Politique du logement et débat public : à la recherche des conditions de l’innovation

Le débat public sur le logement butte sur un paradoxe : action publique puissante, engagement fort des acteurs, mais persistance de difficultés pour une partie de nos concitoyens, voire grippage plus large des parcours résidentiels. Comment tant d’intelligence et d’engagement rassemblés peuvent-il conduire à tant d’insatisfaction et de remise en question récurrente ?

Depuis plusieurs années, le débat public national sur le logement s’est figé dans les discours et les analyses sur un schéma d’aggravation1. La Fondation Abbé Pierre - incontournable référence -, dont les études se centrent sur le mal-logement, observe son augmentation et intensifie l’action qu’elle mène en direction des plus démunis ; le Mouvement Hlm constate une paupérisation de ses habitants comme des nouveaux demandeurs, tout en s’efforçant de lutter contre la ségrégation sociale et spatiale, qui fragilise la cohésion nationale. Les responsables politiques nationaux quant à eux, mettent volontiers en doute l’efficacité de la dépense publique, soit du côté de la défiscalisation pour l’investissement locatif, lorsqu’ils sont de gauche, soit du côté de l’allocation logement lorsqu’ils sont de droite, pour le résumer à gros traits2.

Ensemble HBM à Paris 5e Ensemble HBM à Paris 5e

Or, on constate que même un volontarisme abouti de la part du Gouvernement, comme sur la récente réforme des APL inscrite dans la loi de finances 2018, semble occasionner autant de nouvelles difficultés, qu’elle en était censé résoudre d’anciennes3. A cela s’ajoute un certain paradoxe immobilier. En effet, la France ne manque pas de logements par habitant en comparaison de ses voisins européens. Et comme s’il obéissait à une logique indépendante sur les dernières années, le secteur économique de l’immobilier et du bâtiment continue à tourner, malgré les coûts de constructions et les prix élevés du foncier. Il s’ensuit que la logique globale qui lie la quantité de logements disponibles, leurs prix et les besoins des ménages, semble grandement illisible pour le citoyen… et les responsables publics4. Pourquoi ces éléments de constats grandement admis, ne suffisent-ils pas, en les prenant tous en compte, à tracer une voie efficace d’amélioration rapide ?

Crise du logement et crise du débat public

Un élément de réponse est pour ainsi dire formel, il vient de notre façon de poser les problèmes publics aujourd’hui. Nous héritons d’un système de protection sociale ancien, qui s’est déployé progressivement dans de multiples dimensions hétérogènes mais toutes avec leur pertinence : macroéconomie liée au poids du secteur du bâtiment, programmation de l’aménagement local des territoires, équilibre des peuplements par les statuts d’occupation, normes définissant la décence d’un logement et ses caractéristiques de confort, mise en oeuvre du développement durable etc. Par son niveau d’élaboration conceptuelle et technique, la politique du logement est devenue un objet protéiforme objectivement complexe à appréhender5. Mais cet effort commun nous a permis d’atteindre un parc globalement de très bonne qualité, un système de logement social, les Hlm, extrêmement abouti dans son rôle sociétal, puisqu’un Français sur deux y habite au cours de sa vie6.

En quelque sorte, nous partons d’un problème insoluble7 puisque déjà traité dans tous les sens par l’action publique. Ce que nous appelons crise du logement constitue plutôt la marge d’erreur (certes très substantielle !) du succès de nos politiques publiques : c’est précisément en cela que la situation est singulièrement désarmante. Nous assistons à un effet de saturation de l’Etat social et il n’existe pas, à ce jour, d’exemple directement transposable, de modèle à suivre pour un avenir meilleur assuré. Plus précisément, dans notre société attachée au débat démocratique, forcément lente dans ses évolutions, il faut autant de patience que de ténacité pour obtenir des résultats significatifs en matière de logement… à moins d’avoir beaucoup d’imagination et suffisamment de capacité pratique d’innovation. C’est précisément sur cet aspect qu’il nous faut travailler prioritairement.

En la matière, toutes les organisations professionnelles, militantes, politiques, les experts, émettent régulièrement des propositions, des plans d’actions, signent des pactes et des résolutions. Mais force est de constater que ces démarches contributives ne sont que rarement mises en œuvre et souvent seulement partiellement ; bien que du point de vue de l’Etat, personne n’a intérêt à les faire rater. C’est donc que leur insuccès vient d’ailleurs. Notre insatisfaction de la situation - dont les exemples spectaculairement indignes ne manquent pas pour la justifier - renvoie par conséquent à un problème plus profond que celui de l’injonction pragmatique à améliorer ou compléter ce qui se fait déjà. L’enjeu du dépassement de la crise du logement touche à la nature même des propositions à concevoir et appliquer : sur quoi doivent-elle porter, qui saurait les élaborer, à destination de qui, et pour faire quoi ? En d’autres termes, il s’agit bel et bien de refaire de la politique8, sans se répéter dans la définition de l’intention, ni dans la méthode de concertation, ni encore dans les instruments de mise en œuvre.

Pour un positionnement favorable à l’innovation

A cet égard, les conclusions du cycle de travaux des Rencontres nationales du logement et de l’habitat9 apportent des pistes concrètes sur un positionnement à inventer. L’angle adopté a été celui de la citoyenneté, à travers le rôle contributif particulier de chaque maillon de la chaine des acteurs du logement. Pour faire progresser le débat public, il conviendrait par exemple que les parties prenantes d’une concertation dédiée, sur la question contemporaine de l’habitat en France, puissent mettre en suspens leur positionnement propre, en oubliant momentanément leur représentativité, pour s’inscrire dans une circulation des idées distincte de celle de la structuration habituelle des acteurs. Cela implique un déplacement des problématiques traitées, à construire sur la base d’un nécessaire ajustement des concepts classiquement mobilisés. Ce travail méthodologique a été engagé grâce à l’analyse du matériau rassemblé par les Rencontres nationales du logement et de l’habitat. Il invite ainsi à lancer une expérimentation républicaine, au service d’une démocratie participative sur l’échelon national, à explorer.

Par exemple, il n’est bien sûr pas possible d’aborder frontalement une vision d’ensemble : la culture commune des acteurs dessine un paysage fragmentaire, structuré par une histoire décrivant la place de chacun, dans une configuration grandement arrêtée. Par contre, l’objet commun, le logement et l’habitat, peut être développé selon une approche culturelle. A travers les dimensions sensibles et esthétiques, on touche à la matière première des récits. C’est alors l’écriture contemporaine qui devient l’enjeu, affranchie des pesanteurs passées, parce que focalisée sur ce qui se joue présentement, sans visée explicative impliquant de mobiliser des catégories préétablies. Il s’agit ainsi de glisser de la culture commune – le logement comme matière première de la ville -, à une culture de l’objet – le logement et l’habitat comme ré-écriture. L’intérêt de ce raisonnement est d’ouvrir un champ de production plutôt de l’ordre de l’oeuvre que du savoir, qui rend inopérante l’expertise des acteurs et donc leurs oppositions, tout en s’appuyant sur ce qui les unit. Tranchant avec une approche culturelle de l’ordre de la communication (au sens dévoyé du terme), une stratégie culturelle comporte un potentiel fort pour donner de la plasticité au système, à condition de développer des instruments adéquates.

Une autre piste consiste à mettre au travail une notion traversant le débat public, fortement associée au pacte républicain, quoiqu’indirectement liée au logement, et souffrant de polémiques récurrentes : le service public. L’idée du service public associé au logement sert, la plupart du temps, à donner un nom au désir irrépressible de solution globale, concrète et définitive, grâce à l’Etat. Inversement, on choisit parfois, par facilité de langage, de qualifier de service public dans un geste ample et impressionniste, les très nombreux dispositifs accompagnant l’accès au logement. Ces deux tentations de simplification venant s’opposer à l’indispensable prise en compte de la spécificité des territoires, laissant penser que tout se joue à l’échelle fine de l’interconnaissance et du génie des lieux, sans nécessité d’infrastructure à l’échelle du pays. Seules des règles adaptables seraient ainsi capables d’unifier l’ensemble. Il y a donc matière à reconsidérer cet objet insaisissable du débat public. Une première étape consisterait à prendre au sérieux ce vocable, pour en retracer la généalogie par rapport au logement. Puis, il conviendrait de décrire ce qui se joue dans l’absence, à l’échelle de l’Union européenne, de la notion de service public telle que nous l’entendons en France, car d’autres concepts sont mobilisés en creux. Dans cet écart, entre histoire du pays et projet qui nous dépasse, se déploie un sérieux blanc à remplir sinon avec de mots nouveaux, au moins avec de idées nouvelles, lesquelles ayant l’avantage de n’être accaparées par personne puisqu’elles n’existent pas encore.

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Ces deux pistes ici décrites, parmi d’autres, peuvent devenir des projets collectifs, à penser entre l’action publique et l’activité économique, avec leurs acteurs respectifs travaillant en commun, dans une pratique du débat public contribuant à faire advenir ce que pourrait être une démocratie participative à l’échelon national, en complémentarité de l’activité scientifique et de l’animation des réseaux d’acteurs construits sur la représentation des composantes de la société civile. Loin de se limiter à la spéculation intellectuelle tranquille, ces pistes de travail montrent qu’il y a matière à faire du débat public sur le logement un espace public au sens fort, avec du caractère et de l’ambition, contre toute forme d’aigritude. Finalement, n’est-ce pas aussi cela, l’urbanisme ?

 

1 Sur la notion d’aggravation et la démocratie, voir notamment Jean-Paul Curnier, Aggravation T1 et T2, Farrago, Lignes, 2001 et 2014
2 Tous omettent, en revanche, de noter que la fiscalité du logement rapporte plus que la dépense publique dans le domaine…
3 La réforme des APL part d’une logique qui assimile une allocation aux ménages à une aide aux bailleurs sociaux. Si elle fonctionne en apparence dans le discours, elle vient superposer dans les faits, des instruments de l’action publique très disjoints, ayant chacun leur cohérence et leur légitimité propres. Sa mise en oeuvre est de ce fait extrêmement complexe.
4 Concernant le débat sur l’efficacité des aides publiques, voir par exemple le récent livre de Didier Cornuel, Marché du logement et aide publique, l’Harmattan, 2017
5 Voir Jean-Claude Driant, Les politiques du logement en France, La documentation française, 2e éd., 2015 ; Jean-Pierre Lévy et Yankel Fijalkow, Les politiques du logement, in Borraz et Guiraudon Politiques publiques 2. Changer la société, Paris, Sciences-Po Les Presses, 2010.
6 source : Union sociale pour l’habitat, sondage CAP Hlm, 2016.
7 Voir par exemple sur les enjeux de la compréhension des politiques publiques contemporaines Patrick Le Galès et Pierre Lascoumes, Sociologie de l'action publique, Armand Colin, 2e éd., 2012.
8 Le sociologue Jean Viard revient souvent sur cette notion de « faire » de la politique ; voir notamment son avant-dernier livre Chronique française, l’Aube, 2017
9 Il s’agit d’un cycle de concertation qui s’est déroulé sur 5 ans entre 2011 et 2015, à travers la programmation de douze événements rassemblant de 30 à plus de 300 acteurs, avec des étapes à Aubagne, Arles, Avignon, Lyon et Paris, à l’Assemblée nationale et au Sénat. Le livre Le logement, l’habitat et le citoyen : une expérimentation républicaine, paru en mars dernier aux éditions de l’Aube, resitue la démarche et propose un programme de recherche-citoyenne dans son prolongement, dans le cadre d’une association, le Laboratoire français pour la politique de l’habitat.

Ce texte est paru simultanément dans la lettre professionnelle "Habitat et collectivités locales" n°432

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