Montpellier, laboratoire d’une nouvelle gouvernance de métropole?

La métropole de Montpellier cultive l’image d’un territoire jeune, culturel, sportif et innovant. L’innovation s’y dessine aussi dans le domaine politique avec l’expérimentation d’une nouvelle gouvernance, associant hyperpersonnalisation du pouvoir, médiatisation et clientélisme. Une évolution qui inquiète de nombreux élus et interroge le projet de loi « engagement et proximité ».

Un courrier officiel de délation, inédit pour une Métropole

Au cours de la semaine du 18 février 2019, Philippe Saurel, Maire de Montpellier et président de la Métropole, fait distribuer par une agence privée un courrier officiel dans les boites aux lettres des habitants de 9 des 31 communes de la Métropole. Sont ciblées les communes dont les maires venaient de voter contre le budget de la Métropole, lors de la séance du 31 janvier. La missive est inédite. Elle annonce que par leurs votes ces maires refuseraient l’ensemble des services et projets portés par la Métropole dans leurs communes, en citant des programmes de réfection de voirie, mais aussi des actions plus générales : ces maires seraient ainsi « contre l’accessibilité pour les personnes âgées », « contre l’implantation d’entreprises et la création d’emplois », « contre l’environnement, l’agroécologie et la biodiversité », etc.

Cette opération de communication officielle opère par amalgames et ne rend pas compte des arguments exprimés par ces maires en séance du Conseil de Métropole. En France et dans les régimes démocratiques, un vote contre le budget d’une collectivité exprime un désaccord d’orientation politique et non une opposition contre chaque action conduite par celle-ci. C’est un principe qui permet le débat démocratique dans chaque assemblée, sinon le vote même du budget n’a plus de sens politique. Dans le cas de la Métropole de Montpellier, les 9 maires qui n’ont pas voté le budget, ainsi que 12 autres conseillers et 8 abstentions dont 3 maires, ont exprimé des désaccords profonds sur les priorités annoncées et ont critiqué l’absence de concertation sur des projets majeurs. En premier lieu celui d’un nouveau stade de football, que Philippe Saurel s’était engagé à faire voter après une première série d’études de faisabilité, dont les résultats n’ont jamais été rendus publics… Au contraire les maires et conseillers métropolitains avaient appris par la presse que la première pierre de ce stade devait être posée le 7 juin, à l’occasion de la coupe du monde de football féminin… Une pierre qui n’a finalement pas été posée, car entre-temps l’implantation prévue s’est avérée trop proche de l’aéroport pour permettre un programme immobilier qui doit accompagner et rentabiliser la construction du stade…

Une surenchère populiste et judiciaire dans une métropole en éclatement

Mais l’affaire de ce courrier ne s’arrête pas là. Pour essayer de le justifier, Philippe Saurel déclare ensuite sur France3 le 26 février que les maires « qui aujourd'hui se révoltent, sont ceux qui ne sont plus vice-présidents et ont perdu tous les mois un salaire (…). Ce sont ceux qui se font élire en tapant sur Montpellier, maintenant ils ne taperont plus sur Montpellier ».  Ces propos rappellent qu’en juin 2017 le Président de la Métropole avait fait exclure de leur vice-présidence les maires refusant de rejoindre le groupe « La république en Marche et apparentés » qu’il venait de créer, et jamais reconnu ensuite par LREM (voir sur ce point l’article d’Elsa Sabado dans Médiapart du 27 juillet 2017). En prêtant aux maires une motivation vénale à leur vote, Philippe Saurel tient des propos dégradants et renforce les critiques du « tous pourris » adressées à la classe politique ; en inventant des agressions de ces maires contre la ville de Montpellier, alors que ceux-ci avaient pleinement collaboré pendant 3 ans à la gouvernance de la Métropole, il attise les conflits et divisions et exerce une forme d’intimidation très inquiétante.

Mais cette vindicte présidentielle contre des maires contestataires s’est amplifiée avec la sortie du numéro de mars 2019 de MMMag, le mensuel officiel de la Métropole tiré à 250 000 exemplaires. Comme le relève Midi-Libre, sept pages sont dédiées à fustiger les 9 maires en reprenant, comme dans le courrier initial, les opérations de la métropole que ceux-ci refuseraient de soutenir sur leur commune. Jamais dans l’histoire politique française récente un tel acharnement contre une opposition politique (couvrant ici l’ensemble des sensibilités politiques depuis Les Républicains jusqu’à la France Insoumise) ne s’est affichée de manière aussi forte et caricaturale dans le journal d’une intercommunalité, dont l’objet est pourtant… « la coopération intercommunale ». A la figure d’un président de Métropole recherchant le consensus territorial, se substitue celle d’un autocrate gouvernant en attisant les conflits. La réponse des Maires et conseillers métropolitains attaqués ne s’est pas fait attendre : ceux-ci ont porté plainte le 6 avril contre Philippe Saurel pour diffamation (les déclarations sur France3) et pour détournement de fond public et prise illégale d'intérêt (l’affaire du courrier). Philippe Saurel a déposé plainte en retour pour dénonciation calomnieuse… Un niveau d’éclatement et de conflit inégalé dans une Métropole.

L’affirmation d’un régime autocratique et médiatique

Cet épisode du « courrier aux communes récalcitrantes » et sa judiciarisation sont révélateurs d’une gouvernance autocratique et médiatique qui se construit à l’échelle d’une Métropole. Cette gouvernance reprend des principes déjà insufflés par l’ancien maire Georges Frêche, mais qui sont aujourd’hui exacerbés par Philippe Saurel, et trouvent un écho favorable dans le cadre institutionnel encore tout jeune des Métropoles.  

L’hyperpersonnalisation et l’hypermédiatisation du pouvoir sautent aux yeux de tout nouvel arrivant ou observateur. Maire de Montpellier et Président de sa Métropole, Philippe Saurel affiche son nom et ses photos sur tous les documents, affiches, cartes d’accès, promotions culturelles, annonces économiques… Le numéro de juillet-août 2019 de MMMag est caricatural, avec la photo du Président exposée à huit reprises… contre une seule photo laissée en 46 pages à l’un des vice-Présidents pour un dossier culturel !  Ce narcissisme médiatique, sans doute unique en France, est renforcée par un usage invétéré des réseaux sociaux qu’activent le Maire, ses partisans et membres de son cabinet. Un cabinet mixte, Mairie et Métropole, qui contrôle toutes les décisions et est tourné vers la communication et la gestion de « coups politiques ». De fait, le moteur de l’action politique de la Métropole semble être d‘entretenir un flux permanent d’actions médiatiques réactives, construites autour de la personnalité de Phiippe Saurel et contre des « adversaires politiques ». Celui-ci assume cette ligne en déclarant « être en campagne même quand il dort » (Midi-Libre du 7 janvier 2019) et en réussissant l’exploit d’être en conflit permanent avec la Région, le Département, de nombreux maires, des députés (y compris Coralie Dubost et Patrick Vignal tous deux LREM) et des représentants de l’Etat.

Cette hyperpersonnalisation médiatique se traduit dans l’exercice même du pouvoir, de plus en plus autocratique. Les décisions portées par le Président ne sont plus réellement débattues à l’échelle de la métropole, et ses coups de cœur ou coups de colère s’expriment directement dans l’espace politique. Durant les trois premières années du mandat, une concertation avait pourtant été instaurée avec la « conférence des maires », mais ce sont maintenant les « décisions du Président » qui s’imposent, relayées par son cabinet et un flux quasi journalier de conférences de presse. La décision de construire un nouveau stade de football l’illustre parfaitement, tout comme celle récente de réaliser en urgence une route sur la commune de Lattes, sans concertation avec son maire, l’un des nouveaux opposants à Saurel. La gestion du conseil de Métropole du 23 juillet 2019 est aussi sidérante sur ce plan (voir l’archive video sur le site de la Métropole). Le Président s’y amuse des invectives et propos agressifs de ses partisans et coupe la parole à ses opposants, conduisant au départ en pleine séance de nombreux maires et conseillers ! Dans ses interventions, Saurel exprime sans complexe son plaisir pour le jeu politique et le pouvoir, savoir « garder les cartes en main » en faisant bouger sans cesse son exécutif. Dernier épisode au niveau de la ville de Montpellier, un sixième remaniement entériné le 14 mai, évinçant deux adjoints pourtant reconnus pour leurs compétences. Une sorte de « Vaudeville municipal » comme le signale un des opposants socialistes, Michaël Delafosse. Une répétition du remaniement tumultueux qui avait écarté en 2017 des vice-présidents dont les compétences et actions étaient pourtant largement reconnues, mais qui lui paraissaient sans doute gênants.

Clientélisme et affairisme aux visages multiples

Autre composante du pouvoir, le clientélisme. A Montpellier, Saurel en renouvelle les différentes dimensions, cherchant à accorder des faveurs aux catégories d’acteurs dont le soutien est nécessaire à son maintien au pouvoir : en premier lieu, des maires et conseillers métropolitains sont maintenus dans son groupe en jouant sur les postes de vice-présidence, les indemnités, ou surtout les avantages financiers attendus pour chaque commune. C’est ce que rappelait implicitement le courrier adressé en février aux habitants des communes « récalcitrantes », une menace adressée indirectement aux autres maires dont certains partageaient en off les critiques des opposants...  Les médias locaux sont aussi objet d’attentions particulières, en particulier la Gazette de Montpellier dont la viabilité économique dépend directement des annonces et numéros spéciaux financés par la ville et la métropole de Montpellier. Les formes d’influence médiatiques sont maintenant plus diversifiées en jouant sur les sites d’information qui s’affichent à l’échelle de la métropole, même si un journal comme « le d’Oc » maintient une ligne critique…  Les milieux économiques sont bien sûr également ciblés, en particulier dans la perspective de la poursuite de grands travaux sur le quartier Cambacéres à proximité de la « gare fantôme » TGV ou au stade de football.

Par contre, une forme plus originale de l’exercice du clientélisme s’appuie sur la multiplication de rencontres « sur le terrain » et réunions de quartier avec les habitants. Ces réunions, réservées à la ville de Montpellier, permettent à Philippe Saurel de rester informé de préoccupations locales et surtout d’accorder des promesses ou des réponses directes et médiatisées à des demandes exprimées. Mais ce qui est présenté comme un exercice de « démocratie participative » reste très contrôlé, inscrit dans une stratégie de communication et n’ouvre pas les débats, perpétuant la primauté d’un rapport direct et personnalisé entre une partie de la population et son Maire… Enfin le clientélisme régit aussi les relations internes aux services de la Mairie et de la métropole. Au-delà de relations privilégiées avec le cercle restreint de son cabinet, c’est l’établissement de relations directes et la menace d’une mise à l’écart qui crée des dépendances. Le Turn over important dans les services (Cabinet, communication, protocole, développement économique…) est là pour le rappeler… Ces différentes dimensions du clientélisme sont bien sûr présentes dans d’autres intercommunalités, en particulier au sud de la France, mais à Montpellier elles se renouvellent et s’organisent au service d’un pouvoir autocratique.

Une gouvernance qui reste fragile

Pour autant cette gouvernance apparaît relativement fragile, plus que celle que pratiquait Georges Frêche, dans un contexte il est vrai plus favorable qu’aujourd’hui en termes de budget et perspectives de développement.

La fuite en avant dans une gestion réactive et médiatique masque tout d’abord un manque de vision à long terme sur le territoire, avec un retard important pris sur les grands chantiers d’aménagement et de transport. Le jeu politique et l’organisation de coups politiques, y compris la construction d’une « liste Saurel » aux dernières élections régionales (5%), prend en effet du temps, mobilise des ressources. C’est un des points de la critique des maires qui ont voté contre le budget 2018. La Métropole fait face à des embouteillages croissants, alors qu’aucun projet majeur n’a réellement avancé pour les résoudre (ligne 5 tramway, pistes cyclable, contournements…), même si les promesses sont réactivées à grand renfort de communication six mois avant les élections municipales. Plus grave, des opportunités de financement ne sont pas saisies : en 2018 par exemple Montpellier n’a pas répondu à l’appel « promotion touristique des grands sites d’Occitanie », en 2019 à ceux des « fonds mobilités actives » du ministère de l’environnement, ou de « revitalisation des commerces » visant à compenser les pertes induites par les manifestations des gilets jaunes.

Autre faiblesse, le principe de gouvernement par clivage et réorganisation des positions dans les exécutifs et services, s’il permet de « contrôler » un jeu politique à court terme, laisse des traces et s’avère néfaste à long terme. Ralentissement dans les dossiers, démotivation, développement de critiques de plus en plus fortes. Le conflit nuit aussi aux affaires amenant des réactions moins favorables des milieux économiques, tentés de se tourner vers Mohed Altrad, l’homme d’affaire propriétaire de l’équipe de rugby. Foot contre Rugby les futures élections se feront aussi peut être sur le terrain sportif !

Cette gouvernance génère aussi des tensions vives au sein des services de la métropole, dont les agents sont conscients des dérives autoritaires et dysfonctionnements, et sensibles à la dégradation de l’image de la collectivité. Les burn out, arrêts maladie ou demandes de mutation se multiplient, renforçant le turn over du personnel qui contribue certes à affirmer le jeu du pouvoir à court terme, mais fragilise le pilotage de projets à long terme. Les critiques fortes de Romain Subirats, ancien conseiller de Saurel, et possible candidat à la mairie dans la mouvance LERM, vont dans ce sens.

Enfin, au plan politique les soutiens des habitants semblent malgré tout limités. Certes un sondage « sorti du chapeau cet été » accorde un satisfecit de la part des deux tiers de la population de la ville de Montpellier, mais les scores des candidats « sauréliens » aux élections intermédiaires ont été médiocres, en particulier aux législatives, où la candidate dont Saurel était suppléant s’est fait battre sur la circonscription du centre de Montpellier, par Muriel Ressiguier de la France Insoumise. Une bonne partie du monde associatif, qui avait joué un rôle clé dans l’élection hors parti de Saurel en 2014, s’est aussi détournée de lui, tout comme les milieux intellectuels influents sur Montpellier. La nouvelle campagne de communication ciblée sur l’écologie, le vélo, l’urgence climatique ou l’agroécologie, fait sourire de nombreux responsables associatifs, qui n’oublient pas les coups portés encore récemment (par exemple contre le mouvement alternatiba en 2018) ou qui sont simplement offusqués par les pratiques autocratiques et la gestion conflictuelle de la Métropole.

Une expérience qui questionne la législation des métropoles

Ces dérives Montpelliéraines posent un problème de portée nationale sur la gouvernance des Métropoles et font écho aux débats parlementaires à venir sur le projet de loi « engagement dans la vie locale et proximité de l’action publique », présenté le 17 juillet 2019 en Conseil des ministres.

Ces dérives révèlent en effet les failles d’un cadre législatif qui permet à un président de Métropole de rompre avec l’esprit de coopération intercommunale et d’équilibre territorial, affiché jusque-là dans les objectifs des législateurs des lois Maptam (2014) et NOTRe (2015). Comme le rappelle le numéro de la revue internationale des sciences administratives consacré aux intercommunalités (2018), une « bonne gouvernance de Métropole » doit être capable de coordonner le rassemblement d’intérêts divergents et de favoriser la prise de décision, de maintenir un consensus dans le temps et s’assurer du soutien des communes et citoyens sur la durée.  Plusieurs modèles de gouvernance de métropoles sont certes aujourd’hui en débat : « coopérative de communes » initialement garante d’un équilibre territorial ; « Métropole parlementaire » exprimant plus directement les intérêts des citoyens depuis l’élection directe des conseillers lors des dernières municipales ; « Métropole firme responsable » avant tout gouvernée par une ingénierie territoriale et des services engagés dans le développement durable…  Comment assurer un équilibre entre les communes, les élus, les citoyens, les services territoriaux, les intérêts économiques ?

Le projet de loi « engagement et proximité » propose ainsi de « remettre les maires au cœur de l’intercommunalité », imposant par exemple qu’un « pacte de gouvernance » devra être mis à l’ordre du jour du conseil métropolitain et qu’un « conseil des maires » devienne obligatoire. Ces dispositions ont déjà été expérimentées à Montpellier dès 2014, mais elles ont été depuis 2017 réduites à des instances formelles, vidées de sens et de débats, autorisant qu’un Président finisse par imposer une gouvernance autoritaire. Des amendements au texte législatif pourront intégrer des garde-fous, garantissant par exemple l’expression des maires même s’ils sont minoritaires, leur redonnant des compétences ou interdisant le cumul Maire de la ville principale et Président de la Métropole. Mais, comme le souligne l’Assemblée des communautés de France (AdCF), le risque est fort de voir l’examen parlementaire du projet de loi « marqué par des amendements dans tous les sens », engendrant un « contexte instable » à quelques mois des élections municipales et intercommunales. Pour certains, un encadrement législatif excessif, visant par exemple à limiter les dérives autoritaires d’un président, risquerait aussi de brider « l’intelligence territoriale », qui relève plus d’un engagement volontaire local, que de simples obligations légales. Une bonne gouvernance repose en effet aussi sur une éthique et pratique bienveillantes, parfois fragiles comme le montre l’exemple Montpelliérain. Le modèle de gouvernance des métropoles est donc en débat et en construction, mais les dérives autoritaires de Montpellier, suivies de près par l’Elysée, montrent en tout cas un exemple qu’il ne faut pas suivre. La gouvernance de la Métropole de Montpellier est certes plombée par le mandat en cours de Philippe Saurel, mais celui-ci aura au moins eu le mérite de contribuer aux débats sur l’évolution de la législation des collectivités locales.

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