L'indépendance de la statistique publique, une nécessité que la loi ne suffit pas à garantir

Le point de vue de Stéphane Jugnot, Statisticien-économiste
Le point de vue de Stéphane Jugnot, Statisticien-économiste

Qui est touché par le chômage ? Est-ce que la pauvreté progresse ? Quels sont les secteurs d'activité et quelles sont les entreprises qui créent des emplois, de la richesse ? Quelle est l'espérance de vie ? Comment évolue le pouvoir d'achat ? Est-ce que les bénéficiaires des minima sociaux finissent par s'en sortir ? À qui profitent les niches fiscales ? Les allègements de cotisations sociales vont-ils aux entreprises qui en ont le plus besoin ? À ces questions, prises parmi une multitude d'autres possibles, la statistique publique apporte des éléments de réponse ou pourrait permettre de le faire, grâce à des enquêtes ad hoc et, de plus en plus souvent, en utilisant les sources d'informations d'origine administrative.

 

Parce qu'elles contribuent à éclairer le débat social et à guider l'action publique, ces statistiques sont un bien public. Encore faut-il qu'elles soient élaborées avec rigueur, dans le respect des règles de l'art. Car pour le profane, rien ne ressemble plus à un chiffre qu'un autre chiffre. Or tous les chiffres ne se valent pas. De nombreux ingrédients comptent : le nombre d'observations utilisées, la façon dont sont choisies ces observations, la façon de collecter les informations, de poser les questions, de tenir compte de ceux qui refusent de répondre... Par exemple, on ne compte pas les chômeurs en se contentant de demander à un échantillon de personnes si elles se considèrent au chômage. Il faut leur poser une batterie de questions pour vérifier qu'elles correspondent à une liste de critères, certes discutables mais précis et connus. Pour que les évolutions d'un trimestre sur l'autre disent quelque chose de la réalité conjoncturelle et ne résultent pas d'un simple aléa de sondage, il faut un échantillon suffisamment grand. Une batterie de questions sur des faits précis est aussi nécessaire pour évaluer l'état de santé de la population. Car selon l'âge, le sexe, la situation personnelle, on ne se déclare pas forcément facilement malade ou chômeur quand on l'est. Taille de l'échantillon, taille du questionnaire, mais aussi nature des contrôles et des apurements : la qualité d'une statistique a un coût, limité lorsqu'on le met en regard des politiques qu'elle permet de suivre.

 

La validité d'un chiffre repose sur un art, étranger à la plupart, rendant faciles les propos de comptoir souvent entendus sur les inévitables trucages des chiffres. L'exemple grec rappelle que le risque n'est pas virtuel. En France, certaines évolutions dans la gestion de la liste des demandeurs d'emploi et dans leur suivi ont aussi suscité des interrogations dans les mois qui ont entouré la dernière élection présidentielle. Toutefois, les manipulations dans la production ne sont sans doute pas la menace la plus prégnante, bien que certaines statistiques restent hautement sensibles politiquement, comme les choix que la Comptabilité nationale peut avoir à faire avant d'affecter ou non telle dépense à cette dette publique que la Commission européenne surveille de si près au nom des critères de Maastricht. En revanche, trois autres risques peuvent affecter la qualité du débat public autours des statistiques : le recours à des chiffres d'origine mal déterminée, la perte de confiance dans les chiffres de la statistique publique et l'instrumentalisation à des fins de communication politique.

 

Le premier risque est celui de l'irruption de chiffres non labellisés dans le débat public, dont ni la provenance, ni la méthode de construction ne sont connues. Comment savoir alors ce qu'ils représentent vraiment ? Comment connaître leur degré de fiabilité ? De quel chapeau sortent par exemple ces 500 000 offres d'emploi non satisfaites mises en avant en 2004 face aux deux millions de chômeurs ? D'où viennent ces 70 000 jeunes femmes « concernées » par le mariage forcé, parfois transformés en 70 000 mariages forcés ?

 

Le deuxième risque est celui d'une perte de crédibilité de la statistique publique. Elle pourrait faire progresser l'idée que, finalement, tous les chiffres se valent vraiment, avec en ligne de mire un possible cercle vicieux de réduction des moyens de la statistique publique, donc de sa qualité, donc de sa crédibilité. Lorsque le rapport remis au Premier ministre en décembre 2008 par le directeur général de l'Insee et le vice-président du conseil national de l'information statistique (CNIS) parle du projet de délocalisation d'une partie de la statistique publique comme projet « à hauts risques », il fait en partie référence à ce risque « qualité ». Pour le limiter, le rapport note l'importance d'accompagner le projet des moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre. Avec la crise économique, ces moyens sont en recul.

 

Le lien entre qualité des données produites et crédibilité n'est pas direct puisque le profane peut difficilement juger de cette qualité. Il est peu aidé d'ailleurs par l'attitude historique de la Statistique publique : considérant que communiquer sur les limites des chiffres pouvait nuire à la confiance, elle a sans doute trop négligé de faire la pédagogie du chiffre, par exemple sur la précision des statistiques diffusées. La perception de cette qualité médiatisée par les utilisateurs professionnels et les faiseurs d'opinion est donc cruciale. De ce point de vue, certains propos peuvent poser problème s'ils se multiplient, comme ce fut le cas depuis 2007 de la part de plusieurs personnalités politiques de premier rang. Comme le rappelait Jean-Michel Charpin, en novembre 2007, au cinquième colloque francophone sur les sondages, la pression peut aussi venir d'autres acteurs sociaux, voire d'acteurs économiques, faisant là référence à une célèbre enseigne de la grande distribution. Il ne s'agit pas de rejeter toute critique. Celle-ci est légitime, quand elle est fondée, argumentée. Elle l'est moins quand elle n'est qu'un dénigrement à usage politique.

 

Le troisième risque concerne non plus la production mais la diffusion des statistiques produites, car une fois élaborées ou disponibles, il reste à les diffuser, normalement à tous, dans la plus grande transparence. Plusieurs tracts intersyndicaux ont dénoncé ces dernières années des blocages de publication ou d'habiles façons de présenter les statistiques de manière à ne rien cacher, tout en mettant en avant ce qui n'aurait pas forcément à l'être. Ce type de pratiques, dont il faudra sans doute un jour que l'Autorité statistique se saisisse pour dire si elles sont avérées, ne sont pas les seuls leviers possibles dans le contrôle des chiffres. Car à notre époque où la communication est reine, la course au scoop ouvre la porte à toutes les manipulations. Quand une nouvelle information en chasse une autre, une bonne information trop tardive peut être occultée par une mauvaise, disponible en primeur.

 

De fait, en dépit d'un code de bonnes pratiques adopté au niveau européen, donc par la France, et malgré d'autres engagements internationaux, notamment auprès du FMI, les ruptures d'embargo sur la publication de statistiques publiques sont devenues monnaie courante depuis mi 2005 : statistiques des demandeurs d'emploi, taux de chômage, taux de croissance... Donnant-donnant : l'auteur de la fuite échange son chiffre en avant première contre une couverture médiatique lui permettant de mettre en scène son message ; les médias bénéficiaires gagnent la primeur d'une information, mais sans prendre le temps du recul, ils vendent alors la soupe qu'on leur propose. Et c'est ainsi, par exemple, que l'on parle encore des demandeurs d'emploi inscrits à pôle Emploi en catégorie A, alors que cette catégorie n'a aucune pertinence opérationnelle ni statistique pour suivre la conjoncture. Son seul intérêt est de mettre en avant un chiffre d'environ 2,7 millions plutôt que les 4 millions de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A, B ou C, pourtant tous à la recherche d'un emploi, tous soumis aux mêmes obligations de recherche d'emploi et du pointage mensuel, tous bénéficiaires des mêmes services de suivi de Pôle Emploi et, le cas échéant, d'une allocation chômage, tous comptés dans les entrées et les sorties des listes publiées chaque mois.

 

Face à ces dérives et à ces risques, la mise en place d'une Autorité de la statistique publique (ASP) est parfois présentée comme la preuve du souci de l'indépendance de la statistique publique. Créée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, son existence tient d'abord d'une exigence européenne, inscrite dans le code de bonnes pratiques adopté en 2005 : son premier principe, relatif à l'indépendance professionnelle, précise que « l'indépendance de l'autorité statistique à l'égard des interventions politiques et autres interférences externes dans la production et la diffusion de statistiques publiques est inscrite dans le droit. ». La loi du 4 août 2008 prévoit ainsi que l'ASP veille « au respect du principe d’indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion de statistiques publiques ainsi que des principes d’objectivité, d’impartialité, de pertinence et de qualité des données produites. » Vaste programme.

 

Certes, créer une Autorité par la loi suffit pour l'affichage, mais pour rendre la loi effective, cela ne suffit pas, comme l'avaient souligné plusieurs intervenants lors d'un séminaire sur l'indépendance de la statistique publique organisé en décembre 2008 par la Société Française de Statistique à l'Assemblée nationale. N'est-il pas potentiellement problématique que l'Autorité chargée de veiller au respect des règles de déontologie par l'Insee soit localisée à l'Insee, avec un secrétariat intégré à l'organigramme de l'Insee ? Que dirait-on si le Conseil supérieur de l'audiovisuel avait les mêmes liens avec France Télévision ? Quelle protection apporte réellement la loi aux statisticiens lorsque ni les agents qui, au quotidien, produisent ou diffusent ces données, ni leurs représentants syndicaux ne sont pas habilités à saisir l'Autorité des manquements qu'ils constateraient ou des pressions qu'ils subiraient ? Tous les agents concernés de la protection que la loi leur accorde en sont-ils d'ailleurs informés ? Quels sont les champs d'action possibles pour une Autorité dépourvue de pratiquement tout moyen, au delà des réunions de ses neuf membres, la plupart non professionnels de la statistique et ayant d'autres occupations ?

 

Car des moyens, il en faudrait pour que le paysage fût parfait. Les principes de déontologie fixés dans la loi ne s'appliquent pas seulement aux productions de l'Insee et des services statistiques ministériels, déjà nombreuses. Ils concernent aussi les statistiques produites par des organismes dont la production statistique n'est pas la vocation première, mais qui en produisent à partir de leurs fichiers de gestion, comme Pôle Emploi, les Urssaf, la CNAV, etc. Pour être applicable, la loi implique donc en préalable un processus de labellisation pour définir quelles productions sont concernées, quels producteurs sont protégés. Une certification devrait aussi être effectuée pour valider la qualité de ces productions. Or ni l'ASP, ni le comité du label du Cnis, chargé de la validation des enquêtes de la statistique publique, ne dispose des moyens pour faire réellement ce travail de grande ampleur. Des labels, des certifications, il y en aura. Que vaudront-ils vraiment ?

 

Bien sûr, l'Autorité de la Statistique publique n'en est qu'à ses premiers pas. Il est donc encore tôt pour évaluer son action. Notons juste qu'elle n'a pas réagi à ce jour aux ruptures d'embargo récurrentes sur la diffusion des statistiques publiques, même pas pour se contenter de rappeler l'existence de règles et leurs raisons d'être. Un choix conscient et volontaire a précisé Paul Champsaur, président de l'Autorité, lors des quarante-deuxièmes journées de la statistique à Marseille, en mai 2010. Quant aux mauvais usages persistants des statistiques sur les demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE, l'Autorité a souligné la nécessité d'un effort de pédagogie, sans en dire plus, laissant ce travail de pédagogie à d'autres.

 

Rappelons pour conclure que lors du vote de la loi de modernisation de l'économie, à la suite du rapport Mariton-Muet, l'Assemblée nationale avait, contre l'avis du gouvernement, proposé unanimement que l'indépendance de la statistique publique soit garantie au sein du CNIS, donc sous le regard de tous les acteurs sociaux, avec l'appui d'une commission de spécialistes, aptes à juger des questions de pertinence et de rigueur. Le gouvernement a obtenu du Sénat le retour à son projet initial, d'un organisme externe au Cnis, composé de personnalités nommées selon une procédure plus politique, comme d'autres instances analogues telles le CSA. Le rapport Mariton-Muet soulignait que l'indépendance de l'Insee était inscrite dans les faits mais pas dans le droit. Il n'est pas sûr que son inscription dans le droit suffise à la faire perdurer dans les faits.

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