Nouvelle baisse des APL: passe-t-on à côté de l’agilité disruptive?

La suite de la réforme des APL porte sur les modalités d’attributions aux ménages, sans incidence sur le système du logement. En se référant à l’année en cours, le principe revient en fait à celui de la réforme de l’impôt sur le revenu. Une baisse du volume des aides serait occasionnée, affectée à la réduction de la dépense publique, sans jouer sur l’effet d’une année de transition.

Ce court billet propose de commenter la polémique récurrente sur les APL à partir d'une idée iconoclaste, pour se demander si les mots du moment, transformation et disruption, peuvent s'y appliquer. Il ne s'agit pas ici de se demander si l'aide au logement est un dispositif qui fonctionne et comment l’améliorer, mais simplement de chercher à qualifier l'originalité de la stratégie suivie. Comme j'évoquerai un jeu mathématique, quoi de plus naturel que de choisir en illustration un certain village d'Indre-et-Loire, Descartes, où grandit le célèbre mathématicien français.

Descartes (Indre-et-Loire), l'ancienne voie de chemin de fer © François Rochon Descartes (Indre-et-Loire), l'ancienne voie de chemin de fer © François Rochon

Le gouvernement prévoit pour 2019 de continuer à réformer les APL, qui représentent un poste budgétaire très élevé. Après une baisse générale de 5 euros par mois, puis une seconde baisse substantielle dans le parc social de 700 millions en 2018, qui sera doublée en 2019, c’est aujourd’hui le mode de calcul qui est revu. Actuellement, il dépend des revenus du ménage deux ans auparavant, ce qui constitue une sorte de coup de pouce de pouvoir d’achat pour les étudiants commençant à travailler, par exemple. Dorénavant en 2019, l’aide sera calculée selon les revenus actuels du ménage, une synchronisation qui rejoint l’esprit du prélèvement à la source pour l’impôt sur le revenu. Cette mesure aurait pour conséquence une économie budgétaire de l’ordre d’1 milliard d’euros, comme on le lit dans la presse.

De (n-2) à (n+1) : une idée iconoclaste

Indépendamment des interrogations qui ne manqueront pas d’êtres exprimées sur les conséquences en termes de pouvoir d’achat pour les ménages modestes (les APL étant concentrées sur les revenus inférieurs ou proches du Smic), ne pourrait-on pas s’étonner du classicisme du procédé ? En effet, la France est très endettée depuis longtemps et les efforts drastiques consentis l’an passé ont été reconnus par la Commission européenne. Pourquoi continuer ainsi la baisse de ce poste budgétaire de façon conventionnelle, au lieu de tenter une technique agile et disruptive ? En effet, ne pourrait-on pas appliquer la mesure, mais en fléchant l’économie générée en 2019 sur un plan d’action « one shot » équivalent, pour passer ensuite à la réduction du déficit, l’année suivante, en 2020. Autrement dit, pourquoi ne pas transposer à profit le procédé qui permettait un gain de pouvoir d’achat aux ménages entrant dans le système des APL, l’effet n-2 ?

En actant la baisse dès 2019, mais en l’affectant à la réduction du déficit seulement pour 2020, on générerait une recette exceptionnelle sur la première année, jouant sur un effet n+1 en miroir. La trajectoire budgétaire de la France en serait peu changée, et surtout sans entacher sa crédibilité, puisque la marge d’économie aurait été déjà réalisée. Se dégagerait ainsi le financement d'une action structurante de transformation. On obtiendrait là une technique agile et disruptive, en adéquation avec les principes du nouveau monde. Que ce soit pour les nécessaires investissements dans le développement de l’économie sociale et solidaire, très en pointe sur les territoires dans le secteur du logement, ou tout simplement pour abonder les investissements urgents en matière de rénovation énergétique, n’y aurait-t-il pas une rare occasion « stylée » de renouer (une fois n’est pas coutume) avec la traditionnelle et toujours appréciée (notamment des électeurs) technique de la subvention publique ?

Disruption ou pas-disruption ?

Mais cette idée peut-elle être mise en œuvre ? Mes connaissances du fonctionnement technique des administrations et des finances publiques ne me permettent pas de le dire... Néanmoins, relever qu'il s'agit d'une idée iconoclaste permet déjà de soulever un questionnement. La suite de la réforme des APL procède-t-elle par disruption, fait-elle entrer dans l'équation de la politique du logement (qui a ses concepts, ses modes de raisonnements et ses acteurs), des éléments exogènes en mesure de transformer le système ? L'an passé, la réponse était, en quelque sorte, "oui et non mais plutôt oui". S’accélérait la financiarisation du modèle économique du logement social, en assimilant l'aide à la personne à une aide aux bailleurs. L'aide à la personne était conservée en l'état dans son principe, mais un mécanisme supplémentaire (et très complexe techniquement) venait en réduire mécaniquement le volume, jouant sur la gestion des organismes par voie de conséquence.

Cette année, la réponse semblerait plutôt "un peu plus oui, mais en fait non". Certes, le mécanisme de calcul en temps réel est nouveau, mais il n'a pas d'incidence sur le système du logement (ou sur un autre secteur de l'action publique). Le seul effet porte sur la dépense publique, or cet aspect est traité classiquement par la diminution, répondant à un objectif de long terme qui devient de plus en plus pressant. Cette réduction n'est pas employée comme une stratégie de transformation du système du logement ou d'un autre système. Elle est simplement dupliquée comme une mise à jour des modalités d'attributions des aides sociales, déjà en cours d'application pour les impôts sur le revenu, et donc en fait dans l'air du temps. Il est certainement sage de ne point abuser de la disruption. Mais la sagesse n'est pas la vertu première des ambitions de transformation. L'horizon du système du logement semble donc bizarrement en suspens, du moins le récit de sa transformation.

Descartes (Indre-et-Loire), rue du village © François Rochon Descartes (Indre-et-Loire), rue du village © François Rochon

En cette rentrée, au début de la "Saison 2" de la réforme du logement, une fenêtre s'ouvre donc pour ce qu'il serait amusant d'appeler une "contre-disruption", ou plus simplement une résistance créative du système (qui a comme toute chose, les faiblesses de ses avantages et inversement). Ce temps de répit sera-t-il mis à profit par les acteurs du logement, pour réinventer la robustesse de leur organisation sous une logique d'ensemble qu'ils auront eux-mêmes choisie, c'est à dire (re)conceptualisée et débattue ? Pour cela, il faut inventer, me semble-t-il, des méthodes innovantes de travail en commun à l'échelle nationale, qui articulent la connaissance du fonctionnement du logement (le marché et les pratiques sociales, l'un ne va pas sans l'autre), la trajectoire sociétale désirée (qui s'est beaucoup infléchie avec les fractures territoriales et la transition énergétique et climatique), et la synergie des compétences professionnelles.

Ce billet était le choix de l'Une du Club de Médiapart, le 12 septembre 2018

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.