Dynamiques d’institutionnalisation des politiques de DELC : des trajectoires plurielles. (Troisième et dernier volet)

Qu’il s’agisse de l’émergence et la reconnaissance des problèmes ou l’institutionnalisation de dispositifs politiques et législatifs constitutifs, nous avons vu précédemment que les contextes nationaux pouvaient ou non favoriser l’émergence des dispositifs de développement communautaires. Toutefois, parce qu’elles sont locales et dépendantes des caractéristiques sociologiques du milieu, les trajectoires d’institutionnalisation du DELC sont spécifiques, plurielles. Elles-mêmes d’ailleurs, en interaction avec les institutions macrosociales précédemment évoquées Paul Bachelard et Jean Clénet de dire que «le développement relève des interfaces, des entre-deux et les connexions inter systémiques ne se font jamais de la même façon, autrement dit, les mêmes causes ne produisent jamais les mêmes effets, les situations sont et restent indéterminées. Dans tout système, plusieurs possibilités potentielles sont et restent indéterminées.»[1]

 

La comparaison entre Harlem et Belford qui nous est proposée par Kimberley Johnson[2] illustre bien la dynamique propre de ces systèmes d’action et ses effets sur la structuration de leur programme d’action publique. Dans le premier cas en 1968, la fondation Rockefeller et son président du même nom initie l’Harlem Urban Developpement Corporation (HUDC). Accréditée d’un certains nombres de responsabilités et notamment la possibilité autonome d’emprunt, elle fut le théâtre de conflits de gouvernance entre les représentants de l’Etat, les élites politiques dites modérées du quartier et les représentants de la communauté noire hostile aux deux premiers. Et c’est à la suite d’un travail de médiation entre eux, que le directeur du comité national contre les discriminations fut nommé à la tête de l’HUDC qui a longtemps vécue comme une filiale du State Urban Development Corporation, et pour le dire autrement sous le patronage de l’élite politique. Si la corporation de développement s’en est peu à peu émancipé et a réussi à poursuivre le développement de projets, l’influence grandissante des Black Panthers décria l’institution qui n’y survécut pas.

Dans le cas du Belford-Stuyvesant Restoration Corporation (BSRC) sensiblement plus ouverte, la configuration fut positivement décisive. Moins appauvrie que la première, la classe moyenne, la mixité sociale et la diversité des activités économiques y étaient plus importants. Surtout, cette corporation reçu le soutien déterminant du candidat Kennedy souhaitant se parer des habits sociaux de Johnson. D’abord peu autonome parce que les gros investisseurs parties prenantes que sont les fondations Ford et Astor ne faisaient pas confiance à la gestion communautaire, il faudra attendre la nomination de John Doar, plus ouvert que son prédécesseur au contrôle communautaire, et sur l’influence de Thomas, un juge Démocrate local, qui aspirait à une corporate governance, une gestion intégrant l’ensemble des parties prenantes. En 1968, la fondation Ford autonomise une partie de son budget et le D&S, l’organisme de développement géré par le milieu des affaires, fusionne avec le BSRC en 1974. S’en suivra une période prospère jusqu’aux difficultés du début des années 1980 et des coupes budgétaires fédérales évoquées plus haut.

 

Militants et expertise, les éléments déclencheurs.

Les politiques de développement suivent pour Pierre Teisserenc, une évolution en trois phases. Un élément déclencheur d’abord, une période de turbulence ou d’effervescence qui remet en cause les rapports de pouvoir et initie des négociations et puis enfin, un foisonnement d’initiatives.[3]

Expression locale et urbaine de la crise économique et industrielle, les quartiers qui font l’objet des initiatives communautaires sont la cible de projet de réaménagements à l’initiative du pouvoir municipal en lien plus ou moins étroit avec les acteurs économiques de l’immobilier, dans une logique de transformation des activités économiques – du traditionnel au tertiaire – et avec les conséquences de gentrification et de l’expropriation des résidents qui décident de rentrer en résistance. Dans plusieurs contexte, aux Etats-Unis, puis au Québec, mais aussi en France, nous observons l’irruption dans l’espace public politique de représentants d’Eglise et de leur rôle dans la primo-mobilisation. Nous n’avons pas d’éléments permettant de comprendre les aspérités politiques de l’investissement de ces associations chrétiennes. S’il peut être instrumental et stratégique, il est au moins une force d’opposition, de mobilisation et de proposition contre des politiques jugées comme sources d’inégalités et de pauvreté. En France par exemple, le Père Lebret, économiste dominicain, est l’une de ses figures qui conçoit le développement comme une négociation locale entre l’ordre politique et économique et le citoyen acteur. Elle se traduit aux USA par le rôle des initiatives protestantes, les settlements[4] comme on la retrouve dans le cas du Dudley Street Naihborood Corporation de Boston. Ce fut aussi le cas à l’Alma Gare.

Très rapidement évidemment, un rapport conflictuel s’instaure avec l’administration locale. Après l’organisation et la tenue d’une mobilisation prenant la forme d’un évènement médiatisé, le problème et le projet pénètre l’agenda politique. Dans les deux cas de Boston et de l’Alma Gare, la logique électoraliste au moins s’est imposée aux Maires face à la perpétuation et à la structuration du mouvement collectif.

Celui-ci, en tant que revendication de la participation politique à la décision publique concernant le projet de l’espace social et économique d’habitation s’étoffe ensuite d’une expertise technique, scientifique qui assied la crédibilité de la proposition citoyenne. A Boston, c’est un groupe de chercheurs du MIT qui s’investit pour assister la programmation sociale et urbaine. A l’Alma Gare, c’est la constitution d’un Atelier Populaire d’Urbanisme qui légitimera la demande d’une politique volontariste de mise en œuvre d’un ensemble de services d’utilité publique dans le quartier. A l’opposé du projet municipal initial, le collectif reçut une réponse favorable.

 

Une institutionnalisation conflictuelle.

On le voit, c’est d’abord dans une logique clairement bottom-up que les actions publiques de DELC se développent. Par exemple les Corporations de Développement Economique Communautaire (CDEC) québécoises naquirent de l’initiative d’acteurs locaux, dirigeants d’organismes communautaires, centre locaux de services sociaux, animateurs de groupes de jeunes, militants chrétiens, directeurs de caisses populaires (type Desjardins). D’abord expérimentées par ceux-ci dans les années 1970, elle recevront leur reconnaissance politique et leur soutien financer à partir de milieu des années 1980, faisant des trois expérimentations dans des zones de désindustrialisation de Montréal, le point de départ d’un essaimage d’abord au sein de la métropole puis généralisé à l’échelle du Québec.

 

Sur le plan institutionnel, les CDEC sont des organismes à but non lucratif réunissant en assemblée générale tous les adhérents, les représentants des acteurs locaux réunis en collèges électoraux élisant les membres du Conseil d’administration. Le secteur communautaire y est porteur des considérations sociales ; le milieu des affaires, sans les ignorer, reste lui plus soucieux des enjeux économiques ; les organismes de services à caractère public comme les syndicats sont aussi présents. Cette composition et cette organisation, en dépit des différentes représentations et intérêts portés par les acteurs pluriels, permettait cependant l’expression d’un consensus notamment autour de la question de l’emploi,[5] «un compromis qui coordonne des mondes diversifiés.»[6] Plus largement, la CDEC participe à l’installation des multiples réseaux et mouvements sociaux en collaborant en à une pluralité de table de concertation, elle devient une structure-ressource informative, financière ou de socialisation.

 

Avec leur inscription dans le champs institutionnel, les CDEC furent intégrées dans des dispositifs politiques et administratifs multi-niveaux : métropolitain, provincial et fédéral. Si la diversité des ressources accessibles peut leur permettre une plus grande autonomie[7] ou du moins, une moindre sujétion à une seule autorité, nous constatons que la reconnaissance des CDEC se construit dans un compromis remettant en cause leurs aspirations initiales.

Dès 1985, l’Office de Planification du Développement du Québec mis en place une allocation de fonds en direction des CDEC mais fléchée qu’elle était vers le soutient des entreprises traditionnelles participant à une remise en cause partielle de leur activité et de leur nature. Si dans les années qui suivirent la reconnaissance de leur légitimité, de leur expertise et de leur capacité à la concertation fut assurée et les leur moyens conséquemment renforcés, l’intervention de la ville de Montréal fut cependant elle aussi source d’infléchissement. Locales, les CDEC vivent en effet dans l’esprit de l’appropriation et du sentiment d’appartenance. Pourtant, le redécoupage par la ville des territoires de CDEC en arrondissements cassa cette logique communautaire à reconstruire à l’avantage des acteurs économiques et des syndicats. [8] Et en même temps, les priorités des CDEC furent revues, pour faire d’elles des promoteurs de l’employabilité des individus et non plus la création d’entreprises communautaires.

 

Plus tard, en 1997, l’élargissement à l’échelle du Québec et l’ouverture à de nouveau acteurs publics financeurs fut l’opportunité d’une nouvelle définition du développement économique et l’expression d’une hybridation institutionnelle articulant les ambitions des uns et les pressions des autres. Il se traduit par la mise en place de 56 Centres Locaux de Développement (CLD) et par 150 Centres Locaux d’Empois (CLE). Ces derniers dévolus à l’employabilité et la formation furent subordonnés aux premiers, inspirés des CDEC, des fonds strictement destinés à la création d’entreprise furent assurés en parallèle de la mise en place d’objectif d’attractivité du territoire.

Force est cependant de constater que sur les derniers temps – depuis 2003, la reconfiguration institutionnelle a à nouveau porté un coup au DELC. Les collèges électoraux dont aucun ne pouvait avoir la majorité dans la décision permettant l’expression consensuelle ont disparu, les élus municipaux ont accru leur pouvoir notamment dans leur capacité à nommer, coopter les représentants décisionnaires des CLD et surtout dans l’acquisition de l’autorité exclusive de la gestion des budgets de développement local. La distribution des pouvoirs est revue. Concentrée dans les mains d’une seule autorité, elle se fait au dépend d’une démarche partenariale et concertée, faisant par la même des CDEC des acteurs de sous-traitance. Pis, les élus locaux n’ayant pas de compétences dans le secteur social, il s’opère une séparation entre celui-ci et l’économique. La question sociale est reléguée dans le domaine du non-marchand, emprunt d’une logique d’individualisation de l’exclusion de la part de directions administratives gestionnaires éloignées d’une base démocratique, elle en passe sous silence les dimensions structurelles.

 

Conclusion

Les initiatives de développement économique local sont très diverses. Nous avons tenté pour quelques unes d’entre elles de relever les facteurs structurants favorisant ou non leur développement. Les outils politiques d’interventionnisme public ou de gestion par le marché ne répondent plus avec efficience aux contextes de crise économique et sociale. Les clivages partisans impactent dans toutes les expériences et révèlent que les partis populaires, socialistes sont les plus enclins à la démocratisation de la décision économique. Par contraste, les partis libéraux ont toujours montré une résistance et ont participé, là où l’ancrage sociétal de la participation n’était pas la plus forte, à l’inhibition de la participation.

Populaire et citoyenne, l’entrée des individus dans un mécanisme de codécision de l’action publique oblige la stimulation de l’engagement et l’augmentation des capabilités individuelles et collectives. Pour ce faire, les institutions de gouvernance ont une fonction constitutive primordiale parce qu’elles déterminent les structures d’échanges et la distribution des pouvoirs de gestion et d’influence des différentes parties prenantes. Surtout, elles influencent la capacité des dispositifs à assurer la prise en compte des particularités locales et bien sûr, l’apprentissage collectif. Hiatus, ces temps nécessaires à l’appropriation citoyenne et à la capacité des structures à produire de l’action publique positivement sanctionnée par la population rencontrent les temps politiques électoraux ou ceux de la maturation d’un programme de développement.

 

En dépit cependant de la prépondérance des politiques de développement économique par la compétitivité, l’attractivité et l’innovation par les clusters que l’on peut caractériser peut être abusivement de mainstream, on peut observer une relative diffusion, circulation des idées de participation dans la décision économique, dans la mise en place de réseaux d’action publique d’abord régionaux puis internationaux, afin de promouvoir les principes du modèle de développement et de constituer une, des plateformes d’échange de savoirs et savoir-faire.

Les organisations internationales d’abord avec la Banque Mondiale ou l’ONU qui a lancé après la seconde guerre mondiale un programme de développement communautaire qui favorisait une prise en compte des enjeux globaux et insistait sur l’innovation institutionnelle favorisant la participation. C’est par exemple la promotion du développement durable et du principe de gouvernance qui a suivi avec les sommets internationaux comme celui de Rio en 1992. Nous ne questionnerons pas ici les modalités d’appropriation qui sont ailleurs observées.

Plus localement, on observe en Amérique, comme à Montréal avec l’inter-CDEC, la constitution d’une série de réseaux entre les villes du Nordeste qui sont certes des enjeux de réputation pour celles-ci mais des plateformes qui attirent les acteurs étrangers comme l’Europe – notamment des pays est-européens – et qui s’exportent lors des Forum mondial urbain de Barcelone en 2004 ou Vancouver en 2006 où ces villes brésiliennes sont les leaders, des modèles dans le développement des dispositifs participatifs, qui s’exportent aussi dans les pays africains et asiatiques.

 

Ces différentes expériences de démocratisation de la décision économique dans les programmes d’action publique sont autant des outils de réponse aux aspirations et aux besoins exprimés par la population. Il sont aussi, et c’est une conséquence, des dispositifs d’évaluation directe de l’action publique. Pour s’institutionnaliser, ceux-ci nécessiteront une transformation des administrations, locales notamment, dont on peut douter de leur volonté.[9]

D’un côté, les enjeux économiques métropolitains sont conservés par les grands acteurs soucieux de la compétitivité à l’international, qui refusent une démarche de développement intégré et participe à l’exclusion socio-économique des individus non-intégrés dans l’économie globalisée. Et de leur côté, contraints et ancrés dans une échelle la plus souvent très locale, les acteurs du développement communautaire n’ont pas l’habitude et l’opportunité de penser le développement à l’échelle métropolitaine. Les défis sont grands.



[1] Pierre-Noël Denieuil, Art. cit.

[2] Kimberley Johnson, «Community development Corporations, Participation and Accountability : The Harlem Urban Development Corporation and the Belford-Stuyvesant Restoration Corporation.», Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 594, pp.109-124, July 2004.

 

[3] Pierre-Noël Denieuil, Art. cit.

[4] Pierre-Noël Denieuil, Art. cit.

[5] Richard Morin, Art. cit.

[6] Bouchard Marie, Lévesque Benoît, « Économie sociale et innovation. L’approche de la régulation, au cœur de la construction québécoise de l’économie sociale.», Cahiers du CRISES, Collection Etudes théoriques, 2010.

[7] Les ressources publiques des CDEC était en 1998 distribuées ainsi 7% de la ville de Montréal, 24% du Gouvernement fédéral et 68,5% du Gouvernement provincial. in Richard Morin, Art. cit.

[8] Richard Morin, Art. cit.

[9] Jean Pierre Fontan et alii, «Action collective et enjeux métropolitains, un enjeu manqué», in Gilles Sénécal, Laurence Bherer (dir.) La métropolisation et ses territoires, Presse Université du Québec, Montréal, 2009, p.130.

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