Une certaine faillite des projets de développement en Afrique centrale

Travaillant depuis plus de quinze ans en Afrique subsaharienne nous tentons de donner notre éclairage sur les piètres résultats des politiques de développement menées par les bailleurs de fonds en Afrique centrale.

Une dette publique qui explose, des services qui régressent

En Afrique Subsaharienne, la dette publique rapportée au PIB n’a cessé de croitre durant la dernière décennie 2010-2020. Le ratio d’endettement est ainsi le plus élevé que l’Afrique subsaharienne ait connus depuis les mesures d’allégement de dette prises à partir de 2005 en faveur des pays pauvres et très endettés. De nombreux pays d’Afrique Subsaharienne, en particulier dans la zone CEEAC (Communauté Économique des États d’Afrique Centrale) continuent d’emprunter sur les marchés financiers internationaux alors même que l’on assiste à une régression notable de la qualité des infrastructures et surtout des services de base (santé, éducation).

Ce n’est donc pas tant le poids de la dette qui inquiète que le mauvais usage qui en est fait.

La mauvaise gouvernance, la quasi inexistence de recettes fiscales hors secteur de rente, l’institutionnalisation de l’évaporation des fonds publics expliquent cette dérive dans la dette publique qui devient aujourd’hui insoutenable pour certains pays.

Les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux financent sous forme de dons ou de prêts des projets d’appui à la bonne gouvernance qui auraient du permettre à ces pays de sortir de l’ornière et de s’assurer d’un équilibre entre leurs besoins d’investissements et la gestion de leurs finances publiques.

Notre expérience depuis une vingtaine d’année dans la mise en œuvre de projets de développement nous montre hélas que nous sommes bien loin d’atteindre ce cercle vertueux et que bien au contraire chacun contribue à son niveau à cette faillite des politiques actuelles de développement avec le risque évident de voir une population croissante paupérisée et sans perspective d’avenir.

Nous tentons d’expliquer, au vu de notre expérience, les raisons de cet échec.

En finir avec une forme de complaisance diplomatique

La première question à se poser est de savoir : "qui aide t’on ?"

Le constat est que les bailleurs de fonds appuient bien souvent des structures défaillantes, dysfonctionnelles et structurellement corrompues. Sous prétexte que ces structures ne fonctionnent pas, on va les aider mais en se dispensant de tout regard critique par respect de souveraineté et de non ingérence.

Les administrations de nombreux États de la zone CEEAC sont à la fois pléthoriques, ne disposent d’aucune visibilité sur leur budget et s’avèrent totalement déficientes dans leur rôle de pourvoyeurs de services publics de base.  Les mentalités en ont été très largement affectées, l’emploi public n’étant considéré que comme le meilleur moyen de disposer d’un emploi stable et rémunérateur.

Le Gabon perd ainsi quarante places entre son PIB/hab et son indice de développement humain ce qui traduit une particulière mauvaise gestion des fonds publics. Dans ce contexte on peut s’étonner de cette insistance à appuyer financièrement des systèmes qui n’ont jamais fait l’effort de se réformer et qui se caractérisent par leur opacité budgétaire.   

Le fait d’appuyer financièrement les services d’un Etat peut être considéré comme relevant d’une forme d’allégeance. Quand une organisation internationale comme les Nations Unies s’installe dans un pays, elle le fait à la demande de l’Etat, ce qui suppose une entente entre elle et le gouvernement en place, et dispose de facto d’une capacité critique très limitée. Le fait est qu’après quarante ans de présence en RDC, il n’y a pas un congolais qui pourra vous expliquer les bienfaits du PNUD.

Aider des administrations qui à ce jour ne sont pas capables ou n’ont pas la volonté d’accompagner le changement tant d’un point de vue financier qu’institutionnel n’a non seulement pas de sens mais peut en plus encourager le système dans ses dérives.

Il serait sans doute plus utile et courageux d’encourager les initiatives privées, même modestes, ainsi que les collectivités locales qui ne bénéficient d’aucune politique efficiente de décentralisation malgré toutes les déclarations d’intention que l’on peut entendre. Sauf qu’agir ainsi serait suspecté d’ingérence.

Quoiqu’il en soit une aide à l’administration doit être bien mieux bornée et accompagnée de processus stricts de suivi évaluation, ce qui n’est pas le cas actuellement.

L'absence de contrepartie

Cette absence d’implication du bénéficiaire se traduit par une difficulté à imposer des contreparties lors de la mise en place d’un projet de développement. C’est très rarement le bénéficiaire lui-même qui rédige les termes de référence du projet dont il est censé bénéficier. Le plus souvent le bailleur va solliciter un bureau d’étude ou un consultant pour élaborer la grille d’activités du projet. Le bénéficiaire, n’a un rôle de maitre d’ouvrage que théorique qui n’identifie pas ses propres besoins, qui ne s’assure pas que l’offre du prestataire répond aux besoins identifiés et ne s’assure pas plus que ce qui a été réceptionné et payé correspond à ce qui a été demandé.

A partir du moment où ce travail de maîtrise d’ouvrage ne relève pas d’une démarche interne et volontariste, le bénéficiaire va simplement chercher à orienter le projet au profit de ses propres intérêts.

De fait quand un consultant dispose de quinze jours pour identifier un projet d’assistance technique de trois ans, il cherche à satisfaire le bénéficiaire en élaborant son projet plus comme une sorte de « shoping list » que comme un ensemble cohérent d’activités opérationnelles.

L’opportunité d’accueillir un projet financé est perçue avant toute chose comme une façon détournée d’équiper en matériel informatique et en véhicules les services techniques et plus globalement de garantir un complément de salaire aux fonctionnaires aux travers le versement d’indemnités, de per diem, de voyages d’études et autres. Même si les bailleurs demeurent vigilants quand à l’impossibilité de payer des fonctionnaires, dans les faits les mécanismes ne manquent pas pour permettre au bénéficiaire de profiter financièrement de l’opportunité du projet.

La dérive est tellement ancrée dans les mentalités qu’en Afrique centrale, fatalement, on finit par nous poser la question : « qu’est ce qu’on a à gagner dans ce projet ? ». Les notions de bien commun ou de développement ne sont que très rarement exprimées, c’est le moins qu’on puisse dire. Dans ce contexte il ne faut pas s’étonner que certains prestataires soient encouragés à gonfler leur budget.

Aucun projet  ne devrait être engagé en l’absence d’interlocuteurs disposant des capacités d’engager les changements induits par celui ci. Si le bénéficiaire ne dispose pas de capacité à la maîtrise d’ouvrage, il serait infiniment plus cohérent de commencer par financer cette assistance à la maîtrise d’ouvrage afin, par secteur, d’être en mesure de clairement identifier les projets à promouvoir au bénéfice des populations.

En l’absence de maîtrise d’ouvrage stricte, ce sont les intérêts individuels qui se manifestent. La légitimité du projet et son appropriation par les autorités compétentes deviennent de facto secondaires. Se pose donc clairement la question de la conditionnalité d’un projet à savoir la définition de la contre partie du bénéficiaire.

Anticiper la pérennisation des projets

La conséquence de qui est énoncé précédemment conduit à une absence quasi-totale d’appropriation d’un projet au-delà de sa période de financement.

Un projet, aussi technique soit il, induit des réformes institutionnelles, un changement de pratique, la mise en place de procédures nouvelles qui relèvent de la compétence des Ministères.

Force est de constater qu’à de rares exceptions près, rien n’est fait dans ce sens en termes de pérennisation des projets mis en place afin d’assurer ce que l’on appelle la « conduite au changement ».

Or cette continuité doit être décidée au préalable, en amont du projet, soit avec l’aide du bailleur s’il souhaite s’engager au delà de l’exécution proprement dite, soit par le biais d’une provision budgétaire par le bénéficiaire. On a vu des systèmes d’information mis en place sur plusieurs années abandonnés car le Ministère bénéficiaire ne payait pas le renouvellement d’un nom de domaine coutant quelques dizaines d’euros.

L’aspect financier n’est d’ailleurs pas le seul aspect à prendre en compte. Comme nous le disions, les activités mises en œuvre au sein d’un projet induisent une modification du cadre institutionnel qui  doit être perçue comme un préalable à la réalisation des activités liées au projet.

Nous qui sommes spécialisés dans la mise en place d’observatoires permettant de suivre et gérer le patrimoine de l’Etat au sens large (les routes, l’énergie, l’éducation, la santé,…) ne pouvons que constater le reflex politique conduisant toujours à privilégier l’investissement opportun à la gestion planifiée. Or les projets de développement doivent contribuer à changer cette logique et non pas tenter de s’y adapter.  

Intégrer les phases de pérennisation sur le  long terme évite par ailleurs un surdimensionnement de l’investissement préalable. Les bureaux d’étude ont tendance à privilégier des solutions souvent les plus chères, les plus sophistiquées dans la mesure où ils n’ont pas à s’assurer de transfert de compétence. Si on réduisait la part de l’investissement par rapport à la part consacrée à l’entretien et au déploiement on aurait très certainement des projets bien mieux équilibrés et dimensionnés par rapport aux capacités des structures bénéficiaires.

Aucun projet  ne devrait être engagé s’il ne prend pas en compte dès l’origine les conditions de son déploiement et de sa maintenance sur le long terme. A minima, le bénéficiaire doit s’engager à mettre en place une structure projet homologue au sein de ses services qui sera amenée à accueillir à terme le projet une fois la période de financement échue.

Une logique purement comptable des bailleurs

Il fut une époque où les chargés de programme au sein des structures de financement étaient des techniciens spécialisés dans leur domaine devant s’assurer de la conformité technique du projet.

Le sentiment aujourd’hui avec la rigueur des procédures de financement mis en place est que la structure motrice au sein des bailleurs est celle s’occupant des aspects contractuels et financiers.

Dans les délégations de l’Union Européenne, le service contrat/finance à la main mise sur toutes les décisions techniques prises au sein du projet au détriment de son efficacité opérationnelle qui passe très largement au second plan.

Le fait est qu’en détournant le projet de sa finalité, le bailleur ne s’intéresse plus tant à sa réussite opérationnelle qu’à sa conformité au cadre réglementaire.

Depuis plusieurs années on ne peut que constater l’absence récurrente du bailleur aux différentes restitutions techniques comme si le projet en tant qu’ensemble d’activités devant produire des résultats n’était qu’un élément totalement secondaire  de la démarche de financement.

Il est très rare de fait d’avoir des réunions de concertation en particulier avec l’AFD et la Banque Mondiale qui brillent par leur absence sur tous les projets sur lesquels nous avons été impliqués.

Le résultat dramatique est la multiplication des multiples financements sur des projets équivalents. On retrouve parfois même des copies de mêmes termes de référence d’un bailleur à l’autre. Plutôt que de renforcer un projet déjà mis en place, un nouveau bailleur pourra lancer un appel d’offre équivalent sans se soucier de ce qui a été préalablement produit, parfois même en choisissant de nouvelles solutions techniques alors que les précédentes n’ont pas fait l’objet de transfert de compétence.

Ceci vient s’ajouter à la faiblesse des mécanismes de concertation inter-bailleurs qui permettraient par domaine de s’accorder sur les projets susceptibles de bénéficier de financement. Globalement, l’aspect « politique » prime avec cette volonté de faire un minimum de vagues, de maintenir un cadre consensuel quitte à tolérer un manque d’implication de l’administration bénéficiaire.

Il serait temps de revenir à une logique de résultats quitte à mettre en place en cours et en fin de projet des mécanismes indépendants de suivi-évaluation. Le bailleur doit être infiniment plus impliqué dans la réussite opérationnelle du projet qu’il finance. En ne se concentrant que sur les aspects contractuels et financiers, le bailleur perd totalement de vue l’objectif du projet lui-même jusqu’à financer plusieurs fois la même chose sans soucis de continuité. 

En conclusion

Compte tenu de l’endettement vertigineux de certains pays d’Afrique subsaharienne d'une part et le manque de visibilité des investissements publics que cet endettement était supposé financé, d'autre part, la question de la légitimité de la dette se pose clairement comme elle s’était déjà posé il y a vingt ans.

L’annulation de la dette, qui pourrait être une solution, ne doit pas non plus servir de caution à la mauvaise gouvernance.

C’est pourquoi l’aide au développement, surtout lorsque qu’elle touche à l’appui institutionnel et à la bonne gouvernance, doit faire l’objet d’une exigence de résultats qui passe par une implication totale des bailleurs et des administrations bénéficiaires. La façon dont aujourd’hui les projets de développement se mettent en place ne permet en rien de répondre à ces soucis d’exigence et contribue même indirectement à encourager des mauvaises pratiques.

Il faut en finir avec cette complaisance diplomatique car l’incapacité de nombreux pays d’Afrique Centrale - dont certains bénéficient pourtant de rentes liées à leurs ressources naturelles - à se développer constitue une source de déséquilibre social et géopolitique majeur et surtout grève à n’en pas douter l’avenir de dizaines de millions d’individus sur plusieurs générations.  

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.