Les fourberies constitutionnelles de Nicolas Sarkozy

Le Conseil d’Etat examine l’avant-projet de la loi constitutionnelle dite de « modernisation des institutions de la Ve République ». Le projet, assurément important (il prévoit de modifier 33 articles de la Constitution), devrait être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale mi-mai.

Le Conseil d’Etat examine l’avant-projet de la loi constitutionnelle dite de « modernisation des institutions de la Ve République ». Le projet, assurément important (il prévoit de modifier 33 articles de la Constitution), devrait être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale mi-mai.

Nicolas Sarkozy paraît assuré d’obtenir le vote du texte en termes identiques à l’Assemblée nationale et au Sénat, après avoir écarté tout ce qui pouvait fâcher les parlementaires de la majorité (qu’il s’agisse du cumul des mandats ou de la modification du mode de scrutin aux élections législatives et sénatoriales).

 

Mais il lui faudra l’apport de voix de gauche pour obtenir la majorité des 3/5 exigée pour l’adoption d’une modification de la Constitution devant le Congrès.

 

Le parti socialiste, très divisé sur le sujet et dont l’attitude conditionne la viabilité de la réforme, s’est déjà saisi de l’avant-projet, sous la houlette d’Arnaud Montebourg, et s’apprête à en négocier les termes. Mais que négocier ? Surtout, comment échapper à ce piège ? Car il s’agit bien d’un piège, identique à bien des égards à celui qui a conduit à la mise en place de l’incroyable statut judiciaire du président de la République, adopté en février 2007 avec l’appoint des voix… socialistes. Derrière le pavillon de complaisance brandi par le président de la République – renforcer le Parlement, responsabiliser le pouvoir exécutif, donner de nouveaux droits aux citoyens –, se cache un projet qui, sur le fond, n’est pour l’essentiel que poudre aux yeux et trompe-l’œil, quand il n’est pas symboliquement pervers.

 


Le lecteur trouvera ci-dessous une discussion de certains des aspects les plus spectaculaires de ce projet de réforme (la numérotation des articles cités est celle de l’avant-projet) qui cherche à mettre à jour les fausses évidences, les lieux communs et les tartuferies qui risquent de conduire certains parlementaires de gauche à se faire les complices d’une opération qui ne fait pour l’essentiel que conforter les logiques du fonctionnement pratique de la Ve République au prétexte de démocratiser nos institutions.

 


1. Une place reconnue à l’opposition parlementaire ?

 


Dans un système politique marqué depuis plus de quarante ans par la bipolarisation des forces politiques et le « fait majoritaire » – et dans lequel, comme dans toutes les démocraties parlementaires européennes, le rôle du Parlement est moins de fabriquer la loi que de contrôler le gouvernement et d’évaluer les politiques qu’il conduit –, tout le monde s’accorde à penser que l’on ne revitalisera le Parlement que si l’on donne de véritables marges de manœuvre en son sein à l’opposition. Pour cela il faut d’abord lui donner une existence constitutionnelle. C’est ce que fait d’entrée le projet de réforme (art. 1er) qui dispose dans une formulation un peu sibylline que « la loi détermine les conditions dans lesquelles sont garantis les droits respectifs des partis et groupements politiques qui ont déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement et ceux qui ne l’ont pas déclaré », et qui précise un peu plus loin (art. 24) que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs » (lesquels ?) de la majorité et de l’opposition. Il s’agit là, en réalité, de contourner la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une décision de 2006 relative au règlement interne de l’Assemblée nationale, a refusé de donner une existence officielle au couple majorité/opposition. Mais, une fois reconnue ainsi l’existence d’une majorité et d’une opposition, qu’en fait le projet de réforme ? Malheureusement, presque rien. Il se contente (art. 22) de réserver « un jour de séance par mois » à un ordre du jour « fixé par les groupes parlementaires qui n’ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement ». Un jour de séance par mois… L’« avancée » est un peu ridicule. Surtout, elle ne porte pas sur l’essentiel, c’est-à-dire sur le contrôle que doit exercer le Parlement sur l’action du gouvernement. Si l’on voulait vraiment dynamiser le travail parlementaire, il faudrait ouvrir aux parlementaires de l’opposition un véritable droit d’initiative sur les différentes procédures de contrôle qui existent généralement dans les systèmes politiques modernes, notamment la création de commissions d’enquête, l’audition de ministres et de responsables administratifs de la conduite des politiques publiques ou encore la saisine de la Cour des comptes ; il faudrait que les présidences des commissions qui examinent les propositions et projets de loi soit constitutionnellement réparties à la proportionnelle des groupes parlementaires ; il faudrait que soit instauré un principe d’égalité entre la majorité et l’opposition dans la répartition des temps de parole. Bref, il faudrait reprendre l’ensemble des voies d’intervention du Parlement sur la politique gouvernementale et instaurer des procédures qui, sans le mettre nécessairement en danger, obligeraient le gouvernement à s’expliquer ou à rendre des comptes. En l’état, la réforme constitutionnelle n’avance pas d’un iota dans cette direction. Mais Nicolas Sarkozy veut-il vraiment d’un Parlement en mesure de contrôler l’action du gouvernement et, ne serait-ce que très indirectement, la sienne ? A y regarder de près, rien ne l’indique.

 


2. Un contrôle parlementaire sur les nominations présidentielles ?

 


La réforme prétend instaurer un contrôle parlementaire sur les nominations présidentielles (art. 4). Elle prévoit à cet effet qu’un certain nombre d’emplois (lesquels ? – on sait simplement que sont ici exclus les postes jusqu’à présent constitutionnellement pourvus en Conseil des ministres) ne pourront être pourvus qu’après « avis » (de quelle nature ? rendu selon quelles modalités ?) par une commission composée (comment ?) de députés et de sénateurs. C’est une loi organique à venir qui devra décider de ces points essentiels, et là Nicolas Sarkozy n’aura pas besoin des voix de la gauche… Mais, au-delà du flou de la formulation, il est surtout à craindre qu’un tel avis, formulé par une commission siégeant à huis clos et composée majoritairement de parlementaires soutenant le gouvernement, soit toujours… positif. Penser qu’un tel « avis » puisse être assimilé à un contrôle parlementaire est risible. Il aurait été beaucoup plus simple et moins problématique de laisser l’initiative de ce contrôle à une minorité de parlementaires (par exemple 60 députés ou 60 sénateurs) qui, dans les 15 jours suivant la nomination, pourrait demander à auditionner publiquement toute personne nommée en Conseil des ministres (car pourquoi écarter les préfets, les directeurs d’administration centrale, les recteurs ou encore les ambassadeurs ?). L’audition pourrait être suivie d’un débat et d’un vote. La seule éventualité d’une audition publique, comme le montrent les exemples étrangers, serait sans doute suffisante pour freiner des nominations de complaisance. Et puis, parce qu’ici comme ailleurs dans ce projet de réforme des « avancées » masquent des reculs ou des silences, il aurait sans doute été utile de définir précisément le champ des nominations présidentielles avant de prévoir leur contrôle. En l’état des textes, la listes des emplois pourvus en Conseil des ministres, et exigeant donc la signature du président de la République, est notamment établie par… décret en Conseil des ministres, autrement dit (hors période de cohabitation) à la discrétion du président de la République. On se souvient peut-être que François Mitterrand, à la veille de la première cohabitation, avait utilisé ce moyen pour accroître considérablement le nombre d’emplois publics dépendants de la signature présidentielle. Il est temps de mettre fin à ce type de stratagème. Mais de cela, faut-il s’en étonner, la réforme ne dit rien.

 


3. Un contrôle parlementaire sur les opérations militaires extérieures ?

 


La réforme constitutionnelle prétend permettre un meilleur contrôle du Parlement sur les opérations militaires extérieures (art. 13). Ainsi, le Parlement devra dorénavant être informé de ces opérations « dans les délais les plus brefs » (avant les radios et les télévisions ?), et cette information pourra donner lieu à un débat (ce qui est déjà possible aujourd’hui – mais qui en décidera demain ?), étant précisé que ce débat ne pourra être suivi d’un vote (autrement dit ne pourra pas entraîner la mise en minorité du gouvernement). Bien sûr, le plus important n’est pas là, mais dans l’alinéa qui suit : « Lorsque la durée d’une intervention excède six mois sa prolongation est autorisée par le Parlement ». L’expérience prouve que ce type de disposition est relativement inefficace pour assurer un véritable contrôle parlementaire sur des opérations militaires, même pour un Parlement aussi puissant que celui des Etats-Unis : le War Powers Act de 1973, pourtant beaucoup plus restrictif que ce qui est aujourd’hui proposé en France, a été aisément contourné par les différents présidents américains qui ont engagé des opérations de guerre (et a d’ailleurs été rendu de fait caduc par le Patriot Act adopté après le 11 septembre 2001)… D’autant qu’en matière de défense, cette « avancée » en faveur du Parlement masque un accroissement des pouvoirs présidentiels, puisque le Premier ministre, qui était jusqu’alors « responsable » de la défense nationale voit son rôle diminué. Dorénavant, « il met en œuvre les décisions » du président de la République (art. 8). Mais si le Premier ministre n’est plus responsable de la défense nationale, qui l’est ? Le président de la République ? Mais comment ? Devant qui ? L’opération de passe-passe au nom des droits nouveaux soi-disant accordés au Parlement est ici admirable. Les conseillers de Nicolas Sarkozy sont d’exceptionnels joueurs de bonneteau constitutionnel… En réalité, sauf à se payer de mots, la question du contrôle parlementaire doit se poser bien en amont de l’intervention des forces militaires à l’étranger, comme l’avait d’ailleurs envisagé le rapport du comité Balladur. Il faut (car ce n’est pas le cas la plupart du temps) que les accords de défense et les engagements d’assistance militaire souscrits par la France soient systématiquement transmis au Parlement pour information et que ce dernier puisse alors en juger « à froid ».

 


4. Un contrôle parlementaire du président de la République ?

 


En lançant le processus de révision de la Constitution, dans un discours du 12 juillet dernier à Epinal, Nicolas Sarkozy expliquait à ses auditeurs que « dès lors que le Président gouverne », ce dernier doit être « responsable ». Mais comment organiser cette responsabilité ? Comment et devant qui doit-elle être engagée ? La réponse pour Nicolas Sarkozy était simple : il fallait que le Président « puisse s’exprimer au moins une fois par an devant le Parlement pour expliquer son action et pour rendre compte de ses résultats ». L’idée est assez curieuse parce que, généralement, on rend compte de son action ou de ses résultats devant ceux qui vous ont mandaté pour agir. Ainsi, un Premier ministre dans un régime parlementaire rend compte de son action – et rend des comptes – devant le Parlement dans la mesure où il est issu d’une majorité qui s’est dégagée à l’occasion des élections législatives et qui peut à tout instant lui retirer sa confiance ou, en tout cas, chercher à infléchir la politique qu’il mène. Or, en France, le président de la République ne doit rien au Parlement (il a d’ailleurs été élu avant les élections législatives). Pourquoi faudrait-il alors qu’il se présente devant lui ? En réalité, cette disposition aurait du sens si le président de la République devenait constitutionnellement et explicitement le chef de l’exécutif (c’est ce qu’avait proposé très maladroitement le comité Balladur). Mais alors, puisque nous restons dans un régime parlementaire, il devrait être responsable – au sens constitutionnel – devant l’Assemblée nationale, c’est-à-dire prendre le risque de subir sa censure et d’être obligé de démissionner face à la défiance parlementaire (le comité Balladur n’était bien entendu pas allé jusque là…). Ce qui est difficile à imaginer : pourquoi la légitimité élective des députés l’emporterait-elle sur celle, de même nature, du président de la République ? Mais alors, si le vrai chef de l’exécutif ne peut pas être renversé par l’Assemblée nationale, nous ne sommes plus dans un régime parlementaire mais dans un régime présidentiel, et il faut l’assumer. Dans ce cas, il faut augmenter considérablement les pouvoirs du Parlement, assurer sa totale indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, et supprimer le droit de dissolution de l’Assemblée nationale par le président de la République. Solution que personne ne souhaite véritablement… D’où la curieuse idée de Nicolas Sarkozy (art. 7) : le président de la République, quand il le souhaitera, ira vanter les mérites de son action devant les parlementaires, puis s’en retournera tranquillement à l’Élysée, son devoir communicationnel accompli, tandis que « hors sa présence » (sic) les parlementaires pourront débattre mais… pas voter. La responsabilité politique selon Nicolas Sarkozy c’est donc ça : un président tout puissant qui, sans prendre le moindre risque et en conservant l’arme ultime de disciplinarisation des députés – le droit de dissolution –, daigne venir expliquer sa politique devant les parlementaires. On se demande où est le « rééquilibrage » annoncé des institutions…

 


Certains diront qu’il s’agit d’un point mineur, qui n’accroît en rien les pouvoirs du Président et qui n’est qu’une réparation d’une bizarrerie historique : le président de la République française est la seule personne au monde qui n’a pas le droit de franchir l’enceinte des assemblées parlementaires. Mais si le Président, comme il s’en est plusieurs fois expliqué et comme le soulignent tous les commentateurs, demande aujourd’hui le droit de se présenter devant les chambres c’est pour bien marquer le fait que c’est lui qui détermine la politique de la nation. C’est bien sûr le cas dans la pratique, mais au prix de l’abandon de fait du principe de responsabilité politique. Faut-il se résigner à entériner cette pratique et ce fait dans le corps même de la Constitution ? Accepter que le président de la République s’exprime ainsi devant le Parlement aurait pour conséquence d’officialiser une pratique démocratiquement déviante – le découplage entre l’exercice du pouvoir d’Etat et la responsabilité politique des gouvernants. Ce serait donc graver dans le marbre constitutionnel un principe d’irresponsabilité des gouvernants. Ce serait dans le cas contraire, le Premier ministre doit remettre au président de la République la démission du gouvernement. L’engagement de la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte apparaît ainsi comme l’une des armes les plus sophistiquées dont dispose le gouvernement face au Parlement. Par ce moyen, il peut faire adopter un texte qui dans des circonstances de vote normales n’obtiendrait pas la majorité des suffrages.

 


Dans l’esprit des constituants de 1958, l’utilisation de l’article 49/3 devait rester exceptionnelle et réservée à un gouvernement ne disposant que d’une majorité relative ou fragile. Elle est devenue, au fil des années, une arme « banalisée » à la disposition des gouvernements, même lorsqu’ils disposent du soutien d’une forte majorité. Avec la consolidation du « fait majoritaire », la question de sa suppression se pose donc. D’autant que le gouvernement Jospin, bien que s’appuyant sur une majorité « plurielle » et en n’utilisant jamais cet article de la Constitution, a apporté la preuve que l’on pouvait parfaitement gouverner sans brutaliser de la sorte l’Assemblée nationale, et qu’après tout gouverner c’était aussi convaincre sa propre majorité…

 


C’est donc en apparence dans cet esprit que la réforme (art. 23) limite les usages possibles de ce fameux article 49/3 en disposant qu’il ne peut plus être utilisé que pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Mais, et c’est là que le bât blesse, le texte de Nicolas Sarkozy précise, dans le même mouvement, qu’« en outre » le Premier ministre « peut recourir à cette procédure pour un autre texte par session ». De deux choses l’une : soit l’on considère que l’article 49/3 demeure utile en cas de majorité « relative » ou « instable » (et on peut penser ici à la situation de Michel Rocard qui, entre 1988 et 1991, a utilisé 28 fois cette procédure, pour faire adopter 12 textes, et a affronté alors 5 motions de censure) et alors il ne faut absolument pas restreindre les utilisations de cet article ; soit on considère que le texte est inutile compte tenu de la « majoritarisation » du système politique, que gouverner c’est aussi convaincre sa propre majorité ou en constituer une autour de soi, et alors il faut effectivement restreindre très fortement les utilisations possibles de l’article 49/3. La voie médiane n’a aucun sens parce qu’elle ne limite rien : depuis 10 ans, cet article n’a été utilisé que 3 fois (par Jean-Pierre Raffarin en février 2003 sur le mode d’élection des députés européens et des conseillers régionaux, puis en juillet 2004 sur la loi relative aux responsabilités locales ; par Dominique de Villepin en janvier 2006 sur la loi relative à l’égalité des chances) par des gouvernements assurés d’une majorité totalement hégémonique à l’Assemblée nationale. Autrement dit, dans sa formulation actuelle, la réforme ne change rien. Much ado about nothing.

 


Au risque de lasser le lecteur, on pourrait passer en revue de la sorte l’ensemble du projet de réforme. Ne soyons pas trop sévères, il contient certains éléments positifs. Mais chaque fois, le compte n’y est pas.

 


Prenons encore quelques exemples, cette fois plus brièvement.

 

 

6. L’amélioration du travail législatif ?

 


La réforme prétend améliorer le travail législatif. Elle le fait en effet. Mais, le changement n’est pas vraiment spectaculaire. La seule disposition importante (art. 17), réclamée depuis longtemps par les « parlementaristes », est celle qui établit que la discussion des projets de loi en séance publique portera dorénavant sur le texte adopté (et éventuellement amendé) par la commission parlementaire qui en a été saisie. Tant sur le plan symbolique (l’affirmation d’une égalité de traitement pour les textes d’origine gouvernementale et parlementaire) que du point de vue de l’efficacité du travail parlementaire en séance publique (les batailles d’amendement se dérouleront en commission) cette innovation est bienvenue. Parmi les aspects positifs de la réforme, on peut aussi évoquer l’instauration d’un délai entre le dépôt d’un texte et sa discussion (art. 17), mais malheureusement le gouvernement peut s’en affranchir en déclarant l’urgence (et on sait qu’il le fait aujourd’hui presque systématiquement) sauf si (art. 20) « la conférence des présidents de chacune des deux assemblées s’y oppose » – ce qui n’est pas l’hypothèse la plus probable… Au chapitre des avancées « parlementaires », on peut également citer l’augmentation du nombre des commissions permanentes (8 au lieu de 6) ou encore le desserrement de l’emprise gouvernementale sur l’ordre du jour des assemblées (art. 22), mais le changement est ici homéopathique. Bref, cette réforme constitutionnelle ne bouleverse pas le travail parlementaire, et se situe même en très net retrait par rapport aux propositions du comité Balladur.

 


7. L’européanisation de la Constitution ?

 


Pas de réforme constitutionnelle aujourd’hui sans dimension européenne, bien sûr. Mais, là encore, on peine à distinguer l’utile de l’accessoire. On prétend donner une tonalité européenne à cette réforme en instaurant dans chaque assemblée (art. 32) un « comité chargé des affaires européennes », dont on ne connaît ni la composition ni les compétences, qui n’est pas en tout cas une commission législative et dont on voit mal ce qu’il vient apporter aux délégations sur l’Union européenne qui existent depuis 1979 et qui ont considérablement développé leur champ d’intervention depuis. Ajoutons à cela que la réforme élargit la liste des projets d’actes européens qui sont transmis par le gouvernement au Parlement et sur lesquels ce dernier peut voter une résolution, constitutionnalisant ainsi, en réalité, une pratique inaugurée sous le gouvernement Jospin. Rien de vraiment novateur donc. La seule avancée sérieuse (art. 33) est en réalité une correction : la suppression de l’article de la Constitution rendant un référendum obligatoire pour toute nouvelle adhésion à l’Union européenne (qui avait été introduit par Jacques Chirac en 2005).

 


8. Une meilleure protection des droits fondamentaux ?

 


Il est fort à parier que tous, à gauche comme à droite, salueront la possibilité offerte aux justiciables de saisir le Conseil constitutionnel afin que ce dernier apprécie la conformité des lois qui leur sont appliquées aux droits fondamentaux reconnus par la Constitution. La réforme, initiée par Robert Badinter en 1990, fait aujourd’hui l’unanimité même si on ne mesure sans doute pas totalement les bouleversements qu’elle pourrait entraîner dans l’ordre juridique français. Mais surtout, cette réforme n’a de sens que si l’on modifie la composition du Conseil constitutionnel et le mode de désignation de ses membres. Tant que le Conseil constitutionnel n’intervient qu’a priori, avant la promulgation de la loi, sur la base d’un contrôle dit abstrait, il est un organe en quelque sorte intégré au processus législatif, son rôle, qu’on le veuille ou non, est fondamentalement politique, et l’on peut comprendre que son mode de recrutement obéisse à des logiques partisanes. Si le Conseil constitutionnel devient de fait, parce qu’il est saisi à l’occasion de l’application concrète de la loi à un individu particulier, une Cour constitutionnelle, il est impératif de repenser les qualités requises pour y siéger (la réforme ne supprime même pas la possibilité offerte aux anciens présidents de la République d’y sièger « à vie »…) mais aussi les modalités de la désignation de ses membres. L’exemple de la réforme envisagée du Conseil constitutionnel permet d’ailleurs de prendre la mesure de l’incroyable inculture comparative des auteurs de cette réforme : pour tous les constitutionnalistes européens sans doute, notre façon de concevoir le contrôle de constitutionnalité est totalement ringarde.

 


Superficielle, hypocrite, parfois dangereuse, mais aussi ringarde, que faut-il garder de cette réforme ? Pas grand-chose en réalité. Rien qui vaille en tout cas de passer un deal avec Nicolas Sarkozy.

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