Les chiffres de la dette publique de la France font désormais partie du débat politique et sont quotidiennement commentés. Pas un jour sans qu’un journaliste ou un député ne rappelle qu’elle dépasse les 3 000 milliards d’euros. Les plus avertis connaissent même le dernier chiffre de 3 303,0 milliards, soit 113,7 % du PIB, au troisième trimestre 2024, qui vient d’être publié par l’INSEE. Les plus politisés indiquent même qu’elle a progressé de plus de 1 000 milliards depuis l’arrivée au pouvoir du président Macron.
Ces chiffres sont exacts, mais leur comptabilisation, imposée par le traité de Maastricht, recouvre une réalité beaucoup plus complexe et finalement moins effrayante. On y découvre que la dette de l’État n’est qu’une partie de la dette publique, que les marchés ne sont concernés que par la composante négociable de cette dette, que la Banque Centrale en détient une part non négligeable et que finalement le coût en est réduit d’autant.
La dette maastrichtienne
L’INSEE en donne une définition assez technique, que nous reproduisons très partiellement ; on trouvera plus de détails dans notre dernier ouvrage « D’où vient l’argent ? » (Classiques Garnier, 2023) :
« La dette au sens de Maastricht couvre trois passifs financiers de l’ensemble des administrations publiques : les numéraires et dépôts, les titres de créances et les crédits. […Elle] couvre l'ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux : l'État, les organismes divers d'administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale […]. » Cette conception très extensive de la dette n’est pas propre à l’Europe. Néanmoins, cette méthodologie mérite d’être questionnée, ce qui est rarement le cas.
La dette publique ainsi définie se décompose en deux grands secteurs : dette de l’État et dette des autres administrations publiques (APU) ; cette dernière catégorie comprend les organismes divers d’administration centrale comme France travail ou les Universités, les administrations publiques locales (APUL) comme les Communes ou les Régions et les administrations de Sécurité Sociale (Asso) constituant la dette sociale. Ces catégories sont très hétérogènes et leurs modalités de financement très différentes. En particulier, la dette de l’État n’a rien à voir avec celle des collectivités locales ; les règles comptables qui s’y appliquent ne sont pas les mêmes. Le budget de l’État peut (est) voté en déficit, celui d’une Commune ou d’une Région est obligatoirement équilibré et leur budget doit présenter une épargne nette (différence entre l’autofinancement issu de la section de fonctionnement et le remboursement du capital de la dette) positive. Cette « règle d’or » n’existe pas pour l’État français. L’État peut s’endetter pour rembourser les dettes arrivant à échéance (il « roule » la dette) ; c’est strictement interdit pour les collectivités locales en raison de la contrainte d’équilibre « réel ». Leur regroupement a une valeur statistique (dette du secteur public par opposition au privé) ou économique (risque de détournement de l’épargne disponible conduisant à un effet d’éviction au détriment du secteur privé) mais est moins opportun aujourd’hui. La gestion des collectivités locales est généralement saine et prudente et n’inquiète ni les marchés ni les agences de notation. Le financement des APUL ne présente donc qu’un risque extrêmement limité et ajouter leur endettement à celui de l’État revient à exagérer le risque de la dette publique.
Selon les derniers chiffres de l’INSEE, la dette des APUL s’élèverait à 252,2 milliards d’euros qu’il convient de retrancher du chiffre de l’ensemble des administrations publiques. La dette de l’État et organismes centraux, y compris les Asso, serait alors de 3 050,8 milliards, soit 104,1 % du PIB. La seule dette de l’État est de 2 690,5 milliards, soit 91,8 % du PIB. Moins de 100 % ! Mais les marchés s’intéressent à une catégorie encore plus étroite de dette : la dette négociable.
La dette négociable
Il existe une dette négociable, c'est-à-dire contractée sous forme d'instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor) et une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics, etc.) sur le compte du Trésor et qui constitue, elle aussi, un moyen de financement de l'État. Là encore, nous concentrerons notre analyse sur la seule partie négociable ; les autres dettes étant plutôt de nature administrative et non rémunérées. Seul l’État et les Asso sont véritablement concernés par cette catégorie et c’est celle que surveillent les agences de notation.
D’après l’INSEE, la dette négociable totale des APU en date du troisième trimestre 2024 s’élèverait à 2 958,2 milliards et celle de l’État, d’après l’AFT (bulletin mensuel), à 2 602 milliards, en septembre 2024. En supposant que la dette négociable des autres organismes centraux et des Asso représente la même proportion que celle de l’ensemble de la dette publique, nous l’estimerons à 323 milliards, qu’il convient d’ajouter à celle de l’État. La dette négociable de l’État augmentée de celle des administrations centrales et des Asso s’élèverait alors à 2 925 milliards, soit 99,8 % du PIB. Un chiffre nettement moins anxiogène, mais qui augmente cependant.
La dette auprès de la banque centrale
Qui détient la dette publique ? L’Agence France trésor (AFT) publie régulièrement des statistiques sur les détenteurs de la dette publique de la France dans son Bulletin Mensuel. Le résultat le plus commenté est toujours celui indiquant la part des titres publics détenus par les non-résidents : 54,6 % au deuxième trimestre 2024. Elle était de 58,3 % fin 2016. Une baisse légère, qui ne permet pas à la France de sortir du groupe des pays les plus endettés de la zone euro, vis-à-vis du reste du monde. Ces non-résidents sont pour l’essentiel des organismes de placement collectif et des fonds de pension. On retrouve des détenteurs de ce type au niveau national, que ce soit en assurance vie ou en organismes de placements collectifs (OPC) pour un total légèrement supérieur à 15 %. Les établissements de crédit français détiennent 8,7 % de la dette publique, sans doute comme instrument de gestion de leur trésorerie. Enfin, la rubrique « autre » correspond principalement aux titres détenus par la Banque de France, pour la BCE, pour environ 25 %, d’après un rapport du Sénat (L’essentiel sur « Charge de la dette : de la divergence avec nos partenaires européens jusqu’à l’explosion ? », commission des finances, juillet 2024) s’appuyant sur des chiffres de la BCE.
Or, le capital de la Banque de France est aux mains de l’État, et de lui seul. C’est l’unique actionnaire. On peut donc considérer la Banque centrale comme une filiale de l’État, bien qu’elle soit indépendante. Tout se passe comme si l’État s’était endetté vis-à-vis de lui-même. Par un jeu d’écriture assez complexe, par l’intermédiaire des banques commerciales (plus particulièrement les Spécialistes en valeurs du Trésor, SVT), la Banque centrale alimente indirectement le compte du Trésor et finance ainsi l’État. Les 1 000 milliards d’euros de dette attribués au Président Macron et au Ministre Le Maire ne sont pas ailleurs. La dette négociable de l’État, en excluant celle détenue par la Banque de France, n’est plus que de 1 951,5 milliards, soit 66,6 % du PIB. Si on y ajoute la dette négociable des Asso, le montant passe à 2 274,5 milliards, soit 77,6 % du PIB. Une estimation beaucoup plus raisonnable que celle qui circule dans les rédactions. Tout cela n’est pas sans conséquences sur le véritable coût de la dette.
Le coût de la dette
Il est difficile d’évaluer le coût de la dette en raison de l’existence de deux méthodes d’évaluation qui donnent des résultats très différents ; en outre, les chiffres qui circulent concernent souvent seulement la dette de l’État et non la totalité de la dette publique La dette au sens de Maastricht étant estimée en comptabilité nationale, nous retiendrons seulement cette méthode pour le calcul de la charge d’intérêt.
Les derniers chiffres ainsi déterminés, d’après le site FIPECO, permettent d’évaluer la charge d’intérêt, hors frais bancaires, de la dette de l’État, y compris les administrations centrales, à 41,0 milliards d’euros pour l’année 2023 (48,3 milliards pour l’ensemble des APU). Il convient d’y ajouter la charge d’intérêt de la dette sociale que nous estimons, par un calcul proportionnel au taux apparent de 1,8 %, à 3,7 milliards pour la même année ; soit un total de 44,7 milliards. D’après le rapport du Sénat, et pour l’État seulement, il faut s’attendre à 46,3 milliards pour 2024 et 54,0 milliards pour 2025 (source : Programme de stabilité 2024-2027). Les intérêts de la dette de l’État se rapprocheraient ainsi, à l’horizon 2027, des dépenses de l’éducation nationale. Mais ce résultat inquiétant doit être nuancé.
En effet, si la Banque centrale détient un quart de la dette, elle perçoit également un quart des intérêts. On peut donc estimer que l’État lui verse environ 10 milliards, qui vont augmenter d’autant les bénéfices. Or, la Banque de France, comme toutes les sociétés, s’acquitte de l’impôt sur les bénéfices en versant les sommes dues sur le compte du Trésor et verse, en dividendes, le reste à son unique actionnaire … l’État, sur le même compte. Le coût est donc quasi nul, du moins en période normale. Exceptionnellement, en 2023, la Banque de France a été déficitaire et a dû prélever sur ses réserves ; l’État n’a donc rien perçu. La situation ne sera pas meilleure pour 2024. Notons cependant que le versement des intérêts a permis à l’État de ne pas avoir à financer une augmentation du capital à laquelle il n’aurait pas pu échapper en tant qu’unique actionnaire. Le coût final pour l’État reste donc minoré et le coût de la dette réduit d’autant.
Ni le montant de la dette, ni la charge d’intérêt ne sont à un niveau catastrophique nécessitant des mesures d’urgence ; l’aide de la Banque centrale pourrait même se renouveler si besoin était dans le cadre du Transmission Protection Instrument (TPI).