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Billet de blog 29 mai 2022

Togo - Elections régionales : du progrès de la démocratie au pas de la tortue !

L’Assemblée Nationale a procédé à la révision du Code électoral et de la Charte des partis politiques dans la perspective de l'élection de futurs conseillers régionaux. Alors que la décentralisation des pouvoirs devrait concourir à l’élargissement de la démocratie, au Togo, l’« adaptation » des textes aux desseins du parti au pouvoir consolide sa domination et verrouille les libertés politiques.

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Le nouveau siège de l'Assemblée Nationale du Togo inauguré le 14 juin 2018

L’ASSEMBLEE NATIONALE « ADAPTE » A SES DESSEINS LE CODE ELECTORAL ET LA CHARTE DES PARTIS POLITIQUES

Le site de l’Assemblée nationale du Togo, rendait compte ce 24 mai, de l’adoption de deux projets de loi visant à modifier deux lois, l’une concernant le Code électoral, l’autre la Charte des partis politiques [i]. Ces modifications interviennent dans la perspective de la prochaine tenue du scrutin, destiné à élire les conseillers régionaux. Le premier du genre au Togo.

Les modifications votées le 24 mai, concernent donc la Loi n° 91-04 du 12 avril 1991 portant Charte des partis politiques et la Loi n° 2012-002 du 29 mai 2012 portant Code électoral, laquelle subit sa cinquième modification en dix ans, puisque déjà modifiée à quatre reprises les 19 février 2013, 22 mars 2013, 06 novembre 2019 et 11 octobre 2021.

Les ministres Payadowa Boukpessi, ministre d’Etat, ministre de l’administration territoriale, de la décentralisation et du développement des territoires et Christian Trimua, ministre chargé des relations avec les institutions de la République, représentaient le gouvernement.

LA PORTEE DE LA MODIFICATION DU CODE ELECTORAL

La novation introduite par la modification du Code électoral relative à l’élection des conseillers régionaux, consiste dans la définition du contour de la circonscription et l’instauration du périmètre territorial de la préfecture comme circonscription électorale.

Il convient de s’interroger sur les ressorts intimes qui ont motivé le gouvernement et sa majorité législative à conférer le choix du périmètre territorial de la préfecture comme circonscription pour les élections régionales en lieu et place du périmètre territorial de la région.

Aucune explication détaillée n’a été donnée par madame la Présidente de l’Assemblée nationale lors de son discours introductif au débat parlementaire, sinon que la démarche traduit « la vision du Président de la République, tendant à la préservation et à la consolidation de la stabilité politique dans notre pays ».

Concernant la modification du Code électoral, Mme Yawa Djigbodi Tsègan, a argué, que « L’ensemble de ces modifications est de nature à garantir non seulement une meilleure représentativité territoriale au sein du conseil régional, mais aussi à susciter une bonne cohérence territoriale entre le nombre de conseillers municipaux, de conseillers régionaux et de sénateurs.  [ii] »

Si le discours introductif de la présidente de l’assemblée fait valoir que la modification « précise également la répartition du nombre de conseillers régionaux par préfecture et fait progresser, dans le même temps, la proportion du nombre de candidats par circonscription électorale. », le document disponible sur le site de l’Assemblée nationale que nous reproduisons ci-dessous, ne permet pas d’obtenir la moindre information sur le réajustement du nombre de Conseillers régionaux et leur répartition par préfecture, qui feront aux dires du ministre concerné l’objet de la publication d’un arrêté ultérieur.

Au cours des débats le ministre d’Etat, ministre de l’administration territoriale, Payadowa Boukpéssi a donc justifié : « dans les prochains jours, le décret qui va faire la répartition des conseillers régionaux par circonscription électorale va être pris. En ce qui concerne la loi portant charte des partis politiques, il s’agit de la prise en compte intégrale des recommandations faites par la concertation nationale entre acteurs politiques tenue du 19 janvier au 13 juillet 2021. Le gouvernement fera tout pour un bon usage de ces deux lois. »

Dès lors il est permis de s’interroger sur la réelle légitimité de ces recommandations. Que valent en effet les conclusions d’une Concertation nationale des acteurs politiques (CNAP) - qui a accouché d’un organisme de suivi, le Cadre Permanent de Concertation (CPC) -, largement décriée par les partis politiques les plus représentatifs, au cours de laquelle les positions unilatérales du parti UNIR/RPT sont restées prépondérantes, à l’image de celles des 28 dialogues politiques précédents qu’a connu le Togo, qui se sont tous soldés par des échecs [iii].

La même interrogation vaut pour le fait d’avoir délibérément soustrait cette disposition du débat parlementaire sinon pour se passer de l’avis des députés, alors que l’Assemblée nationale pourtant quasi monocolore est tout entière acquise à Faure Gnassingbé et au gouvernement.

Pour rappel la loi 2018-003 en fixait le nombre de conseillers régionaux par région (et non par préfecture) selon le critère démographique suivant :

  • 25 lorsque la population n’excède pas 900 000 hab.,
  • 31 lorsque la population est comprise entre 900 001 et 1 400 000 hab.,
  • 43 lorsque la population est comprise entre 1 400 001 et 2 000 000 hab.,
  • 49 lorsque la population est supérieure à 2 000 001 hab.

Selon la loi 2007-011, les organes de la région sont le Conseil régional et le Bureau exécutif du Conseil régional, dirigé par un président élu par le Conseil régional, parmi ses membres.  

LES PRINCIPES LEGAUX EN VIGUEUR

C’est la loi no 2018-003 modifiant la loi no 2007-011 du 13 mars 2007, relative à la décentralisation et aux libertés locales, qui définit l’organisation des collectivités territoriales et stipule que le territoire national est divisé en collectivités territoriales, la commune, la préfecture et la région, dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Ainsi, l’organisation territoriale actuelle du Togo, comprend 116 communes réparties sur 39 préfectures et 5 régions, ce qui porte à 160 le nombre total de collectivités territoriales.

Les communes sont inégalement réparties 16 dans la région des Savanes, 21 dans la région de Kara, 15 dans la région centrale, 32 dans la région des Plateaux et 32 dans la région maritime.

La Loi 2007-11 stipule en effet que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi. Elles disposent de ressources propres (Art. 7). Leur mission est la conception, la programmation et l’exécution des actions de développement d’intérêt local de leur ressort territorial, en particulier dans les domaines économique, social et culturel (Art.8). Elles peuvent se soutenir mutuellement, y compris financièrement, ou coopérer entre elles, dans le « strict respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions de chacune d’entre elles » sans exercer « une quelconque tutelle de l’une sur l’autre » (Art.9).

LA MODIFICATION PERMET-ELLE UNE AVANCEE DE LA DEMOCRATIE ?

La Loi 2007-11 introduit que « la commune, la préfecture et la région constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale » (Art.15). Mais elle induit que « Les élus locaux ont le devoir de rendre compte périodiquement à leurs électeurs de la gestion administrative et financière de la collectivité locale » (Art.16) et surtout que « Le droit des habitants d’une collectivité territoriale à être informés des décisions et à être consultés sur les affaires qui les concernent, par les élus locaux, contribue à l’épanouissement de la démocratie locale » (Art.17)  

Ce bref rappel des prérogatives des collectivités territoriales est utile pour comprendre que la décentralisation des pouvoirs peut contribuer à l’épanouissement de la démocratie, à la condition que les principes soient mis en application.

Nous avons rappelé que la loi no 2007-011 conférait expressément aux régions la personnalité morale et l’autonomie financière, via leurs organes de direction les Conseils régionaux

Si la démocratie avait cours au Togo, le champ de la modification des textes opérée par l’Assemblée nationale aurait dû inclure ce domaine crucial des moyens financiers des conseils régionaux dans le débat parlementaire. Ainsi la transparence aurait pu transcender le débat et permette à une représentation nationale souveraine de définir les pouvoirs réels des conseils régionaux en la matière. Il n’en fut rien. Il est vrai qu’au Togo la souveraineté du pouvoir législatif est depuis longtemps rangée sur l’étagère des vœux pieux. Ce sera encore une occasion manquée du pouvoir pour s’engager sur la voie d’une avancée démocratique.

En principe dans une démocratie, le travail législatif du parlement est voué à la consolidation de l’édifice institutionnel garant de la démocratie. Mais que peut-on espérer au Togo de la mise en place des Conseils régionaux en termes d’avancée positive en ce sens, dans un pays où depuis 55 ans, le pouvoir politique - détenu sans discontinuer par la même famille, le même clan et la même oligarchie qui le soutient indéfectiblement -, s’est toujours organisé pour entraver la transparence des scrutins et des résultats électoraux, y compris au moyen de la contrainte physique, pour empêcher la vérité des urnes et des comptes publics ?

Depuis l’adoption de loi relative à la décentralisation et aux libertés locales, il aura fallu attendre 14 ans pour que celle-ci accouche des élections municipales et de la mise en place des conseils municipaux, et plus de seize ans à ce jour pour la mise en place des Conseils régionaux, la date des élections régionales n’étant pas encore fixée.

C’est l’occasion de constater que la construction de l’édifice institutionnel, progresse au Togo, au rythme du pas de la tortue.

LIBERTE DES PARTIS POLITIQUES AU TOGO : AVANCEES OU RECUL ?

Mme Yawa Djigbodi Tsègan, présente la modification de la Charte des partis politiques comme une revalorisation du rôle des partis : « Les modifications apportées à cette loi repositionnent les partis politiques comme animateurs principaux du débat politique. Ainsi la nouvelle loi ambitionne de réformer le cadre légal d’exercice des partis politiques pour une meilleure structuration, organisation, représentativité, ainsi qu’une responsabilité dans la gouvernance administrative et financière d’un parti politique. »

L’examen des modifications opérées ne semble pas plaider en ce sens. A priori, les modifications contenues dans les sept articles concernés (10, 11, 18, 20, 21-1, 21-2, 27-1) de la Loi N° 91-04 du 12 avril 1991, semblent apporter davantage de restrictions qu’elles n’introduisent de souplesse dans l’organisation des partis.

Sur les conditions de la citoyenneté. L’Art.10 qui prévoyait la possibilité pour créer un parti d’« avoir la nationalité togolaise d'origine ou acquise depuis au moins 10 ans » la réduit désormais à « avoir la nationalité togolaise d'origine ».

Sur la conditionnalité du groupement. L’Art.11 prévoyait que « Les fondateurs d'un parti politique doivent être au minimum au nombre de 30 provenant des 2/3 au moins des préfectures ». Il accroit ce nombre à « au minimum au nombre de 60 provenant des 2/3 au moins des préfectures. » Il modifie également la disposition relative à la provenance d'une préfecture, « le citoyen qui en est originaire ou qui y réside depuis plus de cinq (5) ans » en la restreignant « Est considéré comme provenant d'une préfecture, le citoyen qui en est originaire. »

Sur le financement public de l’activité politique. L’Art.18 stipulait que « les partis politiques bénéficient en outre d'une aide financière de l'Etat. Cette aide est attribuée aux partis ayant recueilli au moins 5 % des suffrages sur le plan national aux élections législatives. ». Il stipule désormais que « Cette aide est attribuée comme suit : -2/3 aux partis politiques proportionnellement au nombre de députés obtenus par parti ; -1/3 aux partis politiques ayant obtenu plus de 2% des suffrages au plan national, à l'occasion des élections législatives. »

Dans le contexte actuel d’une Assemblée Nationale monocolore composée à 90% de membres du parti UNIR/RPT, on discerne sans difficulté à qui va profiter la modification.

La seule avancée concourant à une avancée de la démocratie concerne l’Art.20. Il stipulait que chaque parti « doit présenter ses comptes annuels à la commission des finances de l'Assemblée nationale » alors que désormais « Il doit présenter ses comptes annuels à la cour des comptes ensemble avec les détails et justifications de la provenance de ses ressources. », enlevant de facto à l’Assemblée nationale le rôle de juge et partie qu’elle détenait jusqu’à présent.

Mais la portée réelle de cette modification risque d’être amoindrie par l’absence de réelle séparation des pouvoirs qui caractérise le Togo, vérifiable à l’examen minutieux des décisions prises par les institutions du pays, qui concourent presque toujours exclusivement à satisfaire les desseins partisans du pouvoir politique plutôt qu’au respect du droit au bénéfice des citoyens.

Sur le fonctionnement des partis. L’Article 21-1 nouveau introduit que « Les partis politiques ont l'obligation de disposer d'un siège physique et l'adresse y relative. », disposition qui parait naturelle en démocratie et n’appelle pas de remarque particulière.  

En revanche l’Article 21-2 impose l’obligation que « Chaque parti politique à l'obligation Article 21-2 de tenir au moins un congrès tous les 5 ans » mais surtout que « Le ministre en charge de l'administration territoriale est saisi officiellement de la tenue du congrès. »

Si l’obligation de tenir un Congrès relève normalement des obligations statutaires de chaque parti politique, on ne voit pas au nom de quel principe démocratique le ministre de l'administration territoriale aurait à s’immiscer dans le fonctionnement de ceux-ci.

La tâche du ministre est de faire respecter la Constitution et les dispositions légales qui en découlent et non la supervision des partis politiques. Il reste à connaitre l’avis que pourraient émettre des spécialistes chevronnés du droit constitutionnel, pour apprécier le caractère constitutionnel d’une telle disposition.

Il n’est pas étonnant dans ces conditions que les révisions de la Charte des partis politiques et du Code électoral ainsi opérées, aient commencé à provoquer diverses réactions au sein des milieux politiques togolais.

Le président du Parti des Togolais, Nathaniel Olympio, n’a pas retenu ses mots pour intervenir dans le débat : « Que veulent vraiment les autorités togolaises ? Non content d’interdire les manifestations, d’interdire les activités syndicales, de trafiquer les élections pour confisquer le pouvoir d’Etat, et tout cela sans aucune conséquence, le régime togolais crée des Togolais de seconde zone. [iv] » 

Il considère les modifications opérées comme anticonstitutionnelles « celui qui fonde un parti politique doit être EXCLUSIVEMENT togolais de naissance. Or, cette interprétation est tout à fait contraire à notre Constitution », en précisant que l’article 11, de la loi fondamentale stipule « Nul ne peut être favorisé ou désavantagé en raison de son origine familiale ».

Réfutant catégoriquement le nouveau concept de « togolité » instauré par le gouvernement et avalisé par l’Assemblée nationale, Nathaniel Olympio étaye son assertion en considérant que « La Constitution confère à tous les Togolais, les mêmes droits et les mêmes devoirs. Ce que ce régime est en train de faire est dangereux pour le pays » et ose un parallèle avec la mauvaise expérience vécue par la Côte d’Ivoire : « Il n’y a qu’à regarder ce qu’il s’est passé en Côte d’Ivoire il y a quelques années. Ce même concept, construit autour l’Ivoirité a conduit à la guerre. Ce qui a déstabilisé toute la sous-région. C’est au moment où le Togo est confronté à l’agression terroriste et que l’union sacrée est requise pour y faire face, que les dirigeants du pays décident de créer la haine d’autrui en semant la graine de la division. C’est de la pure folie, une irresponsabilité dangereuse. Je trouve que nous entrons-là, dans une ère de très grande turbulence pour le Togo. En créant ce nouveau concept de Togolité, contraire à la Constitution, le pouvoir cherche à mettre le feu aux poudres ». On se saurait être plus précis.

Il appelle à la mobilisation tous les démocrates épris de liberté contre ce projet.

La conséquence directe de la modification opérée de la charte des partis est qu’elle prive les togolaises et togolais de la diaspora, raisonnablement estimés à deux millions de personnes, de leur droit de regard, d’appréciation et de décision à l’égard des affaires publiques du Togo.

En effet en regard des dispositions de l’article 21 de la déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) :

« 1. Toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis. 
2. Toute personne a droit à accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions publiques de son pays.
3. La volonté du peuple est le fondement de l'autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s'exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel égal et au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote. » ; les nouvelles dispositions introduites en  2022 par l’Assemblée nationale dans la Charte des partis politiques du Togo, violent directement les prescriptions de la DUDH, pourtant inscrite dans le préambule jamais modifié, de la Constitution du Togo du 14 octobre 1992, révisée en 2002, 2005, et 2007.

Certes, dans un pays qui compte plus de cent partis politiques dont l’immense majorité n’a aucune activité ou ne correspond à aucune réalité, la révision de la Charte des partis aurait pu apporter des modifications novatrices, à la condition de s’inscrire dans une démarche d’élargissement du champ des libertés. Hélas, une nouvelle fois, la révision opérée apparait comme une occasion manquée.

Ainsi, le caractère restrictif et liberticide des nouvelles dispositions, vient contredire l’argument invoqué par le commentaire de l’Assemblée nationale selon lequel « Trente ans après la mise en œuvre de cette loi, il est apparu nécessaire de revisiter cette charte des partis politiques afin de l’adapter aux réalités actuelles du pays [v]», ainsi que celui développé par les inconditionnels laudateurs du pouvoir « Un texte plus moderne qui prend en compte les évolutions démocratiques du Togo.[vi]» 

QUE FAIRE ?

L’observation de cinquante ans de pratique politique du pouvoir par un même clan, ne permet pas de distinguer clairement une évolution positive des libertés politiques au Togo. On n’observe pas non plus d’évolution positive du socle démocratique, dans un pays caractérisé durant les cinquante dernières années par le pouvoir sans partage d’une famille, Gnassingbé, d’un clan et d’une oligarchie, dont tous les actes politiques concourent à empêcher toute possibilité d’avancée permettant l’avènement d’une alternative politique.

Malgré tous les rafistolages institutionnels, la plupart du temps de bric et de broc, le Togo reste un pays dans lequel mur de la séparation des pouvoirs a été abattu de longue date. Le Togo reste un pays dans lequel le pouvoir législatif, l’économie, l’administration, la justice sont depuis 55 ans aux mains de la même famille et de la même camarilla qui l’entoure, qui s’auto-reproduisent de père en fils, tant à la tête de la fonction suprême, la présidence de la république, que dans les cercles concentriques qui l’assistent. Le Togo reste un pays dans lequel le système électoral est complètement et parfaitement verrouillé, un pays dans lequel les élections ne sont que des mascarades et des simulacres de démocratie.

Si les laudateurs du régime sont des experts en sémantique et se gardent bien de parler d’avancées, oser toutefois dans ces conditions parler d’« évolutions démocratiques », relève de la litote, car le changement de système politique est hélas très loin d’être au Togo à l’ordre du jour.

Au-delà des dangers relevés par certains acteurs politiques en soulignant que le terrorisme barbare vient de faire entrer le pays dans une époque de trouble et d’incertitudes, ce texte ne semble pas de nature à susciter ou encourager la cohésion nationale pour faire face aux dangereux défis qui se profilent.

La seule alternative pour les vrais démocrates, infatigables combattants pour les libertés est de poursuivre avec courage et détermination, leur interminable marathon pour l’avènement de la démocratie.

F. Fabregat

29 mai 2022

Notes

[i] ASSEMBLEE NATIONALE DU TOGO Séances plénières : « La Représentation nationale revisite le code électoral et la charte des partis politiques », Assemblée Nationale du Togo », in assemblee-nationale.tg, 24 mai 2022, voir :  https://assemblee-nationale.tg/la-representation-nationale-revisite-le-code-electoral-et-la-charte-des-partis-politiques/, consulté le 25 mai 2022

[ii] ASSEMBLEE NATIONALE DU TOGO Séances plénières : « Adoption des projets de loi modifiant la loi portant code électoral et la loi portant charte des partis politiques - Allocution de S. E. Mme la Présidente de l’Assemblée nationale », in assemblee-nationale.tg, 24 mai 2022, voir :  https://assemblee-nationale.tg/wp-content/uploads/2022/05/ALLOCUTION-PA_VOTE-loi-code-electorale-et-charte-des-partis-politiques2.pdf, consulté le 27 mai 2022

[iii] Certains partis politiques d’opposition, notamment le CAR et les formations politiques réunies au sein de la Dynamique Monseigneur Kpodzro (DMK) n’ont pas participé à ce cadre de concertations. Le CAR, dénonce l’insincérité et le caractère non-inclusif du CPC qui n’est qu’un comité de suivi des décisions du CNAP et rien d’autre.

[iv] Rayan Naël, « Togo-Charte des partis politiques : Nathaniel Olympio dénonce un texte « dangereux pour le pays » », iciLome.com, 26 mai 2022, voir : https://icilome.com/2022/05/togo-charte-des-partis-politiques-nathaniel-olympio-denonce-un-texte-dangereux-pour-le-pays/?fr=operanews, consulté le 27 mai 2022

[v] ASSEMBLEE NATIONALE DU TOGO Séances plénières : « La Représentation nationale revisite le code électoral et la charte des partis politiques », op, cité

[vi] « Un peu d'ordre dans le fonctionnement des partis », republicoftogo.com, 24 mai 2022, voir : https://www.republicoftogo.com/toutes-les-rubriques/politique/un-peu-d-ordre-dans-le-fonctionnement-des-partis, consulté le 27 mai 2022  

 Projet de Loi modifiant le Code électoral (Loi N°2012-002 du 29 mai 2012) 

 Projet de Loi modifiant la Charte des Partis politiques (Loi N° 91-04 du 12 avril 1991) 

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