Dépenses d'Education : les manipulations de l'Etat français

Résumé pour les plus pressés :

Les énormes surcotisations retraites (PC) de l’Etat pour ses fonctionnaires, et qui permettent de payer les pensions aussi bien des anciens de La Poste/orange – régime très déficitaire - mais encore de compenser la paupérisation indiciaire des fonctionnaires, sont comptées dans la « dépense intérieure d’Education ». Une « DIE » utilisée pour montrer l’évolution de l’investissement du pays dans son système éducatif. De plus ces surcotisations correspondent en partie à des économies pour les finances publiques à la fois sur la masse salariale des fonctionnaires et de la masse de ses pensions. Les montants des DIE, exploités par énormément (dont DEPP, SIES, INSEE, …) sont donc complètement faussés et trompent sur l’investissement réel de la France dans son système éducatif.

Explications …

Le contexte, chronologie

En décembre dernier, un économiste franco-américain bien connu sur X - Sylvain Catherine - avait dénoncé le gonflement du budget de la « dépense intérieure d’Education » (DIE) en France :

En fait à l’époque j’avais vu le tweet concernant le budget de l’EN :

Le gonflement du budget de l’EN avec les pensions incluses, cela n’était pas réellement un problème dans l’absolu, puisque les montants des budgets de l’EN sont donnés sans les pensions (« hors CAS ») dans les débats publics, dans les médias ou autres. Quant au budget avec les pensions (CAS inclus) ils ne servent que peu a priori pour les comparaisons internationales.

L’importance de la DIE, de son interprétation

Cela est différent de la DIE. Je ne savais pas que les pensions étaient comptées dans ce budget qui regroupe toutes les contributions à l’Education en France : Etat, collectivités, Ménages, entreprises. Et cette DIE est la base des comparaisons des investissements des états dans leur éducation. Elle est d’abord utilisée en France pour montrer l’effort de l’Etat français dans son Education, comme par exemple via des graphiques (de l’INSEE) de la première image montrant les évolutions chronologiques. Comme on peut le voir sur le lien ci-après, elle est aussi utilisée pour donner les coûts par élève (en bas du premier article).

https://www.insee.fr/fr/statistiques/8242389

Son exploitation est reprise au niveau national dans des publications comme les « repères et références statistiques – Enseignement, formation, recherche » de la DEPP (organe analysant le système scolaire) et du SIES (organe de statistiques).

- On a aussi des articles de l’INSEE qui s’appuie dessus, entre beaucoup d’autres exemples :

https://www.education.gouv.fr/media/198210/download

Mais par-dessous tout, quel type de personnes raffole des chiffres de la DIE ? Les organismes comme l’IFRAP, évidemment, et autres « thinktanks » publications libéraux/ales  qui ne loupent aucune occasion pour dénoncer un « système éducatif non performant malgré les sommes engagées » ! La Cour des Comptes aussi pratiquent cette activité consistant à fallacieusement critiquer un système qui est en réalité constamment sous budgété. Ce sont aussi des spécialistes pour présenter des augmentations en euros courants, en « oubliant » de prendre en compte l’inflation, surtout quand elle aura été importante !

Explications du gonflement de la DIE

Comme on le sait depuis longtemps, l’Etat paie une masse de pension de retraite beaucoup plus importante que ce qu’elle reçoit en cotisation retraite, plus ce qu’elle fournirait en tant qu’employeur si on se basait sur les taux du privé. L’Etat doit verse donc des contributions et subventions d’équilibre, ce qui revient à dire qu’il « surcotise » - pour budgéter la masse de pension.

« Rappels » pour comprendre ce manque de cotisations : il y a les fameuses baisses de « ratios démographiques », c’est-à-dire les baisses d’actifs par rapport au nombre de pensionnés. Parfois cette baisse de ratio est voulue, provoquée par l’Etat. Evidemment on a l’exemple des enseignants ! On a aussi ce qui est pudiquement qualifié de « maitrise de la masse salariale » par la Cour des Comptes (CC) ou le COR : la paupérisation indiciaire des fonctionnaires, puisque seule la masse indiciaire compte dégage des cotisations retraite. D’après la CC, « Les rémunérations exclues de l’assiette représentaient 22 % de la rémunération des fonctionnaires civils », résultat de plus de 30 ans de paupérisation indiciaire des fonctionnaires …

Des baisses de ratio aggravées d’ailleurs par l’augmentation du taux de contractuels qui ne cotisent pas pour la « caisse » de l’Etat … Mais on a aussi la prise en charge d’un régime très déficitaire : celui des agents de La Poste/Orange, qui selon la CC représente rien de moins que 15,5 % des dépenses de pensions (de droit direct) de la FPE …

Bref, le problème est le suivant : toute la masse des pensions dont l’Etat doit s’acquitter en tant qu’employeur est répartie de façon proportionnelle entre tous les fonctionnaires. Cela prend la forme d’un taux de cotisation employeur très élevé – 74,28 % jusqu’à maintenant – quand il est de 16,46 % pour le régime général (CNAV). Ainsi la contribution de l’Etat sur le bulletin de paie d’un enseignant ne correspond pas du tout au taux permettant de payer les pensions des seuls pensionnés enseignants, mais aussi d’un peu d’anciens de La Poste/Orange, des cheminots, des régimes spéciaux, etc.

Les polémiques récentes concernant les « déficits de la « caisse » de retraite de l’Etat, et qui avaient été surtout lancée par F. Bayrou quand il était commissaire au compte il y a deux ans, partait du principe qu’il fallait, pour simplifier, séparer ces surcotisations de l’Etat des cotisations « normales » (voir plus loin) pour les compter alors en déficits du système de retraites en France. C’était à l’époque un peu plus de 30 milliards (Md€) et c’est même devenu beaucoup plus suivant la façon de comptabiliser ces surcotisations …

Hormis ces polémiques visant à instrumentaliser ces surcotisations pour mieux in fine non seulement entériner la réforme des retraites mais pour même l’accentuer, on pourrait considérer qu’il n’y a pas plus de conséquences que cela. Mais justement, la DIE intègre le montant des pensions payées par l’Etat en rapport, donc, avec son système éducatif. Et comme vous le devinez, l’Etat français communique le montant de ce qu’elle paie avec ces surcotisations qui concerne donc bien plus que les seuls agents d’Education. Cela serait anecdotique si ces surcotisations l’étaient, mais c’est donc loin, très loin d’être le cas !

Chiffrage du gonflement pour 2023

Je vais donc partir ici des résultats de S. Catherine. Dans un tweet antérieur, il avançait d’abord le chiffre de 14 Md€ de surcotisations, en partant de calculs de … l’IFRAP, mais qu’il avait ensuite confirmé avec même 17 Md€.

Par contre attention, il était question ici du « budget de l’EN » :

donc sans la prise en compte a priori de celui du budget élargi (MIES incluant l’enseignement agricole) ni de celui du MESR (ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche).

Plus récemment, l’économiste a produit un graphique en donnant les chiffres concernant l’année 2023 :

et concernant cette fois-ci la "dépense publique d'Education" (DPE), une partie de la DIE. Ce qui est dommage, c’est qu’il n’avait pas produit les montants rectifiés de cette DPE (mais il l'a fait ensuite), mais donc l’évolution des pourcentages de surcotisations de la DPE. Avec le commentaire de l’économiste accompagnant ce graphique :

En prenant donc le pourcentage de surcotisation qu’il a estimé pour 2023, soit 16 % (en fait entre 16 et 17), et donc la DPE de 141,4 Md€ environ pour la même année, on aurait alors une surcotisation de :

16/100*141,4 = 22,6 Md€ environ, pour une DPE rectifiée d’environ 118,8 Md€.

En pourcentage de PIB, cela correspondrait à 0,75 pt en moins.

Précisions concernant le montant obtenu

Il faut comprendre la méthode appliquée pour trouver ce montant : appliquer le même taux de cotisation de 11,1 % des fonctionnaires, mais remplacer le taux de 74,28 % de l’Etat par le taux du privé de 14,46 % (a priori), mais en appliquant ces taux sur l’ensemble des rémunérations, donc pour avoir la même « assiette » que pour le secteur privé. On considère alors comme étant des « surcotisations » la différence obtenue avec les montants comptés initialement.

La question peut alors se poser : doit-on réellement appliquer ce taux du privé, sans prendre en compte par exemple les déficits inhérents aux baisses de ratios démographiques, mais aussi de la « maitrise » de la masse indiciaire des fonctionnaires concernés en général ? Oui, pour au moins deux raisons :

- d’abord cette « maitrise » de la masse salariale induite des économies sur les finances publiques. Dans l’EN, le meilleur exemple est la suppression de postes au détriment des conditions de travail, mais aussi par exemple le remplacement de certains fonctionnaires par des contractuels revenant moins chers.

- Surtout, il y a ce qui n’est jamais avancé : des économies plus importantes encore pour les finances publiques sont faites de par la baisse constante de la masse des pensions, conséquence des gels indiciaires et évidemment des revalorisations par primes/indemnités plutôt qu’en indiciaire. Ce mécanisme, pourtant évident, n’est jamais clairement dénoncé, même par les économistes (de gauche) ! Non plus, évidemment, la CC dans sa mission flash. Concernant S. Catherine, il est resté sourd à mes remarques sur le sujet, c’est qu’il n’est pas là non plus pour participer de près ou de loin à défendre le système par capitalisation, bien au contraire …

Au regard de ces éléments, on peut ainsi considérer que les estimations faites, hors erreurs de sources dans les chiffres utilisés, sont justifiées et légitimes.

Remarque : il s’agit a priori de la même méthode qu’avait utilisée F. Bayrou pour estimer les déficits de la « caisse » de l’Etat. Plus récemment un certain V. Delahaye avait relancé la polémique, mais en n’élargissant pas l’assiette d’application des taux de cotisations comme fait ici, auquel cas les montants obtenus aurait été plus importants encore.

Effets sur l’évolution de la DIE en « euros PIB »

Il faut aussi comprendre que les « déficits » de la caisse de l’Etat ayant été en augmentation constante jusque 2014, les taux de cotisations de l’Etat n’ont cessé d’augmenter jusque cette année. On donc eu, jusqu’en 2014, un double effet de gonflage de cette DIE : la surcotisation elle-même, mais aussi son augmentation constante. En effet on est passé d’un taux de 49,90 % en 2006 à celui actuel de 74,28 % atteint en 2014. C’est ce qui explique l’augmentation constante de la proportion de surcotisations, matérialisée par la part de plus en plus importante  de la partie orange du graphique.

Remarque : on part de 2006, comme le fait aussi S. Catherine, car c’est en 2006 que furent instaurées les « CAS pensions », et que c’est a priori uniquement à partir de cette date que la DIE aura commencé à être gonflée, en tout cas plus encore (à vérifier comment cela se passait avant).

Quand on regarde l’évolution de la DIE en France, on constate une augmentation quasi systématique (en « euros PIB ») :

- pour le graphique donné dans le dernier « Repères et références statistiques (RERS) » de la DEPP et du SIES :

- pour le graphique plus précis et actualisé avec la dernière valeur (DIE « provisoire » pour 2023) :

Sur cette dernière image, on peut même penser que pour 2006 justement (point C1) on pouvait s’attendre à une DIE qui baisse, quand en fait elle augmente … ?!

C’est en tout cas rassurant une belle courbe qui monte constamment … la réalité donnera une courbe beaucoup moins pentue, surtout donc entre 2006 et 2014, où elle pourrait même décroître.

Cacher la réalité … encore plus en pourcentage de PIB !

Mais la réalité devrait donc être plus gênante pour le gouvernement. Pour la France, les montants des DIE seront donc évidemment bien inférieurs, mais aussi et surtout « en pourcentage du PIB ».

Petit parallèle avec le système des retraites en France (voir dernière publi sur le sujet) : le COR avait pour habitude de présenter des prévisions de soldes su système de retraite en considérant qu’il serait sain qu’un Etat y consacre par exemple une partie fixée à un certain pourcentage de son PIB (« convention EEC »). Or, cela était considéré comme hors de question pour le gouvernement Macron puisque le but est avant tout de faire des économies sur le dos des futurs retraités (mais pas les retraités actuels, car constituant une grosse base électorale). Et, évidemment, partir de cette hypothèse amenait des soldes les moins déficitaires, et même en fait positifs suivant les autres hypothèses prises. Ainsi, « disparue » - ou quasiment, cette « convention EEC ». D’ailleurs, en faisant une petite recherche, je suis tombé sur une publication d’un organisme qui a dû fêter cela dignement en mai 2023, l’IFRAP évidemment. En qualifiant cette convention de « scenario rose », comme tous libéraux qui se respectent :

https://www.ifrap.org/retraite/retraites-le-cor-abandonne-enfin-et-sous-la-pression-son-scenario-rose

 En rappelant que l’ancien président du COR, Pierre-Louis Bras, qui avait eu à l’époque des discours trop rassurant sur le système des retraites, avait été ensuite « remplacé » par un autre beaucoup plus Macron/libéraux compatible …

Concernant la DIE le gouvernement ne peut évidemment pas décider de supprimer la représentation en pourcentage de PIB, puisque cela est de toute façon utilisé pour des comparaisons internationales.

Et comme on peut le voir ici, mais aussi dans les comparaisons internationales, un pays « se doit » de montrer qu’il ne ménage évidemment pas ses effort pour l’Education, et donc d’autant plus au regard de sa « richesse » nationale ! Sauf que, comme en France, quand on a décidé il y a bien longtemps (années 90, avec une plus grande rigueur depuis Sarkozy) d’ « ajuster » économiquement la France, et en plus sous la pression de l’UE, il y a des ravages dans les budgets alloués aux services publics, dont cette DIE. Pouvoir utiliser cet artifice consistant à rajouter les surcotisations des pensions dans cette DIE quand elle n’avait rien à voir avec elle, était alors une excellente opportunité. Il faudra d’ailleurs tenter de savoir si ce système de « CAS », permettant de répartir les contributions totales de l’Etat de façon proportionnelle à tous ses fonctionnaires, n’aurait pas été créé spécialement pour la mise en place de ce stratagème …

Précisons qu’il est bien évident qu’en rectifiant les valeurs de la DIE, cette proportion en pourcentage du PIB sera en constante baisse depuis 2006, hors éventuellement lors d’épisodes de crises (2008/2009 et 2020/2021).

Les « implications »

Ce n’est donc pas la première fois, loin de là, que l’Etat manipule ses citoyens grâce aux chiffres. A ma connaissance la dernière plus importante manipulation concerna les chiffres du système de retraite, avec par exemple une instrumentalisation du COR pour gonfler les déficits des caisses de retraites, surtout via celle de la NRACL (voir publi précédente/publication du collectif NSP sur le sujet).

Plus récemment il s’agissait d’aligner les fonctionnaires sur le régime d’indemnisation du secteur privé, avec une implication de hauts fonctionnaires de l’IGF/IGAP dont les « négligences », notamment celle consistant à ne pas prendre en compte un élément pourtant essentiel de leurs confrères de la DGAFP, aura permis à un certain G. Kasbarian de bien manipuler avec des données qu’ils n’auraient pourtant pas dû exploiter chronologiquement …

Je précise aussi que des manipulations sont faites aussi concernant la présentation budget de l’EN, dans une impunité la plus totale …

Concernant cette DIE se pose la question des acteurs impliqués dans ce stratagème, qui ne pouvait pas ne pas avoir connaissance de son gonflement artificiel. Comme les hauts fonctionnaires de l’INSEE, surtout quand on lit leurs commentaires/analyses sur cette DIE, comme ici :

https://www.insee.fr/fr/statistiques/8242389

ou de la DEPP, comme relaté dans ces articles du Café pédagogique :

https://cafepedagogique.net/2023/11/07/depense-interieure-de-leducation-en-2022/  (sur DIE 2022)

https://cafepedagogique.net/2024/11/13/evolution-du-cout-de-leducation/  (sur DIE 2023)

Conclusion

Ce stratagème permet surtout à l’Etat français de tromper ses citoyens sur l’évolution de l’investissement réel dans son système éducatif tous les ans, permettant à des officines libérales de mieux prendre le relais pour distiller un discours mettant en cause l’efficacité d’une Ecole publique qui pourtant est si bien budgétée …

Alors il faudrait/faudra donc trouver les données pour pouvoir les corriger de ces « surcotisations », S. Catherine n’ayant pas produit ses sources. En fait ce sont évidemment nos chers syndicats qui devraient avoir déjà fait ce travail :  je pensais qu’en trois semaines (en fait plus de 3 mois) nos chers syndicats auraient repris l’info, l’aurait vérifiée et surtout auraient commencé à faire légitimement un peu de bruit avec … Evidemment cela ne me surprend pas plus que ça qu’il n’en soit donc RIEN, et que cela risque de ne jamais arriver à moins de les pousser à rentrer dans quelque chose qui mettrait E. Macron ses soutiens dans l’embarras. Même si évidemment il refilerait la responsabilité aux gouvernements précédents. Classique. D’ailleurs, comment serait-il possible que les syndicats ne soient pas au courant de ce stratagème en place depuis tant d’années ?!

J’ai bien la réponse au «mais pourquoi les syndicats ne voudraient-ils pas se saisir de cette occasion ? », mais elle ne plairait pas. Car c’est loin, très loin d’être la première fois que nos syndicats ne veulent pas aller sur cette voie-là. Se mettre en mauvais termes avec un gouvernement, sans l’accord des syndicats de fonctionnaires dont ils dépendent, sans l’accord des centrales dont ils dépendent tous (ou presque) … vous n’y pensez même pas ! Si je puis dire.

Je termine en rappelant cette ironie cynique et paradoxale : c’est la paupérisation indiciaire des fonctionnaires (surtout des enseignants qui n’ont pas non plus les primes) qui engendre une partie de ces déficits de la « caisse » de l’Etat, et qui l’oblige ainsi à augmenter régulièrement son taux employeur de contribution (qui est passé à 78,28 % pour 2025), engendrant donc ces surcotisations qui vont gonfler la DIE. Quand, en plus, cette paupérisation engendre des gains pour les finances publiques à la fois sur la masse salariale de l’Etat, mais aussi sur la masse des pensions, actuelles et futures. Ce stratagème fait donc d’une pierre … au moins trois coups !

Une autre façon de voir les choses : avec ce stratagème, la paupérisation indiciaire des fonctionnaires et donc de leurs futures pensions, mais aussi le déclassement salarial des enseignants, sont quasiment escamotées !

Remarque : L’OCDE utilise aussi les DIE pour des comparaisons internationales. Cependant, au vu des données présentées, les cotisations retraites communiquées par la France semble avoir été corrigées pour respecter la méthodologie imposée. Ce que la France aurait donc dû évidemment faire pour l’utilisation de cette DIE à l’echelle nationale …