Pour la CPI, 2025 aura été l’année des sanctions américaines. Ces sanctions ont pris corps dès le 6 février avec la signature du décret exécutif 14203 « Imposing Sanctions on the International Criminal Court ». Ce décret plaçait le Procureur Karim Khan en tête d’une liste rallongée depuis en juin, août et décembre 2025.
On se souvient qu’en 2020, déjà, la précédente Procureure Fatou Bensouda (Gambie) et des fonctionnaires de son Bureau avaient connu le même sort. Cette fois-ci, sont visés le Procureur actuel, Karim Khan (Royaume-Uni), ses deux adjoints, Nazhat Shameem Khan (Fidji) et Mame Mandiaye Niang (Sénégal) et huit des Honorables Juges de la Cour – sa Vice-Présidente Reine Alapini-Gansou (Bénin) et les juges Solomy Balungi Bossa (Ouganda), Luz del Carmen Ibáñez Carranza (Pérou), Kimberly Prost (Canada), Gocha Lordkipanidze (Georgie), Erdenebalsuren Damdin (Mongolie), Nicolas Guillou (France) et Beti Hohler (Slovénie). Le motif ? Avoir accompli le mandat judiciaire qui leur a été confié par les 125 États Parties au Statut de la Cour, celui de poursuivre les personnes suspectées d’avoir commis des crimes internationaux. On ne saurait mesurer la pleine irrationalité de la situation sans ajouter qu’aucune des personnes soupçonnées en vue de la poursuite desquelles ces huit Juges et trois Procureurs ont accompli leur mandat, n’est en revanche placée sous sanctions.
Les juges sanctionnés, les suspects épargnés. Cette inversion des rôles est tellement contre-intuitive que la première réaction à son annonce est la stupeur. L’esprit humain connaît des mécanismes de résilience qui permettent généralement de dépasser ce stade et de se remettre à fonctionner pour rechercher explications et solutions, avec si nécessaire un renfort d’adrénaline. La stupeur est en revanche beaucoup plus difficile à surmonter dans le cas d’une organisation dépourvue de ce ressort salutaire. À la stupeur individuelle de ses membres vient s’ajouter la stupeur administrative de l’institution, l’incompréhension non seulement de comment la situation a pu advenir, de la nature exacte de la menace, mais aussi, et surtout des stratégies pour la résoudre.
De fait, les réactions officielles de la Cour déplorent ces sanctions – communiqués de presse des 5 juin 2025, 20 août 2025 et 18 décembre 2025 - et les dénoncent pour ce qu’elles sont, à savoir des atteintes flagrantes à l’indépendance d’une institution judiciaire impartiale. Mais aucune mesure, ni stratégie en vue d’y mettre un terme n’est annoncée. Les huit juges et les trois Procureurs paraissent bien seuls pour faire face aux sanctions qui leurs sont imposées, alors que la Cour elle-même paraît prostrée dans la crainte que les sanctions ne se contentent pas seulement de frapper des individus, mais soient élargies à l’institution toute entière.
La première stupeur est légitime, inévitable. Mais près d’un an après l’annonce des premières sanctions, elle devient un handicap. La CPI n’a-t-elle pour seule défense que la prostration, dans l’espoir que l’institution elle-même demeure épargnée ? Ne serait-il pas urgent d’agir au contraire avant qu’elle soit elle-aussi sanctionnée ? Et les individus impactés dans tout ça ? Les huit Juges et les trois Procureurs, que deviennent-ils ? Que fait-on pour eux ? Leur détermination individuelle exemplaire à accomplir leur mandat coûte que coûte doit-elle demeurer le seul rempart de l’indépendance de la Cour ?
Préserver l’institution
Quelle est la matérialité du risque que la Cour soit elle-même impactée en tant qu’institution, et non plus seulement des individus ? S’agit-il juste d’un phantasme ? Ou le risque est-il réel ? La meilleure façon d’y répondre est sans doute de lire le décret-exécutif du 6 février 2025 pour vérifier ce qu’il permet. Sa lecture révèle qu’il ne vise que des personnes, individus ou entités, qui assistent la CPI, pas la CPI elle-même. La CPI elle-même en tant qu’institution n’est pas, au moins pour l’instant, visée par le décret.
Peut-elle l’être ? Le décret apporte encore des éléments de réponse à cette question. Il énonce que les États-Unis ne sont pas Parties au Statut de Rome et n’ont pas reconnu la Cour. Dans le formalisme des relations internationales, cela signifie que la CPI n’a pas d’existence légale aux États-Unis. Comment sanctionner une chose qui n’existe pas ? Il faudra pour cela préalablement reconnaître son existence légale. Un pas que le décret ne paraît pas, pour le moment, envisager. Ceci explique qu’en 2020 comme en 2025, ce ne soit que des individus qui sont placés sous sanctions, pas la CPI.
Attention. Ça ne veut pas dire que la CPI ne puisse pas elle-même être un jour visée. Le risque persiste. Le désir de ne pas reconnaître formellement la CPI en tant que sujet de droit international pourrait à terme s’avérer moins fort que la détermination à mettre fin à ses actions. Il faudrait sans doute pour cela passer un nouveau décret visant la CPI directement, et reconnaissant formellement son existence au passage. Nous n’en sommes pas encore là. Ce qui veut dire qu’il est encore temps d’agir pour l’éviter.
Légalité des sanctions en tant que contre-mesures
Les sanctions ne sont pas nouvelles en droit international. Il s’agit d’un mécanisme connu de réaction à la violation de la norme internationale, généralement désigné sous le titre de contre-mesures. Leur emploi est codifié. Le droit international prévoit un nombre de conditions procédurales et de fond pour qu’un acte soit admissible en tant que contre-mesures légales : notamment, (i) il doit être pris en réponse à un acte illicite antérieur commis par un autre sujet de droit international, État ou organisation, à l’encontre de l’État qui prend les contre-mesures ; (ii) l’État qui prend les contre-mesures doit avoir préalablement demandé au sujet de droit international auteur des actes jugés illicites d’y mettre un terme et/ou de les réparer; (iii) les contre-mesures doivent être proportionnées par rapport au préjudice allégué par l’État qui les prend (voir l’affaire concernant l’accord relatif aux services aériens du 27 mars 1946 entre les États-Unis d’Amérique et la France, 9 décembre 1978). Autrement dit, les sanctions américaines contre la CPI constituent des contre-mesures prises par un État, les États-Unis, à l’encontre d’un autre sujet de droit international, la CPI, qui se traduisent par les mesures prises à l’encontre d’individus ciblés pour avoir soutenu ses activités qualifiées d’illicites, les juges et les procureurs.
En tant que mesures régies par le droit international, les sanctions américaines sont susceptibles d’être soumises à un contrôle de leur légalité. Les États Parties au Statut de la CPI, en particulier ceux dont les individus visés ont la nationalité, seraient fondés à soumettre ces mesures au contrôle de légalité de la juridiction internationale compétente en la matière, à savoir la Cour Internationale de Justice (« CIJ »). Auraient notamment intérêt pour agir, individuellement ou collectivement : (a) les États de nationalité des individus visés ; (b) les Pays-Bas, en tant qu’État-hôte principalement impacté sur son territoire ; et/ou (c) n’importe quel État Partie au Statut de la Cour soucieux de protéger l’indépendance de la CPI. Plusieurs questions pourraient être posées dans le cadre d’un tel contrôle de légalité, en particulier : (i) les sanctions répondent-elles à une violation du droit international par la CPI ? (ii) les États-Unis ont-ils essayé de mettre un terme à l’action de la CPI avant d’avoir recours aux sanctions ? (iii) les sanctions sont-elles proportionnelles ? …
La CIJ pourrait-elle exercer sa compétence si elle était saisie de la question du contrôle de la légalité des sanctions contre la CPI ? Cela dépendra sans doute des modalités de sa saisine.
S’agissant d’une procédure contentieuse, la CIJ devra être saisie par un État. La CPI n’a pas le pouvoir de saisir la CIJ. La saisine étant dirigée à l’encontre des sanctions américaines, elle devra reposer sur un titre donnant compétence à la CIJ pour appeler les États-Unis à répondre en tant que Partie au litige. Les États-Unis ont retiré leur clause d’acceptation de la compétence de la CIJ.
Il conviendra donc de la saisir sur un autre fondement, tel que les clauses compromissoires lui donnant compétence. De telles clauses compromissoires sont incluses dans quantité de traités ratifiés par les États-Unis, comme par exemple la Convention de 1973 sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, ou les traités bilatéraux relatifs à l’amitié, au commerce et à la navigation entre les États-Unis et quantité d’autres États, dont les Pays-Bas, la France, le Royaume-Uni, et d’autres États Parties tels que l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Grèce, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, le Portugal ou la Suède. N’importe lequel de ces États ou, mieux encore, tous ensemble collectivement, pourraient saisir la CIJ des conséquences des sanctions contre la CPI sur l’application de ces traités, sans que les États-Unis puissent s’y soustraire.
Une telle saisine ne mettrait sans doute pas fin, à elle seule, aux sanctions. Néanmoins, l’examen de la CIJ permettrait de confirmer si, oui ou non, la CPI a violé le droit international et d’entendre au passage le détail des accusations américaines à son encontre. Au cas où la CIJ conclurait que la CPI a violé le droit international dans sa gestion des poursuites judiciaires en relation avec la Situation en Palestine, il ne fait guère de doute que l’Article 21 de son Statut l’obligerait à rectifier son action.
Dans le cas contraire, où la CIJ conclurait que la CPI n’a commis aucune violation, l’illégalité des sanctions américaines mettrait sans doute un coup d’arrêt sensible à leur mise en œuvre. Que les États-Unis les retirent ou non, la situation personnelle des personnes visées, à commencer par les huit juges et les trois Procureurs, s’en verrait sans doute sensiblement améliorée et la menace de nouvelles sanctions s’éloignerait.
Les sanctions ne sont pas tout
Comme indiqué plus haut, l’une des conditions du recours aux contre-mesures est d’avoir préalablement essayé de résoudre le différend avec la partie adverse par d’autres moyens, notamment en lui demandant de mettre fin à l’action considérée comme illicite. Ce qui frappe avec les présentes sanctions, c’est que 17 jours à peine séparent l’entrée en fonction du 47ème Président des États-Unis, le 20 janvier 2025, de sa signature du décret-exécutif du 6 février 2025. Qu’ont fait les États-Unis entre temps pour que la CPI mette fin à ses activités jugées illicites à l’encontre des États-Unis et/ou de ses alliés ? Rien. Qu’auraient-ils pu faire ?
Seuls et sans reconnaître formellement la CPI, sans doute pas grand-chose. Mais le siège de membre permanent des États-Unis au Conseil de Sécurité des Nations Unies leur confère un moyen puissant, non pas de mettre un terme, mais en tout cas de freiner les ambitions de la Cour à l’égard de leurs intérêts et de ceux de leurs alliés.
En vertu de l’Article 16 du Statut de la CPI – Sursis à enquêter ou à poursuivre, « aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions ».
Les États-Unis, de même que n’importe quel État membre permanent ou non-permanent du Conseil de Sécurité, ont donc la possibilité d’activer l’Article 16 du Statut de la CPI pour lui demander de suspendre pour une durée renouvelable de 12 mois ses activités en relation avec une Situation relevant du Chapitre VII. Et la CPI n’aurait alors d’autre choix, en vertu de l’Article 16 de son Statut, que de déférer à cette demande, en remettant ses enquêtes et poursuites à plus tard. Cette interruption n’empêche pas la poursuite de la collecte d’informations sur la commission de crimes et l’identification des suspects dans le cadre des examens préliminaires (Y.M. Brunger, CLICC – Article 16), qui pourront être utilisées une fois le sursis passé.
Rappelons que l’Article 16 a déjà été utilisé à deux reprises par le Conseil de Sécurité dans ses Résolutions 1422 (2002) et 1487 (2003). Ces deux résolutions avaient été adoptées à l’initiative des États-Unis, sans que cela les oblige à reconnaître la CPI officiellement puisqu’ils agissaient dans le cadre multilatéral du Conseil de Sécurité. La légalité des Résolutions 1422 et 1487 avait posé, à l’époque, question, puisqu’elles avaient été adoptées en dehors du cadre de l’application du Chapitre VII de la Charte, c’est-à-dire en l’absence d’une menace ou d’une violation de la paix ou d’un acte d’agression. Mais la Situation en Palestine, au moins depuis l’adoption de la Résolution 2803 du Conseil de Sécurité, le 17 novembre 2025, a clairement été reconnue comme s’inscrivant dans le champ d’application du Chapitre VII. Les conditions pour l’activation de l’Article 16 du Statut de la CPI à l’égard de cette Situation sont donc remplies.
Quels seraient les effets d’une résolution du Conseil de sécurité demandant à la CPI de suspendre ses enquêtes et poursuites dans la Situation en Palestine ? Les effets seraient multiples. Pour une période de 12 mois renouvelable, jusqu’à, par exemple, révocation du décret-exécutif du 6 février 2025 par le 47ème Président des États-Unis ou par l’un de ses successeurs, la CPI suspendrait les enquêtes et les poursuites. Cette suspension mettrait fin à l’activité prétendument illicite – sous réserve d’un contrôle de légalité de la CIJ concluant que les actions de la CPI sont licites -, et donc au motif des sanctions.
Sans plus de motif, les sanctions devraient prendre fin, soulageant donc les individus visés et leur permettant de continuer leur mandat judiciaire sans plus avoir à en subir de conséquences dans leur vie privée. Il ne s’agirait en rien d’une renonciation de la CPI à exercer son mandat de façon indépendante, mais une suspension de son action prévue par son Statut afin de permettre un retour à la paix ou au moins à des conditions plus propices à la marche de la justice dans la Situation. L’activation de l’Article 16 retardera l’œuvre de justice dans la Situation en Palestine, mais ce retard permettra d’éviter le risque encore plus grand que la Cour soit contrainte de mettre un terme à ses activités dans cette Situation, voire qu’elle cesse purement et simplement de fonctionner, comme certains semblent le souhaiter. Cette suspension temporaire est de nature à permettre d’attendre que des conditions plus favorables au travail indépendant de la CPI reviennent.
Les solutions existent. La CPI, seule, ne peut agir, à moins de renoncer à exercer son mandat. Cela doit être à tout prix évité pour sauvegarder l’ambition d’une justice pénale internationale indépendante. Mais les États Parties, en premier lieu ceux de nationalité des personnes sanctionnées et/ou membres du Conseil de Sécurité, disposent des moyens d’agir, individuellement ou collectivement, devant la CIJ et/ou devant le Conseil de Sécurité, pour mettre un terme aux sanctions américaines et rendre à la Cour, et en premier lieu aux individus visés, leur pleine et entière autonomie pour poursuivre leur mission de justice de manière indépendante, y compris en Palestine.