La réforme du RSA proposée par le Président de la République : une opportunité

A la faveur de la conférence nationale des territoires qui s’est tenue le 17 juillet dernier au Sénat, Emmanuel Macron a appelé de ses vœux une réforme profonde du dispositif le plus emblématique de notre politique de lutte contre la pauvreté, le RSA.

Le fonctionnement actuel décentralisé au niveau des départements n’apporte effectivement pas satisfaction. Le président a donc présenté la réflexion à mener en ces termes : soit nous persévérons dans une organisation décentralisée, mais en renforçant les mécanismes de péréquation (en particulier à l’égard des départements qui cumulent faibles ressources et nombre élevé de bénéficiaires du RSA), soit nous nous orientons vers une recentralisation de son financement par l’Etat, en inscrivant le RSA dans le continuum des politiques d'emploi. Possibilité est ensuite donnée de conventionner avec des régions qui souhaiteraient avoir cette politique d'emploi.

Cette mise en cohérence des politiques d’emploi et du dispositif de lutte contre la pauvreté proposée par le Président de la République mérite d’être soutenue.

Les Départements devraient s’en saisir avec une double exigence : revenir au sens initial de la mesure et en renforcer l’efficience.

1. Revenir au sens initial :

A quel droit répond le RSA ? Il est indispensable d’en rappeler l’histoire. Tout a commencé avec la création du RMI, le 1^er décembre 1988 : cette date représente une avancée clé dans l’histoire sociale de notre pays. Chacun garde en mémoire ces mots de l’article 1^er de la Loi numéro 88–1088 qui porte sa création. Ils expriment tout le progrès dont elle est porteuse :

«Toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. L'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté constitue un impératif national». Ainsi, ce texte législatif consacre un double droit constitutionnel inscrit dans le préambule de 1946, à savoir :

• « chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi »
• «  chacun a le droit d’obtenir des moyens convenables d’existence. »

Ce texte proposé par Michel Rocard est historique : il est d’ailleurs adopté à l’unanimité par l’Assemblée Nationale. Il faut se rappeler le contexte social du moment : 2 500 000 chômeurs restent non indemnisés, 400 000 personnes n’ont pas de couverture sociale et 200 000 sont sans abri. Depuis, droit à des ressources minimales et droit à l’insertion sont indissolublement liés. En d’autres termes, chacun a droit à sa place dans la vie de la cité.

Durant les 15 premières années de son existence, ce texte de loi n’a connu que peu de changements ou de modifications : véritable instrument de lutte contre la pauvreté, il a incontestablement permis à beaucoup de nos concitoyens de vivre dans la dignité.

L’Etat s’occupait du R, c’est-à-dire du revenu minimum, les départements du I, c’est-à-dire de l’insertion.

Le 1^er janvier 2004 la mesure connaît un bouleversement important : la loi transfère désormais la responsabilité intégrale du dispositif RMI aux départements dans le cadre de l’acte II de la décentralisation. Force est de reconnaître, avec le recul, que cette étape ne lui a pas été favorable.

Pourtant, à l’époque, « jeune » Président de mon département, j’approuvais cette réforme, considérant que sa double responsabilité, financière et opérationnelle (sur le champ de l’insertion), allait permettre de renforcer son efficience parce qu’au plus près du réel. Ces promesses, globalement, n’ont pas été tenues. D’ailleurs, la prolifération législative et réglementaire permanente qui a suivi est un signe et, en tous cas, elle n’a pas permis de faire vivre équitablement et efficacement ce dispositif RMI devenu RSA.

L’organisation actuelle doit être abolie. 3 raisons au moins le justifient :

• Elle est opaque pour les bénéficiaires : le RSA leur est versé par la Caisse d’Allocations Familiales alors que le suivi doit être assuré par le Département en lien avec le Service Public de l’Emploi ! Comment comprendre ? Quel lien entre cette prestation CAF et l’insertion professionnelle. La lecture n’est pas spontanée…pour les intéressés.
• Elle creuse les inégalités territoriales : toutes les tentatives visant à mettre en place des systèmes de péréquation « verticaux ou horizontaux » n’ont pas permis d’apporter les corrections nécessaires. La raison en est simple : les territoires les plus fragiles sur le plan social sont ceux dont les dépenses s’accroissent le plus alors que dans le même temps la richesse collective est de moins en moins au rendez-vous. Au delà, et surtout, ce système est en rupture par rapport aux fondements du système de solidarité à la française, initié par le Conseil National de la Résistance : cette solidarité pour être juste et effective ne peut qu’être nationale.
• Elle ne dispose pas de leviers structurels lui permettant d’agir de manière optimale : le RSA est d’abord un droit à l’insertion sociale et professionnelle. Ces deux dimensions sont indissolublement liées et se construisent ensemble. C’est pourquoi, représentant les départements au Conseil d’Administration de Pôle Emploi, en 2013, j’avais préconisé un « accompagnement global » des allocataires du RSA visant à permettre l’effectivité de cette insertion dans ses différents aspects (santé, logement, ressources…) : c’est ainsi que « Pôle Emploi » et les services sociaux de nombreux départements ont su mettre en commun et en complémentarité leurs métiers au bénéfice du demandeur d’emploi quel que soit son statut (RSA ou non). Cette approche constitue désormais une « offre de service » dans la panoplie des outils mis en œuvre par Pôle Emploi et a permis de nombreuses avancées significatives. C’est au moins l’un des acquis du système actuel. Il faudra savoir le valoriser dans toute recherche de réforme. Pour autant, reconnaissons-le, « structurellement » le RSA ne relève peut-être pas de l’échelle territoriale la plus pertinente. Malgré les dispositions prises le département n’est pas naturellement relié à « l’économie et à l’emploi » surtout depuis que la loi NOTRe l’a recentré sur ses compétences obligatoires.

1. Renforcer l’efficience :

La préconisation émise par Emmanuel Macron mérite d’être soutenue car elle est de nature, me semble-t-il, à permettre de renouer avec la cohérence et l’efficacité sous certaines conditions.

La mise en place annoncée d’un système de couverture chômage universel représente non seulement une opportunité de premier plan mais une nécessité. Dans ces conditions, « Pôle-Emploi » deviendrait, en lien avec la Région, le Service Public privilégié. Quelle place prendra le RSA dans cet ensemble ? Si le droit à l’insertion professionnelle doit être garanti chaque fois que possible, comment accompagner ceux qui se trouvent durablement dans l’incapacité de travailler ? Voilà quelques unes des questions qui seront à régler dans ce cadre, et la liste n’est pas exhaustive. Mais une certitude émerge : s’il est nécessaire de « nationaliser » le RSA et de le resituer dans une logique emploi, l’action sociale garde toute sa place dans les processus d’insertion. Dans ce cadre, le rôle des départements est central. C’est pourquoi Pôle Emploi doit pouvoir trouver les appuis nécessaires. Dans la mise en place d’une nouvelle organisation, plus juste et plus efficiente « l’accompagnement global » de la personne reste une nécessité, il doit être considéré comme une des conditions de la réussite et permettre ainsi de répondre à la seule question qui vaille : «comment garantir à chacun de nos concitoyens les droits fondamentaux d’existence et d’insertion ? »

Le RSA doit relever de la solidarité nationale et ne plus être laissé à la seule charge des départements. En outre, si on considère que ce n’est pas seulement un revenu minimum mais bien un outil de retour à l’emploi, alors le Président de la République a raison : il appartient à l’Etat de prendre en charge l’ensemble de la chaine de l’emploi. Il serait ensuite pertinent de travailler avec les régions s’agissant de la formation et des départements concernant , le cas échéant, l’accompagnement social ;

                                                          Claude JEANNEROT

                                                         Représentant du Gouvernement à l’Organisation Internationale du Travail

                                                          Ancien Sénateur et Président du DOUBS,