Le Comité des disparitions forcées des Nations Unies émet un rapport accablant concernant le Mexique

Le 13 février 2015, le Comité des disparitions forcées des Nations Unies a émis un rapport concernant le Mexique. Celui-ci parait à un moment opportun, quelques mois après la disparition de quarante-trois étudiants en septembre 2014 à Iguala (1).

Ban Ki-moon et Enrique Peña Nieto © Archive ONU Ban Ki-moon et Enrique Peña Nieto © Archive ONU

Le 13 février 2015, le Comité des disparitions forcées des Nations Unies a émis un rapport concernant le Mexique. Celui-ci parait à un moment opportun, quelques mois après la disparition de quarante-trois étudiants en septembre 2014 à Iguala (1). Cette affaire, dite d’Ayotzinapa, a traumatisé la société mexicaine et continue de bouleverser l’arène politique du pays. Son ombre est présente dans les pages du rapport élaboré par ce Comité. Dès son introduction, ce dernier pose un constat : « l’information reçue par le Comité illustre un contexte de disparitions généralisées sur une grande partie du territoire de l’État [mexicain], beaucoup d’entre elles pourraient être qualifiées de disparitions forcées(2) ».

 

        « On entend par « disparition forcée », l’arrestation, la détention, l’enlèvement ou toute autre forme de privation de liberté par des agents de l’État ou par des personnes ou des groupes de personnes qui agissent avec l’autorisation, l’appui ou l’acquiescement de l’État, suivi du déni de la reconnaissance de la privation de liberté ou de la discrimination du sort réservé à la personne disparue ou du lieu où elle se trouve, la soustrayant à la protection de la loi ». Ainsi est définie cette pratique par l’article 2 de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées qui a été signée le 20 décembre 2006 et est entrée en vigueur le 23 décembre 2010. Si elle est « systématique et généralisée »(3), la pratique de disparitions forcées est reconnue comme étant un crime contre l’humanité par l’article 5 de ladite convention et par l’article 7 § 1 du Statut de Rome, l’acte de naissance de la Cour pénale internationale (CPI).

 

        La convention de 2006, qui a été ratifiée actuellement par 45 États (dont le Mexique), élabore une série d’obligations pour ces derniers. Les dispositions du traité visent à prévenir la pratique de la disparition forcée de personnes, à établir des systèmes de recherche efficaces, à sanctionner cette pratique et à proportionner une réparation adéquate aux victimes (directes et indirectes). L’objectif est d’éradiquer la pratique de la disparition forcée ou involontaire. Cette convention a prévu la création d’un organe de contrôle, le Comité des disparitions forcées. Cet organe des Nations Unis s’ajoute aux neufs autres comités conventionnels de l’ONU relatifs aux droits de l’homme dont le but est de contrôler le respect des États à leurs obligations. Le Comité des disparitions forcées a plusieurs fonctions. Il possède tout d’abord une attribution de contrôle. En vertu de celle-ci, le Comité étudie des rapports présentés par les États (et par les organisations de la société civile) en matière de disparitions forcées. Il a, en outre, une fonction préventive (possibilité d’interpeller les États(4) ou de déployer des missions d’enquête sur place avec l’accord de l’État en question(5)) ainsi qu’une fonction d’alerte vis-à-vis de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité ou du Secrétaire générale des Nations Unies (si le Comité constate une pratique généralisée et systématique de la disparition forcée(6)). La convention permet également au Comité, si accord exprès de l’État, de recevoir des communications de particuliers concernant des disparitions forcées probables(7) ou des communications émanant d’autres États parties à la convention qui estimeraient qu’un autre État ne respecte pas ses obligations(8). Le Mexique n’a, pour l’heure, pas accepté cette compétence contentieuse du Comité.

 

        Lors des sessions 119, 120 et 121 du Comité des disparitions forcées, qui se sont tenu les 2 et 3 février 2015 à Genève, celui-ci a examiné le rapport présenté par l’État mexicain ainsi que ceux transmis par diverses organisations de défense des droits de l’homme. Le rapport final a donc été rendu public le 13 février 2015. Ces observations finales comportent les recommandations (non contraignantes) qu’émet le Comité à l’égard de l’État mexicain. Le Comité est sévère dans son constat mais il reconnait les initiatives lancées dernièrement par le Président de la République fédérale mexicaine, Enrique Peña Nieto. Notamment celles que ce dernier a annoncées publiquement, le 27 novembre 2014, au point culminant de la crise politique et sociale découlant de l’affaire d’Ayotzinapa.

 

        Les rapports émis par les diverses organisations de défense des droits de l’homme sont accablants. Amnesty International évoque le chiffre de 22 610 personnes disparues depuis le 1er décembre 2006 et dont aucune nouvelle n’a pu être rapportée jusqu’à présent. Parmi ces milliers de personnes, environ la moitié a disparue entre les années 2012 et 2014. C’est-à-dire depuis l’élection d’Enrique Peña Nieto à la présidence de la République fédérale mexicaine. Amnesty International pointe les problèmes majeurs en relation à cette situation : une impunité généralisée ; un manque de ressources financières, de protocoles et mécanismes de recherches ; une absence de réparation des dommages pour les victimes (directes et indirectes). Selon l’ONG, ces constatations mettent en lumière un profond manque de volonté politique et judiciaire pour résoudre cette situation dramatique. En matière de disparitions forcées, seulement six condamnations fédérales ont été prononcées, à l’encontre de représentants de la force publique, entre 2005 et 2006 (portant alors sur des faits antérieurs à 2005) et aucune n’a été prononcée depuis. Cette absence de réponse pénale favorise les enlèvements, aucun effet dissuasif n’étant distillé par la justice.

 

        Les énormes lacunes administratives et statistiques sont pointées par les ONG. L’absence de registres fiables concernant les personnes appréhendées et incarcérées au Mexique augmente l’incertitude quant à de potentielles disparitions forcées. Cette imprécision administrative fait peser, par la même occasion, le risque de pratiques de torture et de mauvais traitements. Des problèmes statistiques sont également criants concernant le « décompte » des personnes disparues, les chiffres avancés par les différentes autorités publiques se contredisant d’une année à l’autre. De par l’absence d’explication méthodologique claire, précise et publique on peut sérieusement émettre des doutes quant à la crédibilité des chiffres officiels. Il est légitime de penser que ces derniers minimisent la situation réelle. À propos de chiffres avancés, certains glacent le sang : la Commission nationale des droits de l’homme (CNDH) a relevé l’existence de 15 921 cadavres non identifiés à travers tout le pays. Les autorités officielles n’ont, cette fois-ci, pas données leurs propres statistiques sur le sujet.

 

        On constate une absence quasi systématique d’enquêtes concernant les nombreuses dénonciations de disparitions forcées. La mise en cause de groupes criminels, liés à la délinquance organisée, évite aux autorités judiciaires de reconnaître que de nombreux organismes d’État agissent en collaboration avec ces groupes. Des agents publics commettent, de manière autonome ou non, des violations majeures aux droits de l’homme dans le cadre de leurs activités de sécurité publique. Il n’est pas seulement question de l’implication des autorités municipales pointées du doigt dans l’affaire d’Ayotzinapa. Des membres des forces fédérales, des États fédérés ou de l’armée sont également responsables de disparitions forcées. En juin 2013, l’Unité spéciale de recherche des personnes disparues a été créée en tant qu’organe dépendant du Procureur général de la République. Un an plus tard, seulement 380 personnes ont été retrouvées (dont un quart étant décédées). Cet organe judiciaire présente des retards inexpliqués lors des procédures, un manque de suivi général des affaires et une insuffisance flagrante de moyens. Les subventions attribuées à l’unité fédérale de recherche spécialisée avaient d’ailleurs été baissées de 63% quelques semaines avant l’affaire d’Ayotzinapa(9). Le constat est similaire au regard des organismes de recherche relevant des autorités locales et des États fédérés.

 

        Les ONG reconnaissent les différentes initiatives législatives de ces dernières années en la matière. Selon la législation mexicaine actuellement en vigueur, l’article 215 du Code pénal fédéral (relatif à l’abus d’autorité des agents publics) ne reprend pas la définition de la disparition forcée proportionnée par la Convention internationale. Un projet de Loi générale visant à définir la disparition forcée comme étant un délit autonome (par rapport à celui de la séquestration)  a été soumis au Congrès en 2011. Cette Loi générale permettrait la mise en place de procédés spécifiques de recherche et créerait un registre national des personnes disparues. Elle inclue aussi un volet concernant la protection, l’aide et la réparation des préjudices subis par les proches et témoins d’une disparition forcée. A l’heure actuelle, ce projet de loi est en attente. Les sénateurs ont annoncés en décembre 2014 que le processus législatif serait accéléré. Du point de vue des États fédérés (le Mexique en compte trente-deux en incluant le District fédéral), douze d’entre eux n’ont pas incorporé ce délit dans leurs codes pénal respectifs. Les vingt autres ne reconnaissent pas la « gamme complète » des manières selon lesquelles un fonctionnaire peut être impliqué dans une disparition forcée. Lorsqu’il s’agit d’incriminer un agent public, la législation pénale applicable lors du procès dépend de l’autorité envers laquelle appartenait l’agent incriminé. On dénombre environ 400 000 agents liés aux États fédérés (ou des entités locales de ces États) mentionnés précédemment. Le droit pénal applicable à ces fonctionnaires dépend donc du code pénal de l’État en question si une accusation à leur encontre est formulée. Au vu des déficiences législatives au niveau fédéré, ce sont donc tout autant d’agents publics envers lesquelles aucune ou peu de règles de droit effectives (relatives au délit de disparition forcée) sont applicables.

 

        Le Comité des Nations Unies a rendu son rapport en vertu de la procédure de contrôle prévue à l’article 29 § 1 de la Convention. À titre préliminaire, le Comité rappelle que « la grave affaire des quarante-trois étudiants soumis à une disparition forcée en septembre 2014 dans l’État du Guerrero illustre les sérieux défis auxquels est confronté l’État partie en matière de prévention, d’investigation, de sanction des disparitions forcées et de recherche des personnes disparues(10) ». Le Comité, considérant que le Mexique fait face à une situation d’une extrême gravité, recommande à l’État d’agir en conséquence et énonce plusieurs points. Le Comité demande à l’État mexicain de procéder à l’adoption de la Loi générale (mentionnée précédemment). En prenant en compte la particularité du système fédéral mexicain, le Comité prie le Mexique à faire en sorte que le délit de disparition forcée soit défini, à tous les niveaux de l’État, comme un délit autonome. Les textes doivent également prévoir la responsabilité pénale des supérieurs hiérarchiques des agents reconnus coupables de disparition forcée. Vis-à-vis de la population migrante (la plus exposée) l’État doit promouvoir l’établissement de protocoles spécifiques en accord avec les pays concernés (notamment d’Amérique centrale). Le Comité recommande aussi la mise en place d’une législation spécifique concernant le rapt d’enfants. La disparition forcée doit également être un délit jugé par des juridictions civiles (que les agents responsables soient des représentants de la force publique civile ou militaire). Le Comité demande à l’État mexicain de s’assurer du fait que, dès qu’une plainte est transmise aux autorités compétentes, une enquête soit immédiatement lancée et conduite de manière exhaustive et impartiale. Les personnes présumées responsables doivent être attraies devant la justice et celles-ci doivent être sanctionnées en fonction de la gravité de leurs actes si leur culpabilité est retenue. Le Comité demande à ce que soient mises en place des mesures effectives de protection des proches de personnes disparues et que le droit à une réparation intégrale des préjudices soit effectif.

 

        Face à un État défaillant vis-à-vis du respect des dispositions de la convention, le Comité a repris les constats et préoccupations des ONG. Bien qu’ayant accepté de lutter contre cette pratique en ratifiant l’instrument international susmentionné, l’État mexicain a critiqué le rapport rendu. Le ministère de l’Intérieur a déclaré le 13 février que « les recommandations de l’ONU ne [reflétaient] pas de manière adéquate l’information présentée par l’État mexicain en matière de disparitions forcées ». Selon José Antonio Meade, le Secrétaire des Affaires extérieures, il y aurait des inexactitudes dans le rapport émis par le Comité. Les recommandations formulées coïncideraient avec des actions déjà entreprises(11). Le gouvernement mexicain a récemment été accablé par un autre rapport des Nations Unies en matière de droits de l’homme. Le 9 mars 2015, Juan E. Méndez, rapporteur spécial sur la torture et les traitements cruels et inhumains du Comité contre la torture des Nations Unies, a rendu ses conclusions finales concernant la pratique de la torture au Mexique(12). Il juge sévèrement l’État mexicain et expose une situation dramatique. Il constate que la pratique de la torture, par les agents de l’État, est généralisée, implicitement acceptée et donc non sanctionnée. Ce deuxième rapport relevant du domaine des droits de l’homme a été rendu public une semaine après la présentation du rapport annuel du Haut-Commissaire aux droits de l’homme des Nations Unis, Zeid Ra’ad Al Hussein(13). Ce dernier a présenté le Mexique comme étant un exemple cruel de la manière avec laquelle la violence criminelle peut-être une menace sérieuse pour un État de droit et les pratiques démocratiques. L’image du président Peña Nieto est fortement ternie par ces constatations de violations massives des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’État mexicain se révélant incapable d’y mettre un terme.

 

        Ce phénomène de disparitions forcées est l’un des problèmes majeurs du Mexique. Cette pratique n’est pourtant pas nouvelle. Durant les années 60 et 70, les disparitions forcées ont été une arme des autorités (avec les assassinats) pour museler l’opposition de gauche, les mouvements syndicaux, paysans et guérilleros. Le Comité a d’ailleurs rappelé que, quarante ans plus tard, aucun responsable n’a été confronté à la justice pour les disparitions forcées commises pendant cette période (appelée la Guerre sale(14)). Cependant, la situation actuelle est  différente. Les motivations ne sont plus politiques et l’ampleur des disparitions forcées est autrement plus importante. Depuis le lancement de la guerre contre le narcotrafic en 2006, l’armée mexicaine est déployée sur tout le territoire. Les massacres et disparitions sont courants. Les cartels de la drogue sont désignés comme étant responsables de ces crimes. La réalité n’est pourtant pas aussi simple. Les autorités mexicaines ont été forcées de reconnaitre la responsabilité d’agents publics (et de militaires) dans l’affaire d’Ayotzinapa. Cette responsabilité d’agents de l’État est également présumée dans une partie importante de ces 20 000 disparitions forcées de personnes. Comme nous l’avons vu, le système juridique mexicain est défaillant, ce qui laisse perdurer l’impunité. Néanmoins, comme mentionné précédemment, aucune condamnation n’a été prononcée. Le manque de volonté politique et judiciaire est donc le premier responsable de cette impunité. Aucun contrôle des actions de la police ou de l’armée n’est effectué, les représentants de la force publique ont tous les droits et le risque de sanctions à leur égard est quasiment inexistant. Il suffit désormais d’être au mauvais endroit, au mauvais moment pour que des fonctionnaires zélés et corrompus puissent faire disparaitre une personne et cela en toute impunité. Le contrôle des agissements des forces armées nationales devrait être sérieusement encadré. Le gouvernement doit promulguer la nouvelle Loi générale pour que le cadre juridique fédéral soit complet. Mais le problème réside dans son application. Jusqu’à présent, la constitution mexicaine, bien que garante des droits et libertés fondamentales, est restée lettre morte face à toutes ces violations des droits fondamentaux. L’État mexicain réforme et promulgue des lois en matière de droits de l’homme (comme la réforme constitutionnelle de 2011(15) ou encore la Loi générale des victimes, entrée en vigueur en janvier 2013(16)). Le droit national s’améliore quant à la protection des droits de l’homme. Dès lors, pourquoi aucune avancée n’est constatée dans les faits ? Pourquoi l’impunité est toujours de mise ? Le Mexique démontre, d’une manière brutale et manifeste, la différence qu’il peut y avoir entre ce que le droit prévoit et la mise en œuvre de celui-ci par les institutions publiques et judiciaires. L’État mexicain semble plus intéressé à poursuivre la guerre déclarée aux narcotrafiquants plutôt qu’à aider et protéger la population civile, victime première de ce conflit ultra meurtrier.

 

        Acculé par des scandales de corruption, le gouvernement mexicain paraît peu crédible pour être en mesure de lutter contre la violence endémique et les violations majeures des droits fondamentaux. Niant la réalité et prolongeant le bain de sang, le gouvernement mexicain apparaît dans l’impasse alors que la colère de la société civile s’amplifie. Pour lutter contre l’impunité et forcer les autorités politiques et judiciaires à agir, une initiative citoyenne récente est à signaler. Une plateforme digitale de dénonciation a été créée : México Leaks(17). Via celle-ci, toute personne peut envoyer directement (de manière sécurisée avec le réseau Tor) des documents à divers médias indépendants (Animal politico, Aristegui noticias, Proceso, etc…). Cette plateforme permet à toute personne victime d’une violation de ses droits, témoin de disparitions forcées ou d’abus de pouvoir d’agents publics d’être en mesure de dénoncer lesdits agissements pour que l’information puisse être relayée. Cette initiative paraît essentielle alors que, le 16 mars 2015, plusieurs journalistes critiques à l’ égard de l’action gouvernementale (dont la réputée Carmen Aristegui) ont été renvoyés d’une importante radio(18). Ces journalistes avaient révélés le scandale de corruption touchant la présidence de la République à propos de la « Maison blanche » d’Enrique Peña Nieto. La société civile ne croit plus aux promesses du gouvernement relayées par des médias où la censure prime. De nombreuses organisations civiles, de défense des droits de l’homme et des médias indépendants sont donc déterminés à lutter contre la corruption, source première de toutes ces violations des droits de l’homme et notamment des disparitions forcées.

 

Documents annexes :

Tous les rapports et documents émis dans le cadre de la procédure de contrôle du Comité des disparitions forcées des Nations Unies : http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=972&Lang=en

En particulier :

Rapport présenté par l’État mexicain, en français : http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhskf%2bik2WJ75CzZW9b3wl%2f2%2fC9%2fGi2guVTG%2boMzjA5NjwoMfS798bwUBH7LWZKNq3vr48SWDWJROh55aCa8ffJln4ZwOXLQBx1qz%2fGWaeZNUA

Rapport présenté par Amnesty International, en espagnol et anglais : http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCED%2fIFL%2fMEX%2f19140&Lang=en

Rapport présenté par la Commission mexicaine de défense et promotion des droits de l’homme (CMDPDH), en espagnol : http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CED/Shared%20Documents/MEX/INT_CED_NGO_MEX_19375_S.pdf

Observations finales du Comité : http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CED/Shared%20Documents/MEX/INT_CED_COB_MEX_19564_S.pdf

Rapport du Rapporteur spécial sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants : http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session28/Documents/A_HRC_28_68__Add_3_FRE.doc

Rapport 2015 de Human Right Watch (HRW) concernant le Mexique (en espagnol) : http://www.hrw.org/es/world-report/2014/country-chapters/121995

Dossier d’Amnesty International sur les disparitions forcées au Mexique, « Enfrentarse a una pesadilla – la desaparición forzada de personas en México », 2013, en espagnol : https://doc.es.amnesty.org/cgi-bin/ai/BRSCGI/24102513.ext%20%28Enfrentarse%20a%20una%20pesadilla_Desapariciones%20Mexico%29?CMD=VEROBJ&MLKOB=32444973737

Dossier d’Amnesty International sur la pratique de la torture au Mexique, « Hors de toute mesure : la torture et les mauvais traitements au Mexique», 2014, en français : https://www.amnesty.org/fr/documents/AMR41/020/2014/fr/

 

 

Florian HERVE


[1] « Rapport de l’ONU : la disparition des 43 étudiants n’est pas un cas isolé », Proceso, 5 mars 2015 (en espagnol).

[2] Observations finales, Rapport du Comité contre les disparitions forcées du 13 février 2015, Paragraphe 10.

[3] Article 5, Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.

[4] Article 30, Ibid.

[5] Article 33, Ibid.

[6] Article 34, Ibid.

[7] Article 31, Ibid.

[8] Article 32, Ibid.

[9] « Peña cherche à réduire l’unité de recherche de disparus », Proceso, 15 septembre 2014(en espagnol).

[10] Observations finales sur le rapport rendu par l’État mexicain, 13 février 2015, § 10.

[11] « Les recommandations de l’ONU en matière de disparitions forcées contiennent des inexactitudes selon le ministère des Affaires étrangères », Animal politico, 16 février 2015 (en espagnol).

[12] « Rapport final du Rapporteur de l’ONU : la torture au Mexique est généralisée et n’est pas punie », Animal Politico, 9 mars 2015 (en espagnol).

[13] « Le Mexique et l’ONU se confrontent maintenant concernant le rapport sur la torture », Milenio,10 mars 2015 (en espagnol).

[14] « Mexique : Violences de la part de l’État », Courrier international (traduction de La Jornada), 19 octobre 2014.

[15] « The constitutional reform in human rights : a Copernican revolution », Lorenzo Córdova Vianello, Revue de la faculté de droit du Mexique, Université nationale autonome du Mexique (UNAM), vol. 61 No 256, 2011.

[16] Ley General de Víctimas, publiée eu DOF le 9 janvier 2013, dernière réforme publiée au DOF 03-05-2013.

[17] Site internet de México Leaks : https://mexicoleaks.mx/

[18] « Au Mexique, une célèbre journaliste renvoyée pour son soutien à « MexicoLeaks » », Le Monde, 17 mars 2015.

 

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