les collaborateurs parlementaires d’un statut général prévoyant que leurs conditions de travail, de rémunération et, surtout, de licenciement relèveront dorénavant des services de l’Assemblée nationale et du Sénat. La seconde mesure : imposer aux députés et aux sénateurs d’affecter leur réserve parlementaire à un projet dont le caractère d’utilité publique fera l’objet d’un contrôle par la Cour des comptes rendu public.

Acte III : Intérêt général, intérêts particuliers : zéro conflit !

La prévention des conflits d’intérêts est sans aucun doute le volet le plus sensible du projet de loi de moralisation de la vie publique. Volet sensible car il révèle les « parts d’ombre » de certains élus, les « parts d’ombre » de certains fonctionnaires et les « parts d’ombre » de certaines professions du secteur privé. Volet sensible certes, mais indispensable. Indispensable car les citoyens ne croient plus en la probité et l’exemplarité de leurs représentants.Et c’est cet impératif de probité et d’exemplarité qui rend nécessaire un nouveau régime d’incompatibilités et un renforcement des mécanismes de contrôle et de sanction.

D’abord, ce sont deux sortes de conflits d’intérêts que la loi de moralisation de la vie publique doit appréhender.

Le premier concerne le cumul des fonctions de membres du gouvernement avec celles de dirigeant d’un parti politique ou d’une association percevant des dons ouvrant droit à déduction fiscale. Actuellement, aucune disposition ne l’interdit. Et ce vide juridique avait permis qu’en 2010, un ministre chargé du budget soit, dans le même temps, trésorier du parti majoritaire. Une loi - constitutionnelle - doit interdire ce type de cumul.

Mais surtout, le degré de défiance des citoyens à l’encontre de leurs dirigeants exige désormais du Parlement qu’il donne « à voir » son indépendance à l’égard des groupes d’intérêts. Cette exigence implique de rendre incompatible l’exercice concomitant d’un mandat parlementaire et d’une profession libérale règlementée. Et si le Parlement retient cette mesure, il devra, selon la même logique, réformer le statut des professeurs d’université dont l’indépendance leur permet d’être tout à la fois enseignant-chercheur, parlementaire et… praticien.

La prévention des conflits d’intérêts suppose encore de créer de nouveaux mécanismes de contrôle et de sanction. Sur ce point, plusieurs pistes doivent être explorées. Pour éviter les « doublons administratifs », le Parlement devra d’abord supprimer la Commission pour la transparence financière de la vie politique et la Commission de déontologie dans la fonction publique pour les intégrer à la future « Haute Autorité de la Déontologie ». Cette nouvelle autorité ne devra pas être qu’une simple chambre d’enregistrement des déclarations de patrimoine et d'intérêts. Un pouvoir d’enquête lui sera reconnu afin d’examiner les antécédents professionnels et privés du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des collaborateurs de cabinets. Le cas échéant, cette autorité pourra même délivrer un avis d’incompatibilité avec l’exercice de fonctions publiques électives et non électives. Elle se chargera encore de contrôler le respect par les membres du Gouvernement d’un délai de viduité dont la durée pourrait être fixée à trois ans.

Enfin, la prévention des conflits d’intérêts implique des sanctions pénales dissuasives. Si la proposition du Chef de l’Etat d’une inéligibilité à vie pour tout élu condamné pour fraude s’avère séduisante, elle soulève cependant le problème de sa constitutionnalité. Une alternative réaliste serait une inéligibilité de dix années. De même, les membres du Gouvernement sont actuellement exclus du champ d’application du délit de prise illégale d’intérêts. Ici encore, le Parlement peut intervenir. En d’autres termes, et comme le soulignait la Commission Sauvé en 2011, le délit de prise illégale d’intérêts ne doit dorénavantplus apparaître, « pour la généralité des acteurs publics, comme une sanction relativement hypothétique ».

La présentation du projet de loi de moralisation de la vie publique en conseil des ministres n’a toutefois constitué qu’une première étape. Lors des débats au Parlement, la majorité devra se montrer unie, et à la hauteur des enjeux.

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Tous les commentaires

Un mesure dans le domaine des rêveries : tout poste électif nécssitant une activité à plein tmps ne comporte aucune indemnisation, aucun salaire . mais tout est fourni "en nature" aux élus, sans qu'ils aient le droit de manipuler aucune somme d'argent. Bureaux, logement, collaborateurs, déplacements, etc...dispensés aux frais d'un budget établi et contrôlé par l'administration, celle-ci devant en rendre compte à un organisme comptable et  judiciaire. En somme, bénévoles pris en charge..

 Côté réalisme, on dirait Gulliver, ou l'abbaye de Thélème....