Accord Vatican-Kouchner : une analyse de la décision du Conseil d’État

L'accord signé entre la République française et le Saint Siège porte sur la reconnaissance des grades et diplômes dans l'enseignement supérieur.

 

Le site laïcité de la Ligue de l'enseignement propose une présentation de cet accord. Le recours auprès du Conseil d'Etat déposé conjointement par la Ligue de l'enseignement et la Ligue des Droits de l'Homme a été rejetté, comme tous les autres recours. Une analyse de cette décision a été faite par Luc Bentz et Eddy Khaldi, du syndicat UNSA-Education. La voici ci-dessous.

 

Présentation

Le 9 juillet dernier, le Conseil d’État a rejeté les recours intentés contre le protocole dit Vatican-Kouchner. La plus haute juridiction administrative, compte tenu de la nature des questions juridiques, du nombre important de recours (12 recours dont, fait notable, un déposé par un groupe parlementaire) et de l’enjeu, a délibéré en assemblée du contentieux, sous la présidence du vice-président du Conseil d’État (1) et non dans la forme habituelle.

Le rejet du recours repose sur un élément de fond : le protocole Vatican-Kouchner a été publié par décret ; de fait, la loi n’a pas été modifiée. Les arguments, développés par le gouvernement dans ses mémoires, a un effet boomerang : le protocole ne s’applique que dans le cadre et les limites de la loi française, en excluant en particulier toute notion d’automaticité.

En revanche, si le Conseil d’État estime que « l’accord et son protocole additionnel ne comportent aucune stipulation permettant qu’un culte soit salarié ou subventionné.. », il admet que le Saint-Siège (le Vatican en tant qu’État souverain et non puissance spirituelle) puisse agréer des établissements privés d’enseignement supérieur y compris en France (2) .


Certes, les instituts catholiques établis en France ne trouvent aucun privilège, mais, contrairement à l’analyse formelle du Conseil d’État, la dualité de l’État du Vatican (État relevant du droit international public mais dont le chef d’État est, par nature et fonction, le chef spirituelle d’une Église), les choses s’avèrent plus complexes. Cependant le Conseil d’Etat mentionne « une liste des institutions ainsi que des grades et diplômes concernés sera élaborée par la Congrégation pour l’Education catholique, régulièrement tenue à jour et communiquée aux Autorités françaises » (3) . Le Vatican, État théocratique, ne fait pas de distinction entre ses structures « de souveraineté » et ses structures « d’Église ». Il n’en demeure pas moins que la « Congrégation pour l’éducation catholique » est sans contestation possible une structure ecclésiale.

Rien ne justifiait, comme l’indique pourtant explicitement l’arrêt du Conseil d’État, l’exclusion du champ de l’agrément du Saint-Siège (en tant que puissance diplomatique) :
• des établissements supérieurs privés installés sur le sol national et relevant du droit national ;
• des établissements d’enseignement supérieur d’États souverains tiers, au minimum dès lors qu’ils sont liés par des accords de même nature avec la République française.


La question pourrait se poser dès lors du financement public (dans le cadre légal existant) d’établissements privés d’enseignement supérieur situés en France mais bénéficiant d’une exorbitante clause d’extra-territorialité par agrément papal ! Rien ne justifierait en effet qu’on limitât un tel bénéfice à une seule religion (ou un seul État doté du privilège d’agréer des établissements relevant pourtant du droit national français). Imaginerait-on un accord avec un État comme le Maroc dont le souverain est à la fois chef de l’État et chef religieux (sultan dont la famille descend d’un cousin du prophète Mahomet) qui ne fût pas borné aux seules universités marocaines (mais pourrait-on justifier, après le précédent actuel avec le Vatican, l’impossibilité d’agréments jusque sur le territoire français ? (4) ).


En tout état de cause, le communiqué de l’UNSA Éducation du 12 juillet a relevé les éléments interprétatifs du Juge administratif, mais aussi notre vigilance. Sur le fond, il s’agit de défendre aussi l’autonomie du savoir scientifique face aux emprises religieuses : rien ne nous dit que telle université « chrétienne » d’Amérique du Nord ne pourrait pas être agréée par Rome alors même que ses formations en sciences naturelles reposent explicitement sur l’enseignement des doctrines créationnistes ou de leur subtil avatar, le « dessein intelligent » tout en condamnant Darwin.

Enfin, du protocole Vatican-Kouchner aux projets de conventionnements financiers supplémentaires ou à la volonté de conquérir le « marché » de la formation des enseignants, l’Église catholique entend continuer à pousser ses pions dans l’enseignement supérieur en y cherchant un terrain de développement alors que le paysage de la formation, entre formations post-bac courtes, universités et « écoles » (grandes ou petites) est déjà suffisamment complexe. Au-delà même de cette question, l’offensive visant à la remise en cause de la séparation des cultes et de l’État se poursuit.

C’est dire si la vigilance laïque reste indispensable — en particulier dans ce front nouveau que le protocole Vatican-Kouchner a ouvert dans l’enseignement supérieur.

I. Les éléments de forme


A. Rappel liminaire sur la hiérarchie des normes
Les différents types de texte n’ont pas la même valeur (le même « poids juridique »). Un texte « inférieur » ne peut contenir de dispositif contraire à un texte « supérieur » ou aux obligations (de fond ou formelles) qu’il implique. On trouve dans l’ordre :
• la Constitution (y compris les éléments auxquels elle renvoie explicitement et que le Conseil constitutionnel a intégré dans le bloc de constitutionnalité : Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ; Préambule de la constitution de 1946) ;
• Traités ou accords internationaux (considérés comme ayant une autorité supérieure à la Loi mais non à la constitution (5) , dès lors qu’ils ont été régulièrement approuvés (art. 55 de la Constitution) ;
• lois ;
• textes règlementaires, eux même subdivisés en :
o décrets (en Conseil d’État ou décrets simples) ;
o arrêtés (6) .
Dans les textes codifiés (Code de l’éducation, Code du travail, Code général des collectivités locales, Code civil…), les articles reçoivent une lettre d’identification selon la nature du texte : L pour les articles législatifs qui ne peuvent être modifiés que par la loi (vote du Parlement) ; R pour les décrets en Conseil d’État (anciennement nommés règlements d’administration publique) ; D pour les décrets simples (7) .


B. Le contrôle juridictionnel
Le Conseil d’État rappelle qu’aux termes de l’article 53 de la Constitution, les traités doivent être ratifiés par voie législative s’ils modifient des dispositions législatives. Le Conseil d’État est le Juge administratif appelé à statuer sur la conformité d’un texte règlementaire (par rapport à la loi, par rapport à un texte règlementaire hiérarchiquement supérieur). Le Juge administratif considère :
• qu’il peut être juge du contentieux de conformité par rapport à la loi (dans le cas où l’accord international (8) ratifié par décret aurait nécessité une validation législative) ;
• qu’il exclut en revanche tout examen concernant la conformité à la Constitution ou à d’autres engagements internationaux.


C. La violation de la procédure
Se fondant sur un décret du 14 mars 1953, le Conseil d’État écarte le moyen fondé sur l’absence de contreseing par la ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche comme sur la non-consultation (non imposée par une disposition législative ou règlementaire) du CSE ou du CNESER (9).


II. La publication par décret est possible : en découle une stricte limitation de la portée de l’accord
L’arrêt du Conseil d’État traite de la validité du processus de ratification, intervenu en vertu d’un décret et non d’une loi. Il énonce d’abord les termes de l’accord (reconnaissance mutuelle des grades ou diplômes pour l’accès à des études de même niveau (en cours du cursus de licence ou master, par exemple) ou de niveau supérieur (accès au master ou au doctorat, par exemple).
Il rappelle également qu’aux termes de l’article L.613-1 du Code de l’éducation, l’État a le monopole de la collation des grades et titres universitaires. Il considère que « les stipulations de l’article 2 du protocole additionnel (les équivalences respectives de titres ou grades), qui sont de caractère informatif, n’édictent pas d’obligations particulières à l’égard des établissements d’enseignement supérieur public. Il en découle que la reconnaissance d’un « diplôme ecclésiastique » est de la compétence des autorités de l’établissement qui doivent tenir compte à la fois de l’équivalence de diplôme édictée par le protocole, mais aussi « de l’aptitude du candidat à suivre des enseignements dans le grade et la formation postiulées ».


Le Conseil d’État rappelle enfin que les établissements d’enseignement supérieur privé ne peuvent délivrer des diplômes nationaux « et ne permettent pas aux bénéficiaires de titres délivrés par les établissements d’enseignement supérieur privés ayant reçu une habilitation par le Saint-Siège à se prévaloir, de ce seul fait, des droits attachés à la possession d’un diplôme national ou d’un grade universitaire. ».
L’arrêt du Conseil d’État — s’il reconnaît la valeur d’une référence aux équivalences de niveau (10), ne déroge pas pour autant aux règles habituelles des validations (des équivalences, aurait-on dit en d’autres temps) ni de la collation des grades. Il écarte en particulier de manière explicite l’accréditation d’établissements d’enseignement supérieur privé par le Saint-Siège (on peut penser aux instituts et facultés libres catholiques du territoire français) comme moyen de contournement du monopole de la collation des grades universitaires par l’État(11) .

Le Juge administratif suprême répond positivement à l’argumentation gouvernementale selon laquelle il n’y avait pas lieu de faire ratifier le protocole par la loi. Ce faisant, il y a un effet boomerang pour l’enseignement supérieur privé (et les établissements, où qu’ils soient, qui seraient agréés par le Saint-Siège) : l’accord ne s’applique que dans le cadre et les limites des dispositions législatives nationales existantes.

Toute « automaticité » est donc exclue et le rôle des établissements, conforme au principe d’autonomie universitaire mais que l’accord aurait pu remettre en cause, est ici rappelé. Le protocole Vatican-Kouchner est donc — parce qu’il y a eu des recours et que le Conseil d’État a eu à en connaître — strictement encadré par la jurisprudence.


III. L’utilisation du titre « université »
Le Conseil d’État rappelle d’emblée que « les établissements d’enseignement supérieur privés ne peuvent en aucun cas prendre le titre d’université. Les certificats d’études qu’ils jugent à propos de décerner aux élèves ne peuvent porter les titres de baccalauréat, de licence ou de doctorat » (art. L.731-14 du Code de l’éducation).
Le Juge administratif estime que « la circonstance que l’accord et le protocole publiés par le décret attaqué, qui ne portent pas exclusivement sur des établissements situés en France, mentionnent les termes d’université catholique, n’a pas pour effet d’instituer, au bénéfice d’établissements d’enseignement supérieur privés implantés sur le territoire national une dérogation à ces dispositions législatives qui les autoriseraient à faire usage de la dénomination d’université. »


IV. Principe de laïcité
Le Conseil d’État considère que la loi de 1905 (séparation des églises et de l’État) n’est pas remise en cause, puisqu’il n’y a pas de financement lié au protocole et que les anciens étudiants d’établissements à connotation religieuse ne bénéficient d’aucun droit particulier « automatique », y compris parce qu’« elles ne font prévaloir […] aucun critère religieux ni aucun considération de la pratique éventuelle d’un culte pour l’accès à l’enseignement supérieur public ».

Il est néanmoins curieux que le principe de souveraineté n’ait pas été invoqué pour exclure du champ de l’accord les établissements situés en France et relevant du droit français (cf. Introduction). Le Conseil d’État s’est ici arrêté à une justification formelle sans bien mesurer que l’agrément du Vatican empiétait sur la souveraineté des autres États, y compris la France pour son propre compte, même si l’accord est « cadré ».

V. Annexes (Code de l’éducation)
Article L141-6. — Laïcité de l’enseignement supérieur public
Le service public de l'enseignement supérieur est laïque et indépendant de toute emprise politique, économique, religieuse ou idéologique ; il tend à l'objectivité du savoir ; il respecte la diversité des opinions. Il doit garantir à l'enseignement et à la recherche leurs possibilités de libre développement scientifique, créateur et critique.
Article L613-1.— Collation des grades
L'État a le monopole de la collation des grades et des titres universitaires.
Les diplômes nationaux délivrés par les établissements sont ceux qui confèrent l'un des grades ou titres universitaires dont la liste est établie par décret pris sur avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Sous réserve des dispositions des articles L. 613-3 et L. 613-4 (12) , ils ne peuvent être délivrés qu'au vu des résultats du contrôle des connaissances et des aptitudes appréciés par les établissements habilités à cet effet par le ministre chargé de l'enseignement supérieur après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Un diplôme national confère les mêmes droits à tous ses titulaires, quel que soit l'établissement qui l'a délivré. […]
Seuls peuvent participer aux jurys et être présents aux délibérations des enseignants-chercheurs, des enseignants, des chercheurs ou, dans des conditions et selon des modalités prévues par voie réglementaire, des personnalités qualifiées ayant contribué aux enseignements, ou choisies, en raison de leurs compétences, sur proposition des personnels chargés de l'enseignement.
Article L613-7. — Certifications pour l’enseignement supérieur privé
Les conventions conclues, en application des dispositions de l'article L. 719-10 (13), entre des établissements d'enseignement supérieur privé et des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel peuvent, notamment, avoir pour objet de permettre aux étudiants des établissements privés de subir les contrôles nécessaires à l'obtention d'un diplôme national. Si, au 1er janvier de l'année universitaire en cours, aucun accord n'a été conclu sur ce point, le recteur chancelier arrête, à cette date, les conditions dans lesquelles sont contrôlées les connaissances et aptitudes des étudiants d'établissements d'enseignement supérieur privés qui poursuivent des études conduisant à des diplômes nationaux.
Article L731-14. — Monopoles d’appellations du titre d’université et des titres universitaires.
Les établissements d'enseignement supérieur privés ne peuvent en aucun cas prendre le titre d'universités. Les certificats d'études qu'on y juge à propos de décerner aux élèves ne peuvent porter les titres de baccalauréat, de licence ou de doctorat. Le fait, pour le responsable d'un établissement de donner à celui-ci le titre d'université ou de faire décerner des certificats portant le titre de baccalauréat, de licence ou de doctorat, est puni de 30 000 euros d'amende.

NOTES

(1) Cette appellation est une survivance de l’histoire. Le Code de justice administrative précise que la présidence du Conseil d’État est confiée à son vice-président (art. L.121-1), l’assemblée générale du Conseil d’État, dans sa mission non pas juridictionnelle mais de conseiller du gouvernement, peut être présidée par le Premier ministre ou le garde des sceaux. Protocolairement, le vice-président du Conseil d’État, vient immédiatement après le chef de l’État, les membres du gouvernement, les présidents des assemblées parlementaires et celui du Conseil constitutionnel. De fait, les équivalents du vice-président du Conseil d’État dans les autres juridictions supérieures sont les premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes.
(2) Ce qui n’était pas l’argumentation du cabinet du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, qui évoquait la situation des universités hors d’Europe dans les premières audiences demandées par la fédération UNSA Éducation au démarrage de l’affaire.
(3) Conformément aux termes de l’accord.

(4) Même remarque avec l’Égypte et des formations « agréées » via l’université et mosquée al-Azhar.

(5) Avant la ratification du traité de Maastricht, la Constitution a été modifiée pour que les dispositions du traités soient compatibles avec elle.
(6) Les notes de service, instructions, circulaires ne sont pas des textes règlementaires mais des textes d’application (ces appellations n’induisant pas de hiérarchie interne entre elles).
(7) Les arrêtés ne figurent pas dans les codes, même quand les articles règlementaires des codes renvoient certaines décisions à des arrêtés (comme les arrêtés ministériels fixant les programmes scolaires, par exemple).
(8) Par accord international, on entendra dans cette note « traité ou accord international ».
(9) CSE : Conseil supérieur de l’éducation. CNESER : Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche.

(10) Le Saint-Siège, en tant qu’État souverain, est partie prenante du processus de Bologne.
(11) Aux termes de l’article

(12) Ces dispositions concernent la validation des acquis de l’expérience et la prise en compte d’équivalences, notamment pour les études à l’étranger.
(13) « Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel peuvent conclure des conventions de coopération soit entre eux, soit avec d'autres établissements publics ou privés. » À défaut d’une telle convention, c’est le « jury rectoral » qui est mis en œuvre (cf. dernière phrase citée de l’article L.613-7 du Code de l’éducation).

 

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