Une statistique officielle de plus en plus sous influence ?

ParPierre Concialdi, Chercheur à l’Ires

ParPierre Concialdi, Chercheur à l’Ires

L’ONU a décidé de faire du 20 octobre 2010 une journée mondiale de la statistique. Un des objectifs principaux de cette journée est de « renforcer la conscience et la confiance du public dans les statistiques officielles[1] ». Faut-il renforcer la confiance du public dans les statistiques officielles ? C’est bien entendu souhaitable et, surtout, nécessaire. Car la démocratie exige un socle commun d’informations. C’est à partir d’un diagnostic partagé que l’on peut utilement échanger, discuter et confronter différents points de vue. Et l’on attend, en premier lieu du système statistique public, qu’il soit au service de ce débat public.

La confiance du public dans la statistique officielle n’est jamais acquise ; elle est toujours à construire et à renforcer. Car il ne faut pas se bercer d’illusions. Il y a toujours une certaine influence du pouvoir politique sur la statistique officielle, pour une raison simple : la statistique publique fait partie intégrante de son système d’administration et d’information. La méthode la plus radicale du pouvoir politique pour exercer son influence consiste à supprimer, purement et simplement, une direction ou un organisme. Ce fut le cas en 1993 avec la suppression du CERC et, plus récemment, avec le démantèlement de la direction statistique du ministère de l’éducation. Forts de ce pouvoir, les gouvernements sont toujours soumis à la tentation constante d’influencer, de faire pression, d’instrumentaliser voire de manipuler les statistiques officielles. La question n’est donc pas tant de savoir s’il existe une influence du pouvoir politique sur le système statistique officiel, mais quelle est l’ampleur de cette influence et sous quelles formes elle s’exerce.

Le pouvoir politique a objectivement intérêt à renforcer la confiance du public dans les statistiques officielles sur lesquelles il a, de toute façon, une certaine influence. C’est pourquoi les déclarations du pouvoir politique dénigrant les statistiques officielles peuvent apparaître comme paradoxales, mais aussi particulièrement inquiétantes. Lorsque, par exemple, la ministre de l’économie juge « pessimistes » les prévisions de croissance de l’Insee, elle décrédibilise la statistique officielle. Mais elle affirme aussi, sans détours, que la statistique officielle devrait - ou aurait dû - afficher des prévisions plus « optimistes », c’est-à-dire que son objectif ne devrait pas être d’informer mais d’être au service de la communication gouvernementale.

La multiplication de ce type de déclarations - parfois au plus haut sommet de l’État - mettant directement en cause la statistique publique a donc de quoi inquiéter. D’autant qu’on a assisté ces dernières années à une instrumentation de la statistique officielle. Ce phénomène n’est pas nouveau. Mais il a pris une ampleur sans doute inégalée depuis une dizaine d’années. C’est ce qui a conduit un collectif de statisticiens, de chercheurs et d’économistes à dénoncer ces pratiques[2]. Trois exemples sont particulièrement révélateurs : les statistiques de la délinquance, du chômage et de l’éducation.

Par définition, les statistiques administratives sont produites par l’administration et celle-ci peut exercer un contrôle direct sur ces données, aux différents niveaux de la chaîne de production statistique : collecte, traitement puis interprétation des données. La façon la plus extrême de manipuler les statistiques officielles consiste à renverser l’ordre de cette chaîne. C’est-à-dire de partir de l’interprétation (ou du « message ») que l’on veut donner des chiffres et d’organiser en conséquence la collecte des données. Les statistiques de la délinquance illustrent de façon caricaturale ce procédé. Les fonctionnaires de police sont ainsi soumis à l’injonction de « faire du chiffre », au sens premier de l’expression, en fonction des objectifs gouvernementaux. Veut-on diminuer les chiffres de la délinquance ? On refusera de prendre les plaintes des citoyens en les renvoyant au dépôt d’une simple main courante. S’agit-il de montrer l’efficacité de la police ? On enregistrera en priorité les infractions déjà élucidées (petits trafiquants de drogue, par exemple). Les syndicats de policiers ont dénoncé cette « culture du résultat » mise en place en 2002 par le ministre de l’intérieur Nicolas Sarkozy et qui se traduit par une « pression du chiffre » de plus en plus insupportable.

Tous les agents publics ne sont pas des fonctionnaires de police, dont la culture de la hiérarchie est bien connue, et la pression sur les statistiques n’emprunte pas toujours des méthodes aussi caricaturales. Dans le domaine de l’emploi et du chômage, on se souvient de l’intervention du collectif ACDC (Autres chiffres du chômage) au cours de la campagne présidentielle de 2007. Sans entrer dans le détail des « bricolages » statistiques de l’époque, ce collectif avait mis en évidence les « petits arrangements » qui avaient permis au pouvoir politique de faire baisser de façon significative, mais très largement fictive, le chômage. Ce diagnostic a ensuite été confirmé en 2008 par le groupe de travail du Cnis (Conseil national de l’information statistique) mis en place à la suite de cette controverse. Ce n’était certes pas la première fois que la statistique des demandeurs d’emploi faisait l’objet d’une instrumentation. Mais l’ampleur de celle-ci était sans doute sans précédent.

Dans le domaine de l’éducation, on a assisté dans les deux premières années qui ont suivi l’élection de Nicolas Sarkozy à une véritable prise de contrôle de l’information statistique par le ministre en charge de ces questions. La mise en œuvre du grand chantier de la « réforme » du système éducatif s’est accompagnée de blocages et de censures sans précédent pour écarter du débat public les informations qui auraient pu gêner la communication gouvernementale. Quelques exemples. À l’automne 2007, le rapport annuel sur L’État de l’école n’a pas été disponible pour le débat budgétaire. Les prévisions d’effectifs scolaires usuellement publiées chaque année n’ont pas non plus été rendues publiques à temps pour ce débat. Un véritable black out s’est ensuite installé sur la publication des Notes d’information de la direction statistique du ministère. Face à l’inquiétude suscitée par ce blocage, le ministère a été conduit à préciser fin 2008 que « toutes les notes de la direction de son ministère n’ont pas vocation à être rendues publiques. Certaines sont réservées au ministre ». Difficile d’être plus explicite sur la volonté de filtrer et de contrôler l’information statistique. Il est vrai que décider la suppression de dizaines de milliers de postes d’enseignants alors que les générations nombreuses du mini baby-boom du début des années 2000 arrivent à l’école aurait pu être difficile à justifier. Une fois les réformes passées, les pressions ont diminué. La note d’information publiée en septembre 2010 sur les prévisions d’effectifs montre que la population scolaire du second degré devrait augmenter de plus de 100 000 dans les deux prochaines années...

Délinquance, chômage, éducation : on a là trois exemples particulièrement nets d’une volonté du pouvoir politique d’instrumenter les statistiques pour les mettre au service de la communication gouvernementale sur des questions majeures du débat public.

En marge de ces épisodes explicites d’instrumentation de la statistique, on assiste depuis une vingtaine d’années à un remodelage plus diffus de l’appareil statistique qui tend à installer un certain brouillard statistique, au moins sur certaines questions du débat social. Ce phénomène mériterait sans doute une analyse plus approfondie, mais on peut signaler certaines tendances.

Les changements de « méthode » sont une première façon de brouiller le regard que l’on peut porter sur les statistiques. En l’espace de dix ans, les données sur les revenus ont subi plusieurs ruptures statistiques liées à ce type de changement. Les changements de méthode peuvent être utiles et nécessaires. Mais il serait illusoire de courir après l’illusion d’un « vrai » chiffre et, surtout, il est indispensable de préserver la continuité de la statistique, ce qui n’est pas toujours le cas.

Il y a aussi les changements de définition et de concept. Martin Hirsch en a offert une belle démonstration en retenant un indicateur de pauvreté différent de l’indicateur reconnu internationalement mais qui présente l’avantage… de baisser de façon quasi mécanique avec le temps. On peut aussi remarquer que la définition du sous-emploi a changé deux fois en quinze ans, rendant difficile, au moins pour les non initiés, une analyse de moyen ou long terme sur une question qui devient de plus en plus préoccupante : le taux de sous-emploi est aujourd’hui à son niveau le plus élevé depuis 20 ans. Dans le domaine des salaires, des données détaillées sont désormais accessibles au grand public sur internet ; cependant, elles ne portent pas sur les salaires nets annuels - comme dans un passé pas si lointain - mais sur les salaires horaires bruts, un concept sans doute bien peu parlant pour la plupart des salariés.

Le choix des « indicateurs de référence » modèle aussi l’éventail des questions auxquelles on peut répondre…ou ne pas répondre. Par exemple, alors que la question des bas salaires nourrit le débat public depuis plus de dix ans, on ne dispose toujours pas d’un suivi statistique simple de cette question. Du côté des hauts salaires, on peut observer avec satisfaction la publication dans un rapport du directeur général de l’Insee de chiffres mettant en évidence l’envolée des très hauts salaires (phénomène qui avait déjà fait l’objet de travaux de recherche). Mais on ne trouvera pas de suivi de cet indicateur.

On pourrait multiplier les exemples et ils n’iraient peut-être pas tous dans le même sens. Mais la tendance diffuse qui semble se dégager à travers des changements de méthode, de concept, d’indicateur est celle d’un remodelage de l’information statistique désormais rendue plus flexible ou plus « malléable », c’est-à-dire davantage en phase avec le temps court de l’action politique. Ce qui peut laisser craindre une influence croissante du pouvoir politique sur la statistique officielle et souligne, en retour, la nécessité d’une vigilance constante du corps social face à ce risque.


[1]The celebration of the World Statistics Day will acknowledge the service provided by the global statistical system at national and international level, and hope to help strengthen the awareness and trust of the public in official statistics ». Source :http://unstats.un.org/unsd/wsd/Default.aspx

[2] Lorraine Data, Le grand truquage, La Découverte, 2009. Le présent texte n’engage pas les auteurs de ce collectif.

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